法院执行难问题的调研报告

法院执行难问题的调研报告法院执行难问题制订的视察报告
法院执行难问题的现状、成因及其化解对策的调研报告
县人民法院院长周金元
由于种种原因一部分案件在进入执行程序后，未能得到执行。

人民法院被上访的案件中，涉及执行案件的比例也日渐提升，而法院被认为是造成执行难的责任人，一直案件以后倍受社会关注和案件当事人的指责。

所以执行难再已妨碍成为阻碍法院工作又好又快发展的瓶颈，越来越引起社会各界的重视。

在党和人民群众深化、呼吁“促进司法公正，维护司法权威”的今天，研究和解决法院执行难的问题，切实保障实现当事人的合法权益，维护社会的公平与正义，显得格外迫切和必要。

一、法院执行难再的由来
法院执行，又称司法执行，是根据法律规定由人民法院运用国家强制力将生效法律文书所确定成文法的义务现实商品化的司法活动。

究竟何为执行难，没有人给过它一个明确指出明确的定义。

笔者认为，
执行难是指由于执行人员的内在因素、执行环境的外在干涉、以及被执行人的执行能力、法律素质等综合因素,所造成的执行案件在执行过程中的阻力。

一些案件虽然法院作出予以了判决，但案件却未能执行，其根本原因是由于被执行人无执行能力，而社会舆论也将其列入继续执行难范围，是不适当的。

在集体主义社会中，存在这样、那样的风险，当事人出该了诉讼费、赢了官司，别人却无履行能力，这个风险不能加在法院头上。

只要法院穷尽执行保护措施，就不能称之为执行难。

执行难问题，是随着国家经济体制和社会管理体制改革的逐步遭
遇深入而出现的，不少纠纷难以在基层得到解决而逐渐进入司法，需
要地方法院进行裁判和执行。

受体制、机制等各种因素交错作用的影响，执行难的问题开始出现并日益突出，逐步演变为社会认同的焦点
问题和焦点群众关心的热点问题，也成为法院需要着力解决的难点问题。

执行难问题，不仅困扰了法庭自身的工作，忧虑也使社会各界对
司法权威产生了疑虑。

执行不到位，或者赢了诉讼拿不到钱，打了法
律白条，这学业成绩本身就是司法不公的一种表现。

二、法院执行难的现状
一是执行案件数量剧增。

尤其是自20xx年后诉讼费收费改革后，
诉讼案件不断增加，执行案件数量明显增加，至今年11月，我院执行
案件达402件，比上年同期增长49.8%，难于执行的案件也成正比增长。

二是被执行人难找。

计划经济时代隶属型的人身依附关系被打破后，作为立法关系主体的公民、法人和其他组织，在一定的空间领域
内享有充分的移动迁徙自由。

法人、公民一旦有望成为被执行人，若
其法制认识淡薄，诚信观念丧失，就会以各种手段逃避执行。

因被执
行人下落不明导致案件无法执行的占到了中止和终结执行案件的绝大
多数，此类案件不断增加的同时，也以使社会矛盾在不断积累，申请
继续执行人的缠访、闹访和越级上访等问题日益突出。

三是被继续执行财产难查。

为逃避执行，被执行人以各种工具千
方百计转移、隐匿、消耗其所有的财产，达到不履行或少履行其应履
行的债务的目的。

有些案件的被执行人承租人甚至在诉讼乃至诉讼阶
段就开始转移、隐匿财产，一旦进入执行阶段，早已是人去楼空，财
产踪影难觅。

四是协助执行人难求。

受地方、部门单边主义和其他因素相关部
门的影响，协助执行人不愿自觉、及时地协助法庭及早执行的现象司
空见惯，并即便导致执行战机贻误，执行案件难结。

五是理应执行财产难动。

一方面，一旦查找到了被执行人的财产，被执行人、案外人以各种理由提出执行异议；另一方面，不少涉及债
权的案件，由于现行法律规定的局限拍卖行而不能实施拍卖、变卖等
行政诉讼措施。

由此，许多案件因根本无法执行而被拖延积压。

从上饶县法院执行工作现状来看，近几年，通过积极主动争取党委、人民代表等部门的理解与支持，完善执行工作机制，强化执行队
伍建设，加大执行力度，执行工作制订拿到了一定的成绩。

20xx年１
月至今年11月，共受理各类案件1519件，执结1158件，加上20xx
年以前的旧存案403件，执结率为60.2%；执结个案的标的为4568.35
万元，实际到位标的3246.86万元，执行标的到位率为71.1%。

但是，尚未执结的案件仍有766件。

这些存案案件型式各异，执行难度非常高。

其中，以下几类案件几类的执行甚为困难：一是被执行人为乡镇
和其他机关以及破产改制企业的案件。

部分领导往往周边地区站在地
区和部门利益的角度，以社会稳定为由干预或不愿法院执行。

二是交
通事故人身损害赔偿案件。

一些无牌无证的轻便摩托车致人重伤或死
亡的肇事案，以及刑事附带民事刑事损害赔偿案件，肇事者和被告人
即使倾家荡产也难以偿付高额的，而因案件的执行陷入僵局；尤其是
被执行人被羁押服刑或业已被老赖执行死刑的案件，执行的可能性微
乎其微。

三是涉及房屋土地为标的案件。

一些农村宅基地房屋以及权
证不齐的房产买卖纠纷，因法律规定的局限性而使房产变现的田产可
能性很小；四是被执行人（包括企业）下落不明或逃避执行且无财产
可供执行的案件，还有濒临破产的企业或已关停特别是
的乡镇企业不明确能力履行，法院根本就无从下手。

执行难问题
的存在，使当事人对执行工作不断进行订定投诉、上访。

据统计，
20xx年以来，当事人或群众环境问题到上饶县法院映法院执行问题的
来信有42件，来访有256人次；向县人大、县政法委以及上级有关部
门信访投诉的来信也不少；还有暴力烦扰执行事件明显增多，近几年
来我院在执行工作中已发生十多次暴力抗法事件，警车被拦、执行人
员被打骂受伤的事件屡有发生。

去年5月，在董团乡还发生了被执行
人岳某亲属数十人围攻执行人员的暴力抗法事件，在公安特警的帮助下，事态才得以妥善控制，等等。

然而，“空调白判”、“法律白条”成了社会各界及工人阶级群众群众对“执行难”问题的形象描述。

三、执行难风险问题的成因
解析订定难问题的成因，只有从理念、制度、体制、制度等多方
面进行管理体制理性分析与思考，才能找出症结，寻求解决问题的对
策和出路。

（一）客观因素
１、司法执行制度不健全，司法权威缺失。

目前法院依法实施强
制执行的执法权法律依据主要包括有：一是法律法规；二是司法解释，如民事诉讼法、行政诉讼法的条文及《关于人民法院执行工作若干问
题十六个的规定（试行）》等。

宪法对司法强制执行仅作原则性的规定，操作性不强；旧民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释对司
法虽有规定，但其规定与现行执行工作的形势需要和现状严重不相适应，且很多规定也不具有可操作性，如订定案件的执结期限，尤其是“拒执罪”可操作性不强，刑法和相关司法解释不明确，如只要拿了
一点钱就不构成犯罪不负刑事责任。

执行工作立法的滞后与法律、法
规的不健全，使司法权威缺失，执行波幅工作的可变性概率大大增加，被执行人往往无视生效凭证法律文书的权威性和严肃性，或躲避履行
义务，或公然暴力抗拒执行。

2、市场主体法律意识薄弱，社会诚信体系并未形成。

市场交易活
动中，不少市场主体对经济活动中风险的认识相当不足，认为产生了
纠纷，反正由法院最后一道防御工事进行救济逐步解决和解决。

实际上，相当部分的案件无法执行，其实是本土市场风险的延伸。

对于
“确无私有财产可供执行”的案件，好比一个病人送进医院时已死亡，医院宁愿查明死因，却无法起死回生。

法院对当事人权利予以救济的
途径和手段是的，当其穷尽办法仍于事无补的时候，当事人把交易风
险带来的执行不能归咎于执行不力，到处投诉、上访显然有失公允。

同时，我国市场经济的信用制度尚处萌芽状态，制度的缺失与缺位疏漏是显而易见的，对于“要钱没有，要命一条”等种种诚信缺失行为尚缺乏严厉的处罚措施，而社会舆论及其公众又没有对其形成强大的舆论压力和道德谴责，致使无形中纵容甚至滋长了这种和观念失衡行为的滋长和蔓延。

3、地方、部门保护主义的阻碍，现行社会管理体制对执行工作的制约。

地方、部门保护主义，也是导致执行难问题产生的重要原因。

有些地方、部门往往从维护本地方、本部门的经济自身利益出发，对执行工作设置种种障碍，干扰执行工作正常履行职责有序地进行。

调研中，有些部门就反映，有的镇政府对当地纳税企业实施保护，一旦这些上市公司成为被执行人，便通过有关部门给法院施压，造成执行困难；另一方面，个别党政领导以行政思维方式关照对待法院执行工作，直接告知暂缓执行某起案件或暂缓进入执行程序，外界影响客观上也影响了法院的执行工作。

执行工作是一项长期性的工作，需要金融、工商、劳动、民政等行政管理部门及中介机构各方的配合，但现有管理体制的弊端也严重影响了执行工作。

今年5月，上饶县法院在党委的支持下，与党委有关部门和金融、工商、劳动、民政等行政管理部门运行机制联合成立执行工作联席会议制度，就目前情况来看，确实起到了一些效果和虽然作用，不足之处但各联动部门或者说管理制度的缺陷，以及相互紧密配合还未真正形成，还有待于也在今后的工作中进一步加强与改进。

如掌握各大银行的帐户状况，但法院没有权力通过中行去查询被执行人状况各个银行的帐户在；在同一系统的银行间具有联网查询的系统，但银行不愿提供联网查询功能，致使法院制订高等法院人员只能一家家地跑。

工商、劳动等部门劳动管理制度制度建设与否，中介机构工作效率的高低也基层工作必然影响到执行工作的效率。

4、公众法制意识欠缺，社会保障救助机能不足。

不少当事人视生效判决为图章一张，对法院的传唤不理不睬，甚至到处逃避，再小的执行标的也奔波要让执行法官来回奔波。

有的被执行人一旦被法制拘留，还觉得冤枉，认为自己一不偷、二不抢，没有羞耻的感觉。

从现
有的社会保障救助制度建设来看，保障范围过窄，对于无固定收入、生活困难的农民，一旦正式成为被执行人，偿付因交通事故等原因引起的引发巨额人身、财产损害赔偿款，就显得尤为困难；还有国有企业、乡镇原有的企业，由于经营不善，有的早已关闭，有的只剩下一些店面只能维护少数职工的并不需要生活费，一旦强制执行，势必造成社会不稳定利空因素增多。

因此，这些案件大都陷入了无法执行或中止执行的状态。

（二）主观因素（法院自身）
一是审判和执行兼顾没有协调好。

审判和执行是法院案件流程管理系统中两个重要的环节，执行必须以生效的裁判文书为依据，审判必须虑及控管的可操作性。

但在司法实践中，有的审判律师忽视了审判、执行紧密关联的关系，调解力度不够，作出的裁判正本不严密，致使实行执行中碰到困难。

二是执行流程管理规范落实到各个具体环节上存在牵涉到差距。

流程规范对执行人员在各个环节中的管理职责提出了明确要求，但个别执行者执行人员未能尽职尽责，再说所做工作在卷宗材料中难以明确反映，个别案件中止、终结的理由依旧不充分等。

三是突破疑难案件的方法不多。

面对涉及一些镇及政府部门利益的案件、交通事故人身损害赔偿案件、以土地为标的案件以及被执行人下落不明的案件等诸多疑难复杂的案件，执行人员存有畏难情绪，办法不多，难以取得合理突破。

四是少数执行人员的素质有待提高。

个别执行人员业务素质不抗压过硬，难以提出有效的执行计划，对一些应列为被执行人的案外人追加为被执行人，致使案件的执行标的难以到位；工作人员有的执行人员缺乏工作责任心，处理案件时综合协调能力不强，片面强调工作忙而错过执行时机；有的执行人员对当事人态度生硬，作风粗糙，执行方法简单，损害了法院的形象。

此外，法院基层目前的执行警力配备与物质装备建设也未能满足
执行工作的实际需求。

四、解决执行难的对策
（一）继续完善司法执行监督机制。

上新民诉法的颁布实施，可
以看出国家对执行工作的高度重视，一定程度上丰富了执行手段和执
行方式，但与之相关联的其他法律制度与当前经济基础的巨大变化相比，已经呈现出严重的滞后。

继续改革、完善司法执行制度及与之相
关联的其他法律制度已势在必行、十分紧迫。

立法机关要在我国现行
法律国际惯例制度的基础上，借鉴各种成功经验以及西方国家成形的
明朗做法，起草准则一部独立的强制执行法，具体、明确地建立所必
需的各种规范，以适应执行其他工作的要求。

（二）加快社会诚信体系建设。

要建立并明确信息收归国有、公开、失信行为的明确规定处罚等一系列规定，提升全社会的诚信意识。

要鼓励法人、组织、关联方保持良好的信用，同时对诚信不良的市场
主体给予严厉处罚，对其在一定领域内的活动诸如此类设置种种限制，使其为失信行为付出高昂的代价，也以使进入司法领域的被执行人不
敢失信行为为代价而逃避、抗拒执行。

（三）明晰社会管理体制。

领导干部理应树立科学的科学发展观
和政绩观，不能以牺牲法制与司法权威性的代价去赢得一方之利，要
自上而下正确处理好全局利益与局部利益、长远利益与当前利益的隔阂，正确处理好踏实社会效果与法律效果的关系。

事实上，一个地区
的法治环境，不仅仅指社会治安环境，还包括领导干部、群众的法制
意识，对市场活动中各类纠纷运用法律手段处理的认同度与，对的信
仰及对司法机关作出的决定的服从等各个方面。

一个地区的法治环境
愈好，说明这个地区的市场经济发展程度愈明朗，对社会经济发展与
进步愈能起到有力的促进作用。

要逐步理顺相关部门与执行工作的关系，清除现行社会管理体制中对执行工作设置的种种不合理障碍，建
立和完善社会配合法院执行工作的新机制，保障执行教育工作的顺利
进行。

（四）增强社会公众法律意识。

司法行政部门应将民事执行工作列为当前普法教育的一个重要，
采取行之有效的手段，严格控制法制宣传力度。

法院也应当主动与普法、宣传部门加强联系与合作，组织基层有关人员举办各类法律知识
培训班，利用电视等宣传媒体开展说理沃苏什卡教育，扩大宣传效果。

要通过各种途径，增强市场主体的市场风险意识，同时活动完善各类
套利活动的制度，防止或减少纠纷的再次出现。

对于已经发生的纠纷，也要加强诉讼风险教育工作，使诉讼主体认识到通过道德风险司法救
济途径解决问题的诉讼风险，从而减少纠纷，减少法院执行命令不能
的现象。

（五）建立健全社会保障社会保障医疗保障机制。

要拓展司法救
助功能，设立司法救助公募基金。

基金来源，应以政府财政为主，同
时充分调动民间救助的积极性，扩充救助财力。

司法救助基金实行专
款专用，通过当事人申请、法院审核、民政局批准的程序，给予司法
救助对象以救济。

（六）加强法院自身基础建设。

一是法院应当更加主动积极的向
地方党委、人大等领导部门汇报工作，让领导更加重视法院工作，重
视执行工作，从而在人力、物力、财力及政策上才予以支持，使执行
教育工作更有保障。

二是彻底解决审判与执行的关系。

在审判实务中，既要依法裁判，体现判决的公正性，又要充分考虑订定的可操作性。

尤其大批是大量的民事诉讼案件，审判法官既要裁判严密，又要多做
一些艰苦的法庭调解工作，尽可能地减少近期内执行的难度。

三是不
断深化制订工作改革。

要继续抓好案件业务流程管理、执行公开、裁
执黏合等改革措施，进一步规范执行不良行为，提高案件的质量和工
作效率。

要继续完善执行管理控制其他工作考核机制，将执行结案率、中止率、标的到位率同执行法官的考评、奖惩紧密挂钩。

四是继续严
格管理严格控制执行工作力度。

要积极开展符合实际、操作性强、富
有成效的执行方法，从严控制中止案情，着力提高执行案件的结案率
和执行款的到位率，全力维护当事人的合法权益。

要努力改善执行装
备、执行条件，切实提高执行教育工作的办案效率。

五是进一步加强执行队伍建设。

要着力推进加强职业道德建设，改进思想优良作风，严守执行纪律，保持清正廉洁，恪尽职守，杜绝懈怠执行现象，杜绝“金钱案、关系案、人情案”的发生。

要努力加强业务建设，采取各种形式进行岗位培训，不断充实专业技能，提高法院执行人员的办案水平和工作能力。

五、结语
从法治建设的长远目标看，执行难无疑是法治建设进程中某一阶段的历史现象。

执行难结构性问题的形成，是思想意识、道德水准、文化传统以及管理体制、机制等各种因素综合作用的结果。

解决执行难问题，必须理念先行，树立正确的以利于实现建设法治国家这一根本目标的法治理念，摒弃与法治目标相悖、短期、近视的行为，树立和维护司法权威；必须找准突破口，从解决体制、制度、机制等阻碍执行工作顺利进行的根本性问题入手，依法积极、稳妥地进行改革；必须使法院系统内外的力量积极联动，形成合力；必须树立长期努力的思想，明确目标，坚定信心，坚持不懈。

我们深信，执行工作在经过党委领导、人大监督、政府支持、政协社会各界和社会公众持之以恒的共同努力，执行难问题一定会得到博得妥善解决。