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民办社会工作专业机构的发展、问题及对策研究
摘要：我国正处于急剧的社会转型时期，1978年改革开放以来，我国在经济、政治、文化等方面产生了巨大变化。

在经济急速增长的同时，急剧的社会变迁也带来了一系列的社会问题，如失业、就业困难、贫穷、人口老龄化、社会不平等、生态环境破坏、社会犯罪等。

问题的复杂性和日趋严重性，使得依靠传统的政府包办以及行政主导的方式来应对和解决变得十分困难。

为了适应社会发展的趋势和解决伴随着发展而来的一系列社会问题，从管理型政府向服务型政府转变，成为了我国政党、社会各界一致认可的有效办法。

在政府职能转变的这一关键时期，购买社会工作专业服务是政府公共服务管理和运行模式的一种改革创新，也是满足多元化的社会公共需求和公共服务，促进和谐社会建设的一条有效途径。

随着政府购买社工服务的开展，近几年，民办社会工作机构数量骤升，呈现爆发式的增长。

相较于政府出资成立社会组织或民办非企业单位，再由这些非政府组织行使政府转移的部分职能的公共服务供给方式，民办社工机构提供公共服务更具有灵活性、独立性和专业性，并且可以避免行政化和官僚体制所带来的负面影响，更好地满足公众社会服务需求，有利于推进政府公共服务职能转移和推进和谐社会的建设。

实践中，由于我国的具体国情，民办社会工作机构在起步阶段发展过程中面临着经验与问题并存的现实考验，亟需社会工作业界和政府部门的高度重视。

关键词：社会工作；民办社工机构；背景分析；本土化
The development，problems and countermeasures of private professional social institutions.
Abstract: China is in rapid social transition, since the reform and open policy in 1978，our country had huge changes on the economic, political, cultural and other aspects. With the rapid economic growth, dramatic social changes brought a series of social problems such as unemployment, employment difficulties, poverty, population aging, social inequality, environmental destruction and social crime. The growing complexity and seriousness of the problem, it is difficult to rely on traditional as well as executive-led government to address and resolve troubles. In order to adapt to the trend of social development and solve a series of social problems evolved ，it has
become an effective way to Service Government from Administrative Government。

In this critical period of transformation of government functions, to buy professional social work services is an effective way for the government public service reform and management operational mode, and also to meet the diverse needs of the public and public services, to promote a harmonious society. With the government purchase of social services carried out in recent years, the number of private social work agencies swells, showing explosive growth. Government funded social organizations or private non-enterprise units, and then to exercise some of the functions of government transfers by these NGO's way compared to the supply of public services, private social agencies to provide public services more flexibility, and to avoid the negative impact of administrative bureaucracy and brought to better meet the public demand for social services will help promote the government's public service functions transfer and promote the building of a harmonious society. In practice, due to China's specific national conditions, private social work agencies face the reality of the experience and issues exist in the initial stage of the test development process, attaches great importance to the industry and the government need social work departments.
Keywords: Social work Private social institutions Background anylazing Localization
一、研究问题的提出
（一）研究背景
社会工作是应用社会科学的重要组成部分，在一定的社会制度和政策框架下，运用科学有效的方法、技巧帮助有困难、有需要的社会成员，在现代社会生活中扮演着重要角色。

社会工作专业起源于西方早期的慈善事业。

西方社会由传统型向现代型转变的过程中，出现了大量的社会问题，贫困、失业、饥荒、阶级矛盾尖锐、城市问题等等，严重影响着社会发展和人们的生活水平。

社会工作正是在回应个人与社会需要的过程中发育起来的，以救济、解困、预防和发展为主要工作内容，不断适应社会变迁的需要，做出调整改革，在西方国家现代化发展过程中发挥了不可替代的作用，同时现代化过程也为社会工作的专业化和职业化
发展起到了促进作用。

我国目前正处于急剧的社会转型时期，在经济急速增长的同时，急剧的社会变迁也带来了一系列的社会问题，如失业、就业困难、贫穷、人口老龄化、社会不平等、生态环境破坏、社会犯罪等。

问题的复杂多变和日趋严重性使得很难再依赖传统的政府包办和行政主导的方式来应对和解决。

为了适应社会发展趋势和解决伴随发展而来的一系列社会问题，我国政府开始由管理型政府向服务型政府转变，在政府职能转变的这一关键时期，购买社会工作专业服务是优化改革政府公共服务管理和运行模式的一种创新，也是满足公众对于公共服务多样化需求和推动和谐社会建设的一条有效途径。

从社会工作专业角度看，我国目前存在着大量的社会工作空白点，是社会工作在我国发展的客观条件。

我国于20世纪80年代中期开始恢复和发展专业社会工作。

国家对社会工作的发展给予较高的关注，通过制定相应政策，采取一定措施，积极主动地推进社会工作的发展，为社会工作发展创造了良好的政策支持。

2004年，劳动和社会保障部办公厅颁布了《社会工作者国家职业标准》2006年10月中共中央十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要建设宏大的社会工作人才队伍，发出社会工作职业化、普及化的响亮号召。

2007年，深圳市出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件，对社会工作的管理体制、运作机制、具体操作等做出制度性安排，确立了“社工组织民间化运作，政府购买服务”的改革思路，为民办社工机构的发展奠定了良好的基础。

2009年，民政部出台了《关于举办民办社会工作机构发展的通知》，明确支持与鼓励民办社会工作机构的登记注册和发展，直接推动了我国民办社会工作机构的快速发展。

2012年11月民政部、财政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》开启了我国政府购买社会工作服务的制度化建设，极大地推动了民办社会工作专业机构的发展。

2013年9月26日，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》更为民办社会工作机构承接政府购买服务和参与社会服务管理创新提供了强有力的制度保障。

社会工作是推进和谐社会建设不可或缺的重要工作体系，而民办社工机构的良性发展则是推进社会工作专业化、职业化和本土化发展的关键所在。

（二）研究目的
我国目前大部分民办社工机构集中分布在一线城市，如北京、上海、广州等。

其中尤以广东省民办社工机构最多，主要得益于其地缘优势。

广东省经济发达、邻近香港，拥有丰富的社工理论和实务资源，成为中国大陆社会工作发展的带领者和示范者。

同样，在理论方面，学者专家主要集中研究北京、上海、广州等一线城市社会工作发展的状况。

而对于二线城市社会工作发展的学术研究较少。

二线城市如杭州、南京等地受经济、社会、文化发展水平的限制，民办社工机构的数量屈指可数，基本上处于起步阶段，面临着经验与问题并存的现实考验。

由于社会工作强调实务性，各个地方的社会工作以及社工机构的发展要融合当地独特的经济、政治、文化、思维模式等，发展出符合当地实际情况和需要的本土性社会工作，而不是照搬业已形成的“上海”、“深圳”等模式。

因此，本文的主要目的就是通过文献研究对比分析全国各个地区民办社工机构的发展概况，以及实地走访杭州现有的几家民办社工机构，浅析我国民办社会工作专业机构的发展现状和出现的相关问题，并以此为基础提出一些建设性的意见。

（三）研究意义
社会工作的普世价值、科学性和通用模式使其能够在全世界发展起来。

但是，由于社会工作起源于西方资本主义国家，有其特定的社会文化背景，当其从资本主义社会进入社会主义社会时，必将面临本土化的适应融合问题。

因此，不能简单地照搬西方社会的社会工作模式，而要在借鉴西方社会工作发展的经验基础之上，结合我国国情和社情，发展出具有中国特色的社会工作模式。

即使是一国之内的社会工作发展也要面对各个区域的本土化问题，由于省情、市情的不同，其中尤其以当地社会组织发展状况、社会工作教育程度、社会工作人才储备、社工机构发展的差异，出现软硬件的“兼容性”问题。

在社会工作发展中，专业社会工作者、社会工作机构是缺一不可的。

专业社会工作者是社会工作发展的主体，而社工机构则是社会工作者发挥自身能量，做出贡献的重要依托。

随着政府购买社工服务的开展，近几年，民办社会工作机构数量骤升，呈现爆发式的增长。

相较于政府出资建立社会组织或民办非企业单位，再由这些非政府组织行使政府转移的部分职能的公共服务供给方式，民办社工机构提供公共服务更具有灵活性、独立性和专业性，并且可以避免行政化和官僚体制所带来的负面影响，更好地满足公众社会服务需求，有利于推进政府公共服务职能转移和推进和谐社会的建设。

二、研究方法
（一）研究思路
研究任何一个课题，首先是要选取研究的方向，根据方向设定相关问题。

本文的主要目的是研究民办社会工作专业机构起步阶段的发展状况和相关问题，并根据研究所得结果尽可能提出具有建设性的意见，推动民办社工机构更好的发展，属于探索性、应用性研究。

因此，笔者主要采取以定性研究为主，定量研究为辅的研究方法。

从社会工作专业角度来讲，“个别化”是社会工作遵守的一大原则，因此，定性研究在社会工作中占据重要地位。

如体现“个别化”特点的个案研究，近年来被广泛应用于社会工作的相关研究中。

笔者主要通过阅读相关文献，在已有的研究基础之后，对比分析实地走访杭州市的两家民办社工机构，搜集内部文献，采访相关人员，寻访典型个案，具体以文献研究法、个案访谈法为主，研究我国民办社会工作专业机构发展现状和出现的相关问题，探讨可行的解决对策和发展建议。

（二）研究方法
1、文献研究法
文献研究法是依据研究目的，搜集现存的、主要以文字、数字、符号、声频、视频、图片等信息形式记录的资料，整理并分析得出与研究课题相关的有效信息，为研究的进一步开展提供帮助。

笔者通过搜集相关论文、刊物、书籍，查询相关网站，查阅社会工作相关法律法规、政策文件汇编、调查报告，走访本地社工机构获得相关文件资料等，收集了大量文献资料，尤其是仔细阅读了目前我国对于民办社会工作专业机构的学术研究，为接下来的研究工作提供重要的参考。

2、个案访谈法
访谈法，也叫访问法，是一种最古老、最普遍的收集资料的方法，也是社会研究中最重要的调查方法之一。

访谈法因研究的目的、性质或对象的不同，而呈现出各种不同的方式。

因笔者精力有限，无法实地走访分散在各个地区的民办社会工作机构，因此，笔者在参考相关研究的基础上，选取了两所具有代表性的民办社工机构进行实地走访，采取个案访谈法，通过与被访者直接的、面对面的交谈，深入细致地了解研究对象，获取基本情况，并在此基础上结合文献资料进行综合、比较、分析，得出相应结论。

访谈内容主要围绕以下几个方面：机构的基
本情况，包括成立的原因、时间、背景等，机构组织结构、人员组成状况、服务提供情况、社会关系（与政府、街道、社会组织等）、管理运作状况及存在的相关问题，以及机构未来的发展计划和方向等。

三、研究概况
（一）相关概念界定
1、政府购买社会服务
政府购买社会服务起源于西方国家，20世纪20年代末期，席卷欧美的经济危机，促使欧美各国开始正视广大弱势群体，意识到为这些群体提供社会保障和提供社会服务的必要性和重要性。

在这种背景下，欧美国家在社会福利领域实行改革，通过一系列"社会计划”和社会福利政策，来调整社会整体的利益格局，缓和社会冲突，维护社会稳定。

实施这些"社会计划”和社会福利政策，不能仅仅依赖单一有限的政府资源，也不能单纯依靠非政府、非盈利的社会服务机构，而需要建立一套能有效整合各方资源、实现政府和非政府组织共同治理的制度框架，需要建立一整套有利于非政府组织发育、发展的政策和法律法规，以及在社会分工原则下的政府与非政府之间合作互助的机制。

所谓政府购买公共服务，就是指政府把原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的企业或社会组织来完成，并根据企业或社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。

2、社会工作
社会工作是英文Social Work 的译名，在西方国家Social Work 指的是专门从事社会服务的职业性的活动。

在有些国家和地区，它被称为社会服务或社会福利服务。

由于各国国情不同，在经济社会结构、文化价值观念等方面有差异，社会面临的问题以及解决方法也不同，从而导致对于社会工作的定义也不尽相同。

国际社会工作学院联盟/国际社会工作者联盟于2001年6月27日哥本哈根联合通过社会工作的国际定义，提出“社会工作职业促进社会变迁与人类关系的融洽，加强和解放人类对福祉的追寻。

社会工作借助人类行为与社会系统等理论帮助人类更好的与环境交流融合。

它是基于人权与社会公正的基本原则而开展的。

”
在我国，学者普遍认同的一种定义，即社会工作是以利他主义为指导，以科
学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动。

3、政府购买社会工作服务
社会工作服务是政府购买公共服务的内容之一，大多数学者对其定义参照政府购买服务的定义，目前只有极少数研究者对其做过相关定义。

范雅娜在《政府购买社工服务探索研究———以深圳市南山区为例》一文中定义了政府购买社工服务，她认为，政府购买社工服务是指政府部门摈弃传统的包揽一切社会服务的做法，而采取通过政府财政的投入，以公开招标的形式，选择优质的民间社会工作专业服务机构提供专业服务。

当前学者对“政府购买社工服务”的定义，普遍采取政府购买公共服务的定义，认为它是指政府运用财政经费，通过公开招标或定向购买，选择合适的社会工作服务机构，以购买岗位或项目的形式，由专业的社会工作者为有需要的个人、机构和社区提供社会服务，政府对其评估并支付相关服务费用。

4、民办社工机构
本文采用民政部门对民办社工机构的概念定义：民办社工机构，即民办社会工作服务机构，由职业社会工作者在“助人自助”理念指导下，遵照社工专业伦理和规范，运用社工知识、方法与技能，专业化实施困难救助、权益维护、矛盾调控、行为矫治、心理疏导等专业服务的一种民办非企业单位。

5、社会工作本土化
1971年联合国第五次国际社会工作培训调查首次提出了社会工作本土化的概念，即“把社会工作功能和教育，同特定国家的文化、经济和社会现实相结合的过程。

” 社会工作起源于西方社会，有着特定的文化和价值基础，在实践中也体现着独特的行为方式和思维模式，可以说社会工作是西方文化的特有产物。

但人类文化具有共通性，植根于西方文化的社会工作也具有普适价值观，其宣扬的“助人自助”与我国传统文化中的“仁爱”是相通的，本质上都是追求人类的福祉。

历史的相似性和现实的需要促使社会工作进入中国，由于国情、社情的不同，社会工作在中国发展必然要面对如何基于中国本土资源环境而发展的一系列适应性问题。

王思斌认为，作为外来文化，国际通行的社会工作模式进入中国时，要与国内特定的经济、政治、文化制度等环境体系相融合，要以本土为主体，提出问题，分析问题，解决问题。

在适应中国社会的环境和需要上发挥功能。

（二）我国民办社工机构发展概况
1、民办社工机构的发展趋势
（1）发展规模不断壮大
在数量上，近几年，在政府购买社会工作服务的背景下，我国的民办社工机构数量呈明显的上升趋势。

根据民政部办公厅披露，截至2013年12月我国已有1500多家民办社会工作服务机构为群众提供专业服务。

主要分布在广州、深圳、上海、北京等一线城市。

随着政府购买社工服务的开展，其他各省市的社工机构也在逐年增加。

在服务领域方面，各地社工机构在专注自身优势服务领域开展的同时，积极扩展机构服务领域范围。

从社会福利、社会救助、社会慈善、社区建设等传统领域，逐步扩展到就业服务、老年人社会服务、企业职工服务，康复服务、婚姻家庭服务、心理健康服务等新领域，从学校社会工作、社区社会工作到医疗社会工作、企业社会工作等，社会工作机构专注于为社会各个领域、各个群体提供专业性、多样化的服务，以期稳定社会，提升民众幸福感，促进社会发展。

（2）地区分布不均衡
虽然这几年社会工作机构的数量呈现爆发式的增长，但是在快速增长的同时，地区分布不平衡的问题也随之而来。

如上所述，广州在2012年已经成立了153家社工机构，而其他二线城市，如杭州仅有两三家，整个浙江省在2012年统计得到的社工机构也就只有14家。

对比广州、深圳、北京、上海等地，内陆地区社工机构的数量简直寥寥无几。

虽然有“上海模式”、“深圳模式”、“广州模式”可以为内陆其他各省市社工机构的建立和发展提供借鉴和指导，但是由于社会工作较强的实务性以及省情、市情的不同，各地区的社工机构需要融合当地特色，注重本土，获得政府政策支持，才能够获得较好的发展。

因此，内陆各省市推动本地社工机构的建立和发展是当务之急，通过机构的良性运行和发展推动社会工作专业化和职业化发展是一条可行之路。

（3）机构日趋专业化
在政府的支持和社会工作业界人士的努力推动下，社会工作专业服务理念也开始逐渐在全国范围内普及。

首先是政府相关部门的社会工作意识不断加强，出台各种相关政策鼓励和肯定民办社工机构的建立和发展。

《民政部关于促进民办
社会工作机构发展的通知》中指出，对于社会需要而又找不到业务主管单位、登记难的民办社工机构，各级民政部门要区分情况帮助其联系或落实业务主管单位，为其顺利登记创造条件。

其次，工作人员的专业化水平逐步提升，机构工作人员专业化水平提高是保障社会工作服务专业化的前提和基础。

根据《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》，凡申请登记的民办社工机构，应在章程中明确其社会工作服务宗旨、业务范围和服务方式，并保证发起人中至少有一人取得社会工作师职业水平证书或至少有两人取得助理社会工作师职业水平证书，专职工作人员中至少有三分之一以上通过全国社会工作者职业水平考试并在民政部门登记。

鼓励社会工作专业教师依托专业资源创办民办社工机构，引导高校社会工作专业毕业生到民办社工机构建功立业。

一方面，我国通过鼓励社会工作的从业人员参加社会工作职业水平考试，考取社会工作资格证书来保证其社会工作服务的专业性。

另一方面，民办社工机构在招聘员工时会优先考虑社工专业的毕业生和考取社工资格证的专业人员。

此外，充分利用和依托高校丰富的社会工作专业资源来保证专业人员来源和促进服务质量的提升。

例如，2011年北京市的社会工作机构公开招聘社工人员中，北京社工机构约有4.6万人报名，录取比例达46：1.其中大多数是社会工作专业毕业的大学生。

可见，我国专业人员的社工意识已逐步提高。

2、民办社工机构的分类
（1）政社合作类型
这种类型的社会工作机构具有较强的官方背景，是政府牵头建立的民办非企业性质的社会组织。

上海是这一类型的典型代表，又称“上海模式”。

如上海的新航、阳光、自强三家机构都属于这种类型。

由于有政府资金、政策等各方面的资源支持，此类民办社工机构的发展较为顺利，一般规模较大，专业性强，管理运作比较规范。

以上海新航为例，其业务范围是为本市社区服刑人员和五年内刑释解教人员提供专业服务。

目前在上海市14个区县（浦东、奉贤、松江除外）设立有工作站，并在所属街镇设立社工点，聘用社工400余名。

在政府的大力推动和支持下，此类模式形成了规模效应，对社会工作专业化和职业化发展具有重要的推进作用。

（2）民间运作类型
顾名思义，此种类型的民办社工机构是民间发起、民间运作，以广东深圳为代表，又称为“深圳模式”。

此种模式最大的特点是在党委、政府搭建社会工作制度平台的基础上，充分运用社会组织开展社会工作服务。

“深圳模式”的政府主导、自上而下的发展路径也是符合我国国情、解决社会问题的必然选择。

自2007年以来，在党委、政府的大力推动下，深圳市借鉴香港经验，率先在全国建立了社会工作制度，积极培育社会组织，开展政府购买社工岗位，并在社区与福利机构全面实行一体化的社会组织运作，形成了独具特色的社会工作发展模式。

这种模式既能够发挥我国行政体制的优势，同时也被行政体制的弊端所制约。

（3）政校合作类型
2009年以后，各地高校社工系及专业教师们纷纷以专业为依托，创办民办社工机构，主要集中在广州、北京、上海、江苏等地，如中山大学的社工系成立了启创社会工作发展协会，承接政府购买的服务项目。

常州大学则挂牌设立“常州市社会工作人才培训基地”，负责民政局委托的社会工作职业水平考试培训、社工督导培训、社工专业人才培训等项目。

此外，还有个人出资兴办的民办社工机构，如深圳鹏星社工机构、就是由深圳大学社会学系主任易松国教授、社会学家杨团等学者出资兴办的。

政校合作成为近几年社会工作发展的一大趋势，与高校专业教师们的信念和激情分不开，同时，也是与我国目前社会工作发展中存在的教育研究先行、机构发展滞后的现象有关。

但总体来说，政校合作为民办社工机构的建立和发展提供了强大的理论支持和资源支持，既提升了师生专业实务能力，又增强了机构的生存能力。

（4）企社合作类型
2010年富士康集团公司连续发生几起员工跳楼自杀事件后，在社会上掀起了广泛的关注，深圳市社会工作者协会组织400名一线社会工作者进驻富士康公司，开展了危机介入工作。

专业社会工作者安抚焦虑紧张的员工，帮助他们疏导负面情绪，缓解工作压力，开展企业小组工作，有效地防止了自我伤害、危害他人事件的再度发生。

此次危机事件之后，富士康公司的高层管理者认为，社会工作方法在员工的情绪疏导、心理调适、社会支持及能力建设等方面具有十分重要的作用，因此，企业引入社会工作专业服务，即企业购买社工服务模式开始进入公众视野。