美国政府资助中低收入家庭住房的途径

美国政府资助中低收入家庭住房的途径
作者：韩再
来源：《北方经济》2012年第23期
美国住房金融体系是一个由初级市场（金融机构初始放款市场）和二级市场（金融机构转让债权促使资金流动的市场）构成且相互衔接的两级市场，通过住房金融扩大居民的当期购买力，解决了住房贷款机构流动性差的问题，促进住房市场的发展和住房拥有率的提高。

尽管美国的住房金融体系比较完善，但是在最近10多年里，美国的住房自有率在65%-69%的范围内波动，还有相当比重的美国家庭租房住。

从《住房法案》通过以来，美国政府采取各种途径，为部分中低收入家庭提供住房保障。

截至2009年，为资助全国的低收入家庭而建造、修缮了500多万户住宅，同时为近200万户低收入家庭提供租房券。

一、美国政府资助中低收入家庭住房的概况
从政府参与提供的住房状况来看，截至2009年，将近有710万户低收入家庭接受某种形式的房租补贴，约占住房总量的5.5%。

表1报告了美国政府在2009年资助出租房的信息，作为最大的补助项目，租房券提供了220万套廉价出租房。

联邦政府资助开发的私有出租房是排名第二的补助项目，提供了180万套廉价住房。

公共住房排名第三，提供了120万套廉价出租房。

剩下的190万套廉价出租房是由低收入住房税收补贴（Low-Income Housing Tax Credit，简称为LIHTC）、免税多户住房债券和HOME项目资助。

绝大多数受资助的住房获得多种补助渠道。

比如，低收入家庭补贴帮助开发了超过120万套的廉价出租房，超过公共住房的总数，而这些廉价出租房中超过1/4的同时接受免税债券的资助，还有其他一些住房接受了HOME的资助。

数据来源：Housing Policy in the United States.
从租房家庭的住房支出占家庭总收入的比重来看，最近30年，住房支出占家庭总收入的比重基本上稳定在30%以下，2001年的住房支出占总收入的比重仅为25%，是近30年的最低值，而2009年达到33.3%，是近30年的最高值（见图1）。

数据来源：The State of the Nation’s Housing report 2010.
二、美国政府资助中低收入家庭住房的途径
为解决中低收入家庭住房问题，美国政府采取的途径有：提供公共住房；联邦政府资助私有营利机构或者非营利机构开发私有出租房；向低收入家庭发放租房券，使得他们获取私人住房市场的现有住房以及其他资助方式。

（一）公共住房
公共住房是美国最广为人知、历史最悠久的低收入住房资助项目。

设立于1937年的《公共住房法》，是新政期间最后通过的立法之一。

由于公共住房满足了国家对廉价出租房的需求，同时公共住房在创造就业和清除贫民窟方面具有潜力，《公共住房法》历经多次修改，在多年后被议会通过。

它的一个重点就是帮助没有能力按市场价格购买或者租赁住房的家庭解决住房问题。

从公共住房的发展历程来看，公共住房项目起初的进展缓慢，在第二次世界大战中被中断。

1949年的《住房法》重新设立了该项目，同时承诺在接下来的6年里全国将建造81万单元的公共住房。

这些单元很多被用来替代通过城市更新项目而摧毁的住房。

直到1968年，全国才实现这个建设目标，但是在战后，公共住房的建设确实有很大提升。

表2显示，从项目设立到1980年代，按10年一次计算，每个10年里公共住房的建设量都比上一个10年有所增长。

从1970年代开始，更多的资源用于对现有公共住房的保护和再开发，而不是扩大新建设。

公共住房的数量在1994年达到了顶峰，为140万单元。

随后，就不断减少，截至2008年，公共住房的数量是116万。

数据来源：Housing Policy in the United States.
从公共住房的租户选择来看，起初，公共住房是针对贫穷的工薪家庭，他们处于收入阶层的低端，因为不可控因素而缺少在私有住房市场上购买住房的收入，被称作“淹没的中产阶级”。

二战后，公共住房的租户不断减少，其原因一方面是，公共住房项目规定，当租户收入超过公共住房允许的最高收入时，租户必须搬出公共住房；另一方面，联邦住房管理局的房贷保险使得低价住房自有率得到快速增长，从而使得上百万工薪家庭能够在郊区购买价格适中的住房。

其结果是，公共住房租户的平均收入持续下降，1950年为全国平均收入的57%，1960年为41%，1970年为29%，到1990年中期不足20%。

从公共住房的运营补助来看，在最初的设计中，公共住房是由联邦政府支付建设成本，由租户负责支付工程的运营支出。

地方住房管理局为公共住房工程的开发发行债券，债券的本息由美联邦政府支付（在1980年代，公共住房的资金来源由发行债券转变为政府拨款），维修和其他的运营费用由房租支付。

但是，运营费用的增长最终超过了租户的收入。

一方面，通货膨胀和公共住房随着年岁的增加而不断增加维修费用，从而抬高运营费用；另一方面，公共住房租户的收入持续下降。

起初，不顾住户的实际支付能力，房租涨了起来，住户常常需要为房租花费其收入的40%。

为了使房租避免攀升到与住户收入相差太远，很多住房管理机构停止了基本的修缮和维护。

19世纪60年代末70年代初，为了解决房租与住户收入相差太远的问题，议会通过一系列的公共住房修订案，把公共住房房租的最大值界定为不超过住户收入的25%（后来改为30%）。

为了补偿由于房租下降而不足以支付的运营费用，修订案设立新的运营补助来补贴房租收入，运营补助数额为运营良好的公共住房管理局在运营上花费与其所能获得的房租收入的差额。

1969年的联邦运营补助为1490万美元，1979年上升到7.27亿美元，1993年为25亿美元，2003年达到35亿美元，占公共住房管理局运营预算的一半。

运营的补助总量受议会每年
能拨款的限制，议会的拨款基本上都没有达到住房与城市发展部预测的水平。

除了运营补助外，公共住房管理局还可以使用20%的设施更新基金来支付运营花费。

总体来看，用于公共住房运营的总资助额基本符合预测的需求量。

但是，从结构来看，资助水平与不同类型公共住房管理局的实际运营补助需求并不完全对应。

大型公共住房管理局的运营补助应该降低3个百分点，而小型公共住房管理局应该增加10-19%（Byrne et al.，2003）。

（二）联邦政府资助开发的私有出租房
1960年代早期到1980年代早期，联邦政府资助开发了超过100万套由私人机构拥有的中低收入出租房，这些住房的产权属于私有的营利机构或者非营利机构。

1961年肯尼迪政府执政后，联邦政府不仅修建比以前更多的公共住房，还帮助那些收入高于公共住房的规定，但却不能在私有市场获得合适住房的家庭。

肯尼迪政府为中等收入家庭设立第221（d）3条款项目，该项目要求营利或者非营利开发商从私人放贷商手中获得联邦住房管理局保险的、低于市场利率（通常利率为3%）的住房抵押贷款，房利美随后购买放贷商的这些贷款。

采用这项措施，联邦政府为开发商提供了利率为3%的贷款，低于市场利率的贷款使得住房所有者可以征收低于市场价格的房租。

第221（d）3条款项目主要是面向不符合公共住房要求的中等收入家庭，符合项目要求的最高收入为该地区的平均收入水平。

房租由工程预算决定，包括3%的抵押贷款利息、维修等方面的运营费用和住房所有者6%的利润。

第221（d）3条款项目寿命极短，总共开发18.4万单元住房。

该项目并不受欢迎，主要原因有两个：一是从收入的角度来看，该项目针对中等收入家庭，收入相对较低的家庭不能承受房租；二是从预算的角度来看，每收购一笔房贷，这笔贷款的总额都被安排在当年的联邦政府的支出预算，加大预算压力。

1968年，约翰逊政府用第236条款项目取代第221（d）3条款项目，与第221（d）3条款项目相同的是，第236条款项目致力于通过减少承借人的还款额而使得出租房的房租为中低收入家庭所承受。

与第221（d）3条款项目不同的是，第236条款项目并不一次性买断房贷，而是通过每年支付市场利息与利率为1%时的还款额之间的差额为承借人提供利息补贴。

第236条款项目的资助程度更高，与第221（d）3条款项目资助的出租房房租相比，它所资助的出租房房租更低，收入更低的住户可以承受。

第236条款项目资助的出租房房租由1%的抵押贷款利息、维修等方面的运营费用和住房所有者6%的利润决定。

住户要求支付的是“基本房租”或者收入的25%（后来调整为30%）之间的较大值。

针对乡村出租房的开发，1962年，议会设立第515条款项目，该项目由农业部（后来改为乡村住房服务中心）负责。

第515条款项目为开发商提供期限是50年、利率为1%的贷款。

而且，有75%的接受第515条款项目资助的工程同时接受其他补助，以确保低收入租户支付的
房租不超过其收入的25%（后来调整为30%）。

运营支出及利率为1%的贷款利息决定房租。

从1962年到现在2004年，第515条款项目共资助52.6万单元的住房建设。

（三）租房券
公共住房和联邦政府资助开发的私有出租房支持新房的开发，而租房券资助低收入家庭获取私人住房市场的现有住房。

在1937年的《公共住房法》中，联邦政府首次在立法中讨论租房券，但是，直到1974年，才设立第一个全国租房券项目，即第8条款现有住房项目，为不高于地区平均收入80%的住户提供租房提供凭证，来补助家庭收入的25%（后来调整为30%）与市场房租之间的差额，从住房需求层面，解决住户的住房问题，迅速成长为低收入住房补助的最重要的模式。

从1990年代起，在公共住房和联邦政府资助开发的私有出租房的住户数量不断减少，但是，租房券项目资助的住户数目一直增加，到2009年，租房券项目资助的住户数目超过215万。

（四）其他资助方式
在为中低收入家庭提供住房的初始阶段，联邦政府是制定和落实住房政策的最重要参与者，设计和资助公共住房和其他补助项目。

从1980年代起，州和地方政府以及各种各样的非营利机构，成为提供保障性住房的主要力量。

从社区发展组团基金来看，社区发展组团基金是州和地方政府落实的第一个住房项目，由联邦政府提供组团基金给州及地方政府，由它们来制定具体的住房项目。

该项目允许进行收购、出售或者持有住房，进行公共建设、修缮居住和非居住性建筑，提供社会服务等，至少70%的资金必须用于使中低收入群体或一方面。

但是禁止地方政府使用发展组团基金开发新住房，从1974年设立到2010年，社区发展基金的投资达到1311亿美元，在2010年，将近95%的资金用于中低收入群体。

从HOME投资合伙人项目来看，1990年议会设立HOME投资合伙人项目是第二个组团基金项目，也是最大的专为中低收入家庭提供廉价性住房的联邦组团基金项目。

HOME基金被用在资助出租房和自有房的修缮、开发，房租补贴及购房者援助等方面。

州政府每年获得40%的HOME基金，而城市和其他地方政府每年可获得60%的HOME基金。

从住房信托基金来看，住房信托基金由政府设立，它通常有专门的资金来源，面向中低收入家庭。

住房信托基金最常见的资金来源是房地产交易过程中的税和费用。

州级信托基金的最常见资金来源是房地产交易税，县级信托基金则主要来自于文件记录费。

住房信托基金支持不同类型的住房项目，包括新建住房和对现有住房的收购或者修缮。

从包容性区划来看，地方政府要求或者鼓励房地产开发商把他们开发的部分住房单元服务于中低收入家庭，在增加廉价房的同时，促进富裕社区的经济多样性，使得低收入家庭居住在很少有廉价房的社区。

三、评论性总结
就美国政府解决中低收入家庭住房问题的途径来看，对美国政府为了解决低收入家庭住房问题方式的资金来源、运用补助及资助对象进行简单总结如表3。

分阶段来看，联邦政府补贴由援助住房建设者向直接资助住房消费者转变，在1930-1960年代，住房总量不足，联邦政府兴建所有的公共住房；在1960-1970年代，由联邦政府资助营利或者非营利开发商通过市场化方式建造私有出租房；1970年以后，住房总量已经比较充足，联邦政府将重点从对公共住房建设给予补贴转移到针对租户的直接租金补贴。

从政府参与情况来看，在为中低收入家庭提供保障性住房的初始阶段，联邦政府是制定和落实住房政策的最重要参与者，他们设计和资助公共住房和其他补助项目。

而从1980年代起，联邦政府倾向于为州和地方政府提供用于住房和社区发展的组团基金，州和地方政府以及各种各样的非营利机构，通过社区发展组团基金项目、HOME投资合伙人项目、住房信托基金、包容性区划等途径成为提供保障性住房的主要力量。