国际法上的自决权与少数者权利

国际法上的自决权与少数者权利
白桂梅原载《中外法学》1997年第4期
“世界上有无这样的国家，那里人人讲同一种语言，属于同一个民族，具有同样的文化、信仰、传统？实际地讲，这个问题的答案很可能是：无”[1]。

几乎每个国家都有少数者或少数民族，因为世界上的绝大多数国家都是多民族国家。

因此，少数者问题是国际社会普遍存在的问题。

少数者权利的保护是国际法上人权保护的最早领域，其历史可以追溯到17世纪初[2]。

自决权成为一项国际上普遍承认的集体权利不过是20世纪60、70年代的事情。

由于错综复杂的原因，在国际法学界，人们常常把这两个问题联系在一起。

在国际实践中，国家也常常面临如何处理自决权和少数者或少数民族关系的问题。

[3]在非殖民化运动基本结束的当今世界，在讨论自决权是否过时的问题时，少数者是否可以行使自决权的问题又成为一个争论的焦点。

本文将从国际法的角度，通过分析1966年两个国际人权盟约关于自决权和少数者权利保护的规定，探讨自决权与少数者或少数民族权利之间的关系，特别是少数者是否可以行使自决权的问题。

一、历史回顾
（一）少数者权利保护
早在国际法尚不发达的17世纪中叶，以制订条约的形式保护少数者的权利的实践就已经开始了。

但由于历史的局限性，当时受到保护的少数者只是被割让领土上的被继承国的前国民，保护的内容主要是宗教自由。

较早的例子有：1606年匈牙利国王与特兰西瓦尼亚君主之间签订的维也纳条约、1648年的威斯特伐利亚和约、1660年的奥利瓦条约(theTreaty of Oliva)等，根据后者波兰和大爱利克特将波美拉尼亚和利沃尼亚割让给瑞典，保证被割让领土上的居民享受他们当时享有的宗教自由[4]。

较晚的例子有：1789年奥匈帝国与土耳其之间签订的君士坦丁堡公约和1881年为解决希腊和土耳其边界而签订的多边公约。

后者第3条规定，凡位于被割让区域内、愿意保持希腊管理方式的居民，其生命、财产、名誉、宗教和习俗将受到完全的尊重[5]。

这些保护少数者权利的双边条约和多边公约，虽然仅保障各宗教教派之间的自由并且仅限于被割让领土上的居民，但仅从保护少数这个角度，其历史意义是不能否认的。

第一次世界大战后，在处置战败国殖民地的一系列条约中包括保护少数者权利的特别条款以便保障属于少数者的国民在法律和事实上享有与其他国民同等的待遇。

这些并非专门规定少数者问题的一般或特别条约，只是“临时的、有区域特性的、种族定向的，与一般少数者概念无关”[6]。

由于在国联体制下，主要是通过签订双边条约的形式规定少数者权利保障，人们将这种方式称为“条约方法”，诸如此类的条约，称为“少数者条约”[7]。

用这种方法，欧洲列强继续推行他们所谓的“独立搭配少数者权利保障”的政策，并使其成为固定的形式。

《国际联盟盟约》（国联盟约）中规定的委任统治制度仅承诺前殖民地的最终自治，其中没有少数者的特殊的位置[8]。

整个国联盟约中找不到关于少数者保护的任何条款[9]。

总之，国际联盟（国联）时期的少数者权利保护依然不具普遍性。

国联时期保护少数者权利的“少数者条约”并没有完全得到遵守。

到30年代直至第二次世界大战期间，许多少数者遭到大规模残害和屠杀。

为了避免再次出现残酷对待少数者的现象，第二次世界大战以后保护少数者权利的努力特别强调采取与国联时期不同的原则，建立不同的机构。

联合国建立后的50多年来，这方面的活动主要是在联合国的体制下，在维护普遍人权的框架内进行的。

但是值得一提的是，《联合国宪章》和《世界人权宣言》都不包括少数者权利保护的专门条款。

在旧金山制宪会议上，政治家们对少数者问题的态度大体上是消极的。

尽管对人权有很高的兴趣，但缺乏保护少数者的提议。

所以有人怀疑宪章起草者是否考虑到少数者的问题，认为联合国宪章的起草没有承认少数者问题是国际关系议程的重要议
题。

[10]在《世界人权宣言》起草过程中，在是否包括一个关于少数者的条款的问题上东西方之间展开了激烈的争论，但最后还是以不专门提及少数者权利而告结束。

最初，联合国人权司曾起草了一个保护少数者权利的专门条款，但被否决[11]。

联合国大会第3委员会围绕少数者的问题曾展开公开讨论，苏联和东欧一些国家外加比利时、印度（附条件地）、土耳其都支持少数者的提案。

以美国为首的一些西方国家持反对态度。

美国代表（罗斯福夫人）宣称宣言中不应加进少数者条款。

她认为少数者问题的最好解决办法是鼓励尊重人权。

最后，由于西方一些国家害怕给予族裔少数团体完全的放纵可能带来传统的巴尔干化威胁，少数者条款没有通过。

但是第3委员会专门通过了一个217（Ⅲ）决议，暗示《世界人权宣言》中将不包括少数者条款，并指出少数者问题不会通过有关宣言的辩论就此了解[12]。

总之，在《公民权利和政治权利国际盟约》通过之前，联合国体制下没有任何专门规定少数者权利保护或包括此类条款的多边国际文件。

（二）自决权
虽然直到20世纪60、70年代自决权才发展成为公认的当代国际法的基本原则—民族自决权原则和重要的集体人权—民族或人民自决权，但自决概念的政治思想渊源可以追溯到18世纪的美国独立战争和法国资产阶级革命。

从19世纪到20世纪初，自决的思想在欧洲各种民族主义运动中得到进一步发展，其中“国家民族主义”有一定的影响，其含义是，各民族均有权建立独立国家，只有民族统一的国家才是合法的[13]。

1917年的俄国十月革命胜利后，列宁和斯大林创造和发展了与“民族主义”完全不同的“民族自决权”原则。

“民族自决权”原则作为前苏联的外交政策在第一号法令中宣布之后，成为苏维埃政府和平调整第一次世界大战后对外关系的基本原则之一[14]。

第一次世界大战期间，美国总统威尔逊提出的十四点原则中也体现了自决的思想。

但是列宁和威尔逊的自决思想有很大区别。

列宁的民族自决权原则是从民族问题的角度提出并将其与“殖民地与附属国人民争取从帝国主义压迫下获得解放的问题联系在一起”[15]。

列宁的民族自决思想的核心内容是反对民族压迫和殖民统治。

与列宁不同，威尔逊是从典型的西方民主观点关注自决问题的。

他的自决概念是以被治者的同意为基础的。

按照卡塞斯教授内部和外部自决的划分方法，列宁的自决应该是外部自决，威尔逊的是内部自决。

最早将人民自决权作为一项原则提出的国际文件是联合国宪章。

宪章第一条规定：“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取其他适当办法，以增强普遍和平”。

宪章第55条也有类似规定。

此外，一些学者认为宪章第11和第12章关于非自治领土之宣言及国际托管制度的有关规定也暗含着对自决原则的承认甚或实施该原则的具体措施。

[16]
联合国大会于1960年通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》宣布：“所有的人民都有自决权；依据这个权利，他们自由地决定他们的政治地位，自由地发展他们的经济、社会和文化”[17]。

从此，自决不仅作为一项国际法律原则，而且作为一项集体权利被提出来。

虽然诸如1970年联大通过的《国际法原则宣言》、1975年欧安全上通过的《赫尔辛基最后文件》等包括自决权原则的国际文件有很多，但是继《联合国宪章》之后，两个国际人权盟约是第二次在具有法律拘束力的国际文件中对自决权作出规定，然而作为一项集体人权来加以规定，则是首次。

值得注意的是，两个国际人权盟约之一的《公民权利和政治权利国际盟约》在第27条专门规定关于少数者权利保护，在普遍性国际公约中包括少数者权利的条款，这在历史上也是第一次[18]。

虽然自决权和少数者权利在该盟约中是分别作出规定的，但由于各种复杂原因，人们总是从不同的角度把两者联系了起来。

二、国际人权盟约第1条和第27条
（一）两个国际人权盟约的第1条
《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民权利和政治权利国际盟约》都在第1条第1
款中用同样的措辞规定：
1.所有人民都有自决权，他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。

2.所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务，在任何情况下不得剥夺一个人民的生存手段。

3.本盟约缔约各国，包括那些负责管理非自治领土和托管领土的国家，应在符合联合国宪章规定的条件下，促进自决权的实现，并尊重这种权利。

[19]
由于这个条款没有定义或解释性规定，“所有人民都有自决权”，这种不加限定的措辞在实际运用中一定会引起对公约的解释问题。

一些国家担心不限定自决权的适用范围可能导致一国的少数者要求行使自决权。

因此，印度在签署两个国际人权盟约时专门对此作出声明：“………自决权‟一词仅适用于在外国统治下的人民，不适用于主权独立国家或一个人民或民族的一部分，这是国家统一的根本”[20]。

一些国家对印度的保留性声明提出反对意见。

荷兰在其反对意见中指出：“任何限制该项（自决）权利的范围或附加条件的企图都将损害自决权的概念，并将严重削弱其普遍接受的性质”[21]。

实际上印度的担心并不是没有道理的，而且有此担心的也不仅仅印度一个国家。

在盟约起草过程中，阿富汗和沙特阿拉伯曾删去他们关于自决的决议草案中“人民”的字样，因为恐怕会鼓励一国的少数者要求自决权[22]。

许多国家都对少数者可能与自决权联系起来表示担忧。

因此在关于“人民”含义的辩论中，占优势的观点是：自决权是整个人民的权利[23]。

在这个问题上冷战时期的东西方对抗没有发挥作用，西方国家同样担心国家统一可能会受到威胁。

例如加拿大代表曾经表示，如果公约的参加国在法律或道德上有义务赋予少数者群体以决定他们自己的制度的权利，而不顾整个社会的意愿的话，问题就严重了[24]。

国家的这种担心与“自决将导致分离或分裂”的假设有直接关系，这种假设恰恰又与历史上自决权行使的最终结果几乎完全吻合。

如上所述，从自决权原则和权利的提出到发展成为国际法的基本原则和国际人权法上的集体人权，一直与非殖民化运动紧密地联系在一起。

自决权主要是由殖民地人民行使的，其结果的确是摆脱殖民统治，建立独立国家。

但是，实际上自决权与分离或分裂没有必然的联系。

因为殖民地并非其管理国领土之一部分，所以不存在分离的问题。

此外，实现自决权的形式也绝非独立一种，并入他国或与他国合并，或者实行自主或自治，都是可选择的实现自决权的形式。

实行自主或自治被学者们视为内部自决，独立、并入他国或合并被视为外部自决。

内部与外部自决的划分及有关理论问题非本文讨论的范围[25]。

但这里必须说明的是：如果认为“所有人民都有自决权”也适用于主权国家内部的人民的话，那么只有两种可能可以防止因自决权的行使而破坏国家领土完整：第一，如上所述，“人民自决权”中的人民是一国整个人民；第二，“人民自决权”中的“自决”是内部自决。

然而正是后者，使人们将自决权与少数者联系起来。

但是从盟约第27条的规定似乎看不出这种联系。

（二）第27条
两个国际人权盟约中只有《公民权利和政治权利国际盟约》包括专门规定少数者权利保护的条款[26]。

该盟约的第27条规定：
凡有种族、宗教或语言少数团体之国家，属于此类少数团体之人，与团体中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有语言之权利，不得剥夺之[27]。

就象第1条中没有“人民”的定义一样，第27条也没有给“少数人”下定义。

只是在范围上加上了“人种的、宗教的或语言的”限制。

这说明仅仅人数上少算不上第27条所指的少数人，否则一国将充满少数人[28]。

在第27条通过之前，防止歧视及保护少数小组委员会在少数者包括什么人的问题上分为两派：有些同意“种族、宗教或语言团体”，有些赞成在条文中加
上“少数民族”[29]。

反对写进“少数民族”的国家认为，这实际上等于抬高了作为少数者的标准，其结果是使那些尚未构成一个民族的少数者不能得到公约的保护。

例如索恩伯里认为约文应当以这样的假定为基础起草：少数团体即使在没有达到“民族团体”资格之前就应受保护[30]。

苏联主张加上“少数民族”的提案最终遭到人权委员会的拒绝，理由与索恩伯里的类似，即“少数民族暗含更高的起点，它会排斥那些永远也不能成为少数民族的少数者”。

实际上，人权委员会摒弃“少数民族”的提案还有一个很重要的原因，即这个词必然隐含着属于要求政治自主的政治觉悟，如果不是等于也是极类似于谋求自决权[31]。

少数者的权利是个人的还是集体的权利？这是在第27条起草过程中各国关注的另一个敏感问题。

从该条款的措辞上看，没有给予少数者以明确的集体权利。

被赋予权利的不是少数人的集团而是属于少数人集团的成员。

该条款中“属于此类少数团体之人，与团体中其他分子共同享受……”这句话似乎表示少数人的权利是介于集体权利和个人权利之间的一种权利[32]。

但是，该款的起草过程表明，第27条所涉及的是个人的权利。

当时，防止歧视及保护少数小组委员会接到起草委员会提交的关于少数者权利的条款草案，即：不得否定族裔、宗教和语言少数者（着重号为本文作者所加）享有他们自己的文化、声称信仰并信奉他们自己的宗教、使用他们自己的语言的权利。

为了强调少数者的权利是个人的权利而非集体权利，防止歧视及保护少数小组委员会认为应用“属于少数者的个人”取代“少数者”，理由是少数者不是法律的主体，“属于少数者的个人”用在法律上容易界定。

另外再加上“与团体其他成员一道”以便承认团体的特性[33]。

原来第27条中“与团体中其他分子共同享受”仅为承认少数人所属团体的特性，以区别于一般的个人。

正如克劳福德教授正确指出的那样，第27条“属于此类少数团体之人”的措辞表明在现代国际法上少数者的权利不可能视为集体权利[34]。

综上所述，国际人权盟约第1条及第27条的起草过程反映出一个共同的问题，即起草者尽力避免两者之间的联系：强调“人民”是一个整体，目的是为了避免将少数者视为人民的一种；强调少数者的权利是个人权利是为了避免将少数者视为一个整体，结果可能与自决权联系在一起。

但是，在实践中自决权与少数者之间的关系一直是存有争论的。

三、自决权与少数者权利
正象索恩伯里所说的那样，国际人权盟约“第1条中的自决权与第27条中的少数者权利并列，给了我们仔细比较国际法赋予人民和少数者什么性质的权利的机会”[35]，也使我们有机会分析一下两者是否存在任何联系。

关于第一个问题：国际法究竟赋予人民和少数者什么权利？可以肯定地说，普遍接受的观点是，第1条赋予人民以集体权利；第27条赋予少数者以个人权利。

《公民权利和政治权利国际盟约》的条约机构—人权事务委员会的实践也支持这种观点。

1980年人权事务委员会接到Mik-maq Tribal Society的来文，申诉者引用第1条，而非第27条。

来文控告加拿大违反了盟约第1条中的自决权。

但该来文在接受阶段被拒绝，因为申诉者不能证明他是Mikmaq Tribal Society的代表[36]。

土著人团体是否自决权的持有者是一个十分复杂的问题且非本文讨论范围，但这个案例说明自决权是集体权利。

因为，人权事务委员会要求申诉者证明他可以作为Mikmaq Tribal Society这个土著人团体的代表，否则不能适用自决权这项集体权利。

另一个诉加拿大的来文—Lavelace V.Ca-nada(1977)证明少数者权利是个人权利。

Sandra Lovelace是该案的申诉者，她生于加拿大并注册为Maliseet印第安人。

1970年，Lovelace与一个非印第安男子结婚，结果，根据加拿大印第安法第12(1)(b)的规定，她失去了作为印第安人所享有的权利和地位，因为根据该条款的规定，作为Maliseet部落成员的印第安妇女如果与非部落成员结婚，她的成员资格就结束了。

因此她不仅失去了在印第安保留地的居住权，也失去了使用该部落土地的权利。

在递交来文时，Lovelace已经离婚，因此她要求依据权利回到保留地居住。

并依据《公民权利和政治权利国际盟约》控告加拿大印第安法有性别歧视，控告加拿大违反了盟约第2(1)、第3、第23(1)、第26和第27条。

这是一
个十分复杂的案例，它涉及男女平等、国际法与国内法的关系、禁止歧视等一系列法律问题。

但是为本文的目的，明确下述一点就足够了：人权事务委员会是将Lovelace作为属于少数者团体的一个个人处理的[37]。

这表明第27条规定的关于少数者权利是个人的权利。

关于第二个，即自决权与少数者权利的关系问题，从上述关于第一个问题的分析可以认为，无论盟约的规定还是人权事务委员会的实践都表明两者是没有直接关系的。

但是国家和学者们的观点却存有争议。

一些（主要是西方国家及学者，特别是旧殖民国家）认为两者是有联系的，例如索恩伯里教授认为自决和少数者的权利就象一个硬币的两个面那样，是一个问题的两个方面[38]。

另一些国家（主要是第三世界国家，特别是新独立国家）主张两者是应该严格区分的，例如拉丁美洲国家反对将他们的情况与殖民地问题等同起来[39]。

因此产生两种对立的学说：“咸水”学说和“比利时学说”。

所谓“咸水学说”或“咸水殖民主义学说”是指殖民统治下的领土是那些在地理上是分隔开的，种族上和／或文化上不同于管理国的领土，也即殖民国家的海外殖民地。

该学说来源于联合国大会通过的1541（ⅩⅤ）号决议中的第4项原则，根据该原则，管理国有递送关于在地理上是分隔开的，种族上和／或文化上不同于管理国的领土之情报的自明义务[40]。

根据“咸水学说”，只有在咸水殖民主义统治下的人民才享有自决权。

“比利时学说”是老牌殖民国家为了与“咸水学说”对抗才提出来的。

50年代中比利时在联合国的代表主张宪章（第11章）并没有特指“殖民主义”，而是采用“非自治领土”一词。

因此比利时指出：一些国家在自己领土范围内管理着不是由一般法律统治的领土；有明确划界，居住着同种种族的人，在种族、语言和文化上与其余人口不同。

这些人口被剥夺了选举权；他们不参与国家的生活；没有任何自治权[41]。

比利时在联合国提出这种观点的目的是为了扩大“非自治领土”的概念，使其包括被剥夺了选举权的土著人，特别那些在种族、语言和文化上与多数人口不同的少数者。

这种观点后来被人们称为“比利时学说”。

但是，一方面因为比利时的观点仅代表极少数殖民国家，另一方面由于非殖民化运动正在亚、非、拉各洲兴起，“比利时学说”在当时很难流行。

相反，“咸水学说”则得到普遍接受。

这不仅由于当时的非殖民化运动，更重要的是因为“咸水学说”更符合历史和客观现实，符合联合国宪章的宗旨和目的以及不干涉内政的宪章原则。

但是在非殖民化运动基本结束的当今世界，“比利时学说”又被一些西方学者旧调重谈，是值得注意的。

如果说这种学说当时是用来对付那些针对殖民主义国家不履行联合国宪章第11章义务的谴责的，那么现在在理论上它可能被用来混淆自决权与少数者权利的概念，在实践上可能起到煽动主权国家内部的分裂分子，破坏国家统一和领土完整作用。

从理论上区分作为集体权利的自决权和作为个人权利的少数者权利似乎并不难。

例如索恩伯里教授指出，两者之间有质的不同：自决权意味着在文化、经济和政治领域的完全的权利。

其本质是政治控制，伴随着其他形式的控制。

少数者权利是可列举的、有限的，不包括政治控制[42]。

难就难在如何处理少数者权利保护避免不了的少数者的集体因素。

这不仅使广大具有少数者的主权国家感到困惑，也曾使起草第27条的条约起草专家很是烦恼。

一方面因为国家不愿赋予其管辖范围内的任何集体以权利，担心集体可能与国家对抗[43]，所以就强调“属于此类少数团体之人”才是权利的持有者。

1992年联合国大会通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》也是这样强调的[44]。

但是另一方面又不能无视少数者的集体因素，否则就与一般的个人没有区别了，所以就写上“与团体中其他分子共同享受”以便突出少数者的集体因素。

尽管盟约起草者竭尽全力在约文的措辞上做文章，但是在实践中自决权与少数者权利之间的界限有时并不是象盟约第1条和第27条那样把集体权利和个人权利分得那么清楚，而且近年来出现了使两者相互渗透的趋向。

首先是自决权向少数者权利或个人权利的渗透。

如上所述，在非殖民化运动基本结束之后，一些西方学者对于自决权是否过时的问题提出质疑。

因为国际法上的自决权一直是以殖。