对健全完善代表退出机制的思考

对健全完善代表退出机制的思考
作者：卢鸿福
来源：《法治与社会》 2017年第6期
选举制度是民主宪政的基石,人大代表退出机制是选举制度的重要内容。

在某种意义上,人
大代表退出机制科学与否直接反映一个国家选举制度的完备程度。

近年来，如何建立能上能下
的代表进退机制越来越引起公众的关注，一些地方人大也在积极试水代表辞职、罢免制度，为
建立健全完善的代表进退路途积累了经验。

健全完善代表退出机制的意义
人大代表不是荣誉称号，而是一个法定职务，通过疏通代表“进出”渠道，建立一个“能
者上，庸者下”代表“退出机制”有着十分重要的意义。

一是维护选民利益的本质要求。

我国实行的是兼职代表制，即人大代表当选后，既要立足
于本职岗位，搞好本职工作。

同时作为一种职务，它要求代表与原选区选民或原选举单位和人
民群众保持密切联系，在本职岗位上贯彻执行人大的决议决定，协助宪法和法律的实施，协助
本级人民政府推进工作，接受原选区选民和原选举单位的监督。

如果人大代表不履行代表职责、不代行民意，自然而然也就失去了“代表”原选区选民或原选举单位的资格。

因此，建立代表
退出机制，让不称职者依法退出代表队伍，并补选出相应的人选，确保原选区选民的利益不因
代表不作为而受到损害。

二是提高代表素质的重要途径。

人大代表是人民权力的受托者和人民意志的表达者，是国
家权力的直接行使者。

作为国家权力机关的组成人员，其个体作用的发挥直接关系到人民代表
大会的议事能力和决策水平，关系到人民代表大会制度功效的实现。

长期以来，我们在对代表
的监督和管理上，失之于软，失之于松，致使一些代表不能很好地认清自身的角色归属和价值
取向，其作用的发挥与宪法法律和人民群众的要求有一定差距。

这就要求建立一种能进能出、
能上能下的退出机制，真正让那些代表民意、群众公认的人进得来，把不符合人民要求的代表
清退出代表队伍，从整体上提高代表队伍素质。

三是激发代表活力的内在要求。

多年来，人大代表的政治意义掩盖了其本体的法律意义，
成为一种荣誉称号和政治资本，一些代表怠于职守，淡漠责任，不作为、缓作为、甚至乱作为。

在制度缺失和公民权利意识缺位的现实下，代表一旦当选，便能平平安安地走满任期。

建立代
表退出机制，一方面有利于打破代表“终届制”，激励人大代表牢固树立角色意识，责任意识，更好地履行代表职责；另一方面有利于防止和纠正代表种种不作为的现象，使人大代表恪尽职守，增强履职的使命感和紧迫感。

四是改进人大工作的现实选择。

人大工作的主体是代表，人大工作的潜力靠代表，人大工
作的活力在代表。

搞好新形势下的人大工作必须充分发挥人大代表的职能作用。

近年来，一些
代表素质不高、参政议政能力不强、履职不积极，严重影响了人大工作的发展。

解决这一问题
的关键在于体制机制的完善，无疑，建立退出机制，可以实行政治资源的优化组合，从根本上
提高每一位代表在管理国家和社会事务中的积极性，推进人大工作的有序发展。

代表退出机制的现状及原因分析
代表法第四十九条规定了代表资格终止的七种情形，其中五种情形规定比较具体，有较强
的操作性，在实践中执行比较到位。

但辞职机制和被罢免机制规定得比较含糊，实践中不好操作，下面重点就辞职和罢免为切入点，来讨论代表退出机制。

（一）辞职制度在争论中前行
代表辞职是代表退出机制中一种重要方法，选举法第五十四条规定了代表向谁辞职，但是
在什么情况下可以或者必须辞职以及辞职的程序方式，没有明确具体的规定，这种模糊的没有
特定所指的规定使代表退出机制的作用发挥有限。

一个显而易见的情况是如果代表不愿或坚持
不辞去代表职责，那么就很难终止其代表资格。

事实上，由于代表作为权力机关组成人员的政
治荣誉和特有的权力属性，人大代表一般不会主动提出辞职。

按照这一规定，一些地方人大大胆探索建议代表辞职的渠道。

2002 年4月，河南省平顶山市新华区人大常委会先后接受15 名人大代表辞职。

尽管建议辞职引起了理论界的争论，但因
有效地解决了代表调离后，代表职位“空置化”的难题，建议代表辞职也得以推开。

四川、湖南、辽宁、河南、山东、内蒙古等地的部分市、县、区相继建立代表辞职制度，并出台了相应
的暂行规定或实施办法。

从地方实践看，代表辞职制度的实用主体或对象主要是针对有特殊身
份的代表，如“官员代表”或“岗位代表”。

具体来说主要有几种情形：1、调离原选区或原选举单位的。

2、担任地方党委、政府主要负责人的代表调到其他部门工作的。

3、担任党政部门
主要领导和人大常委会领导的代表改任非领导职务或退休的。

4、担任群、团领导职务的代表调到其他部门工作的。

5、因健康原因不能执行代表职务的。

6、其他原因，如长期在外地工作，与原选区选民无
法联系的。

7、犯有严重错误在群众中造成不良影响的人大代表等等。

近年来，建议辞职的范围也在不断拓宽，一些不作为、乱作为代表的辞职也逐步纳入退出范围。

2005 年，宁波市海曙区一位老总代表，因企业转制、老婆生病，基本上无法正常履职，建议其辞去了人大代表职务。

2013 年，湖南省娄底市人大常委会《关于代表履职登记报告和辞去代表职务办法》规定，代表年度履职情况按照“好、较好、一般、差”四个档次评定，如果届期内两次确定为“差”的，
应当辞去代表职务，将代表辞职与代表履职考核结合起来。

总的来看，建立代表辞职制度因缺
少法律制度的支撑，仍处于探索实践的阶段。

（二）罢免制度难有突破
从法理上讲，罢免权是选民权的重要权力之一，选民有权自由选择谁来代表自己，同理，
当选民认为现任的代表不能代表自己，也有权自由决定罢免这位代表。

但是，现实情况却是除
非人大代表违背了国家法律法令和党的纪律，至今未发生过人大代表因不具备能力而被选民罢
免的事实。

从鲜有的几例由选民提出的罢免案来看，如2003 年5月25 日，湖南株洲市石峰区102 选区61 名联名要求罢免该选区新当选的石峰区人大代表——映峰居委会主任袁志良案；2008 年6 月2 日新疆石河子农垦总场一分场部分居民因受化工城污染问题联名要求罢免市人
大代表、石河子农垦总厂一分厂厂长陈军案；2010 年8 月17 日，杭州下城区64 人联名要求
罢免下城区人大代表赵之毅案等，均被有关部门否决。

可见，由于方方面面的原因，罢免代表
在现实生活中之难。

一个更明显的现象是即使一些违犯法律法令的代表，犯罪事实清楚，很多
地方也是以建议代表辞职的方式，让其终止代表资格，使得罢免的权威难以彰显。

分析代表退出机制未能充分发挥其职能作用的原因，主要有三个方面：一是思想认识不到位。

对人民代表大会制度的性质、地位、作用认识不够，在潜意识里，认为人大只不过是一种
民主形式，只要代表不违犯党纪国法，胜不胜任代表职务没有关系。

也有的由于狭隘的代表权
益保护观影响，对人大代表退出抱同情心理，不愿也不想去做得罪人的事。

从选民角度来分析，选民对人大代表在人大会议上所起的作用不以为然，对代表的个人能力、个人素质并未设定任
何价值目标，对谁当代表持无所谓的态度。

二是创新意识不强。

受几千传统文化的影响，服从意识较强，加之人大机关领导干部中老
同志居多，思想相对保守，墨守陈规。

在人大制度的创新方面存在从众心理，往往抱着“别人
没搞我不搞，上面没干我不干”的心态，不敢越雷池一步。

对退出机制的建立和完善，心存顾虑，求稳怕乱，从客观上造成退出机制的难以建立完善。

三是法律规定过于原则、笼统，缺乏可操作性。

比如代表辞职制度，在什么情况下需要辞职？不愿意辞职者如何办？地方创造的建议辞职制度如何法定？又如罢免制度，罢免的具体标
准是什么？对不称职的代表如何鉴定？在实践工作中如何行使罢免案？对不履职罢免职责的人
大有何制度追究？等等，都需要法律的进一步厘清。

对健全完善代表退出机制的几点建议
探索建立专职代表机制。

专职代表制是建立完善代表退出机制的基础和前提。

兼职代表制
的弊端在于代表角色意识特征不明显，代表与选民的联系难以制度化，参政议政的能力相对低下。

实行人大代表专职制就可以有效地避免这些不足。

代表每年有充足的时间调查走访，倾听
群众的意见，可以有目的、有计划地对审议的报告进行专题调研；审议报告时，视野更远、胸
襟更高，可以提出真知灼见，真正发挥参政议政作用，实现人民当家作主。

当然，鉴于目前的
现实，专职代表制可以先在民意基础好、经济较为发达、群众知识水平较高的地方，进行试点，积累经验，等时机成熟之后，再逐步推开。

逐步推行代表竞选机制。

竞选作为选举的一种方法和手段，本身并不必然与社会意识形态
或者阶级性相联系。

作为一种政治人才资源的配置手段，竞选机制可以使公众认可的社会精英
脱颖而出，发挥他们的聪明才智。

在现行制度框架下完善代表竞选机制：一是明确参选者要求，如模范遵守宪法、有较高的法律和文化素质、较强的参政议政能力、有一定的社会活动能力、
个人品行端正等。

二是完善代表提名机制，把提名权交给选民，尊重群众的选择，同时，允许
公民以个人名义参与竞选，形成竞选机制。

三是把代表候选人与选民见面列入选举的必经程序，让候选人向选民自我介绍，宣传自己的主张，回答选民的提问，尽可能让选民对候选人知名、
知人、知情。

四是完善相关法律。

依法确定代表候选人在自我推荐、宣传推介、竞选演说、联
系选民的法律地位，严格规范贿选等违法选举行为。

加强完善代表监督机制。

总体上看，我国宪法和法律突出选民对人大代表及人大常委会组
成人员的控制权，但忽视人大对其代表、人大常委会对其成员的管理权。

笔者认为，我国宪法
和法律需要更积极地规定人大及其常委会对人大代表的监督管理权，比如建立代表履职备案制度、代表履职公开制度、代表述职评议制度、对代表履职考核管理制度、对不履职代表的辞退
制度等等。

这样有利于代表退出机制的建立和完善。

健全完善代表辞职制度。

建议代表辞职制度，经过多年的探索实践，已经有了比较成熟的
经验。

立法部门应该从实践出发进行顶层设计，地方各级人大也要在实践中不断完善。

一是应
从法律上予以规范。

省级以上人大常委会可以出台具体的操作法规，进一步对代表辞职的申请、受理以及救济等作出清晰的规定，明确常委会受理辞职的职责。

二是规范建议辞职的界限，将
代表不作为、个人品行较差、或者代表出现违法违纪问题的，纳入建议辞职的范围，以降低成本。

三是要慎重对待。

代表辞职是一项法律行为，关系代表的权益保障，应该认真对待，依法
处理，既维护好代表的权益，又维护法律的尊严。

积极完善代表罢免制度。

进一步规定罢免代表的条件，具体来说：一是有严重违法违纪行
为的；二是有严重政治立场问题的；三是造成严重损失有失职行为的；四是有严重的腐败行为，在人民群众中造成恶劣影响的；五是品行作风存在问题的；六是经常不联系选民或选举单位，
不听取和反映选民和选举单位意见和要求，不接受选举单位监督的；七是代表工作不称职的；
等等。

对构成罢免条件的代表，在公众权利意识不强的现实语境下，地方人大要积极引导选民
表达政治主张，行使罢免权力，保证人民的权利真正实行。

编辑/李卫锋（**************）。