完善高校预算管理的思考

完善高校预算管理的思考
【摘要】预算管理是高校财务管理的核心，贯穿于高校资金筹集、分配和使用的全过程，对高校各项事业的发展具有很大的影响。

本文分析了目前高校预算管理中存在的主要问题，并结合当前实际，提出了完善高校预算管理应遵循的理念和相关对策。

高校预算编制的科学性、可行性及执行的严肃性，是充分调动高校内部积极性，实现有限资源优化配置和资金有效使用的关键。

然而，当前高校预算管理中还存在诸多问题和不足，影响了高校预算功能的充分发挥。

一、当前高校预算管理存在的问题
（一）预算编制方法不科学，管理意识不强
长期以来，高校办学经费基本上靠国家财政，学校只是按照上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出。

预算的编制只由财务部门负责编制完成，学校的教学、科研、管理等部门没有积极主动地参与预算编制，只是被动地接受学校下达的预算指标，从而造成财务部门编制的预算缺乏细致可靠的依据，导致预算编制缺乏系统的科学论证，难以保证预算收支的良好运行。

在高校预算管理中，一直都沿用传统的增量预算法作为制定费用预算和进行预算控制的主要方法，即“基数加增长”。

这种方法以上年度收入支出为基础，考虑当年收入支出增减因素来确定预算年度收支计划，容易操作。

但是，由于编制时过于依赖上年度收支基数，就使某些不合理支出继续存在，合理支出得不到保证。

这种预算方法使预算年度核定的支出指标与实际情况差距越来越大，在很大程度上固化了高校资金在各部门之间的分配格局，制约了各部门增收节支的积极性，造成资金浪费，使用效益不高。

（二）预算编制内容不科学
根据部门预算编制要求，综合预算应当囊括学校的全部收支。

但经检查和审计发现，高校内部不同程度地存在“小金库”现象。

其下属的部分学院(部门) 本着小团体利益，截留收入，作资金的体外循环，未能将应纳入预算管理的所有收入事项均反映在整个学校的综合收入预算之中。

一些高校在编制支出预算时，缺乏量化分析和科学论证，没能真正做到以收定支。

一些高校编制公用经费预算，依然沿用“基数＋增长”的粗线条估算方法，预算项目安排与会计科目缺乏合理的接口，不符合财政部门的预算编制要求。

预算项目立项的完整性及部分项目预算金额确定的科学性有待进一步提高。

项目账中存在年初有预算年内无支出和年内有支出而年初无预算的项目。

有些学校为达到上级部门对某些经费在金额上的要求，将部分不应该在该项目中列支的费用列支。

（三）预算执行的约束力不强
财务预算一经确定，必须严格执行，不得随意变更或调整。

但是，目前高校预算管理明显“软化”，执行中随意调整、追加等现象严重，严重影响了预算的严肃性和有效性。

财务部门凭经验核定的支出，有时还会出现“关系项目”，既不客观，又不公平，同时还缺乏透明度。

年初争预算、年中追加预算、年末超预算的情况时有发生，甚至有的项目是先施工、后立项，然后再追加预算。

这样极大地软化了预算的作用，加剧了高校资金供给矛盾。

高校的预算编制大都是通过各部门申报、财务部门汇总，经高校校长办公会讨论通过后以下发文件的方式执行。

在编制过程中，高校的领导层、各部门以及财务部门是预算编制的参与者，缺乏监督机构对所提交预算的合理性、准确性和科学性进行调查论证。

因此，预算的编制必然存在一定的盲目性。

在预算执行的过程中，虽然一些大型的专项开支，经过了高校审计部门的审计，但对于零星的、进度时间长而累计支出又大的项目,则缺少监督，并在一定程度上导致了问题的出现或造成浪费，尤其是对预算下达后的执行进度缺乏跟踪、分析，导致预算执行存在一定的随意性，影响了预算的权威性和有效性。

二、完善高校预算管理的对策
（一）多渠道筹资，积极创造资金“双增双节”新机制
目前，高校的办学资金，仍然是以国家拨款为主，但以前单纯依靠国家拨款办教育的状况已经发生改变，形成了以国家拨款为主、多渠道筹措资金为辅的办学新格局。

高校应在提高教学质量和培养合格人才的办学指导思想下，努力创造条件，利用学校的人才和技术优势，积极开展对社会的教学服务、科技服务、后勤服务和其他技术等服务，从政策措施上鼓励创收，弥补办学经费的不足。

后勤实体要在国家政策允许下，搞活生产经营，注重经营效果，及时足额地向学校上缴利润；学校要加强对学生学费、住宿费、教材费等的收缴管理工作；还要加强独立核算单位的工资返纳及学生贷款的回收等工作，并建立有效的相应机制，使资金进入良性循环的轨道，弥补预算经费的不足。

此外，有条件的高校还可积极利用外资建立教育基金，以其利息作为较稳定的经费来源等等。

（二）灵活运用各种预算方法，增强预算编制的科学性
在编制部门预算或学校综合预算时，可以将“零基预算”、“滚动预算”、“弹性预算”等方法有机结合起来，将预算主体的活动与目标、趋势结合起来，做到以效益为中心，使编制的预算具有可行性和现实性。

笔者认为：对于高校以月度、季度为计量单位的预算，应当采用以“滚动预算”为主的预算编制方法；对于高校以一个年度为计量单位的预算，应当采用以“零基预算”为主的预算编制方法；对于以几个年度为计量单位的阶段性预算，应当采用以“弹性预算”为主的预算编制方法。

高校预算草案是财务部门根据学校总体规划和年度事业发展为目标，保证学校综合财务预算与学校事业发展相协调，保证预算的编制全面反映学校的事业计划的前提下编制的。

（三）搜集充分信息，保证预算内容的完整性
首先，高质量的财务预算是建立在大量准确、及时的信息基础上的。

预算编制的前期工作就要收集、整理、过滤各种渠道收集的相关信息。

结合学校自身情况，构建学校、系部(处室) 、教研室(科室) 、实验室和教职工之间的全方位开放性沟通网络，以利于把握形势，正确决策，及时地对环境变化做出反应。

有条件的学校还可以建立一个完整的数据库，及时更新或创建各种基础信息资料，确保预算编制中各类工作量和定额标准的准确。

其次，把学校能够实现的正当、合规、合法的收入全部纳入学校的收入预算管理。

在收入预算编制时，要坚持稳健性原则，既不高估收入，也不能蓄意隐藏收入；要积极、稳妥地筹措资金；要把收入预算工作落实到各系部及职能部门，杜绝将学校资金截留、占用、挪用或拖欠。

收入按来源测算，按部门汇总，使收入预算更加细化、透明、准确无误。

（四）以绩效为目标，完善预算执行情况的监督管理
一方面，要切实加强支出过程监控，尤其是注重基本建设经费、专项经费以及大宗设备购置、图书资料采购等方面的监督。

同时，加强招待费、会议费等消耗性支出的管理，有效控制行政性经费增长过快的现象。

另一方面，为了对预算完成情况有一个全面、完整的认识和把握，就要对学校经济活动的整体进行全面的研究。

分析当年预算收支完成情况，分析预算数与执行结果差异的原因，总结在预算执行过程中的管理经验和问题，对存在的问题提出改进意见和措施，为下一年度的预算编制打下良好基础。

同时，还要结合实际对那些影响预算活动的主要方面进行重点分析，这样有利于正确分析结论的形成。

（五）深化责任分解，贯彻现代成本管理的科学理念
现代成本管理理论表明，要想对成本实施有效控制，就要通过责任细分和作业成本法等措施将不可控的公共成本转化为可控的责任成本，并确立“谁使用、谁负责、谁付费”的约束激励机制。

当前造成不少高校资金使用效率低下、存在严重浪费现象的一个重要原因就在于相当比重的公用支出(如水电气暖)由学校统一承担，而没有将其分解到具体的责任单位使之成为可控的责任成本。

因此，在构建高校责任预算管理体系时，应秉承现代成本管理的科学理念，通过深化责任分解，尽可能地将不可控的成本项目转化为可控的责任成本。

在此过程中，考虑到教学和科研活动是导致高校成本发生的主要成本动因，应着力构建以二级院(系、所)为主体的责任预算管理体系，按照一定的标准，依据不同的成本动因，将人员经费、水电费以及教学、科研、学生事务等日常公用经费以指标的形式划拨到各单位，再辅之以学校资产院(系)小额度有偿使用机制，将成本项目尽可能地直接责任化，以促进学校资源的优化配置与合理使用，并通过调动各院(系、所)的理财积极性，提高学校的教学和科研绩效。