城市建设融资的风险及化解对策

河 北学 刊
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投资企业 净资产 的造假 案例 。无独 有偶 ， 同属 于浙 江 省 的城投公 司—— 湖州交投和桐 乡城投则通 过互相为 对方发行 的城市建设企业债券进行 交替担保 以提高债
券的信用评级来 获取更 多 的融资。然而 ， 这样 的财务
其他发债企业一样拥有稳定的经营收益； 另一方面， 城
主营业务规模受到限制， 运营资金仍主要依赖地方政 府的财政补贴， 导致城市建设投资公司始终无法摆脱 “ 壳” 的角色 ， 无法在证券市场 中发挥城市建设投资公
司应有 的资本导向作用 。
策的作用下， 大批城市公共项 目， 如水利、 公路、 保障房 等具有推进城镇化发展、 提升经济、 保障人民生活的投
第三 ， 城市建 设投资 公 司虚增资 产现象严 重。按
财政压力。但 由于城市建设投资公司 自身结构不健 全、 债券发行体制不完善等原因， 致使地方政府在背上 沉重的债务负担的同时也承担了大量的信用风险。
第一 ， 城市建设投 资公 司 自身 的公 司治理结 构存 在不合理 。虽然 城 市建设 投 资 公 司具 有 独立 法人 结
出。本文从地 方政 府的城市建设融资渠道入手 ， 指 出由于获取银行城 建贷款越 来越 困难 ， 地方政府 只能通过发债 券这种 单一的手段进 行城 市建设项 目融资。这 ： 但 导致 了城 市建设债 券发行 量剧 增 ， 还有 可能 为地方政 府 带来潜在 的风 险。 分析城 市建设债务可能对地方政府造成 的影 响 ， 分 别从 不 同角度提 出解 决方 案和政 策建议 ， 认 为可 以优化债 券发行 结
２ ０ １ ３年 ３月
河 北 学 刊
Ｈｅ ｂ ｅ ｉ Ａｃ ａ ｄ ｅ ｍｉ ｃ Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ
Ｍａ ｒ ．， ２ ０１ ３ Ｖ０ １ ． ３ ３ Ｎｏ． ２
第３ ３ 卷第 ２ 期
城 市 建设 融资 的风险 及化 解对 策
吴 昊
（ 中国人民大学 财政金融学院 ， 北京 １ ０ ０ ８ ７ ２ ） ［ 摘 要］ 随 着经济的不 断发展 ， 城 市化建设逐渐加快 ， 地 方政府 有限的财政 收入 和不断扩大的城 建资金 需求 矛盾 日益 突
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构， 但无论是对于项 目的投资决策， 还是对业务收入的 分配 ， 城市建设 公 司都 不拥 有绝对 的 自主决 策权 。而
其所发行 的城市建设债券 ， 资金筹集后用 途不 明确 ， 资 金 的投放 主要 是 根据 地 方政 府 的城 市 规划 设 定。 目
前， 政府过度的参与和管控致使城市建设投资公司的
一
、城市建Βιβλιοθήκη 债券中隐藏的风险 城市建设投资公 司发行 的企业债券作 为地方政府
一
种变通 的融资方式 ， 确 实为城 市 的基础 设施建设 筹
集 了一定 量的资金 ， 在 一定程度 上缓解 了地方政府 的
券化融资的效率 ， 甚至出现了地方政府挪用债券融资 获取的项 目 建设资金用以偿还其他债务的违规案件。
构、 改善信 用评级 、 完善信 息披露制度等方面入手 ， 使 之在 满足城 市建设 资金 需求时最 大限度地 减 少地 方政府 面临的财
政 压 力 和 负债 风 险 。
【 关键词 ］ 地 方政 府 ； 债券 ； 城 市建设 融资 风 险； 对策 ［ 作者简介 ］ 吴 昊（ １ ９ ８ ３ 一） ， 男， 湖南省 长沙市人 ， 中国人 民大学财政金 融学院在读 博士生 ， 主攻金融工程。
照债券发行的规则要求 ， 公开发行的债券总额不得超
过企业 净资产 的 ４ Ｏ ％， 但为 了增加发行量 ， 筹集更多 的
资金用于城市基础建设 ， 城市建设投资公 司往往在地 方政府的支持下进行信用增级。而在实际操作 中， 这 种“ 增级” 经常含有大量水分。一些城市建设投资公司 往往通 过背后 的地方政府 ， 强行注入一 些没有 收益 的 城市 资产 ， 通过增加 城市建设 投资公 司的总 资产 价值 来提高债券的发行量。２ Ｏ ０ ９ 年的“ 岳城建债事件” ， 就 是一个典型的通过增加子公司的数量来提高城市建设
的债券没有很好地实 现城市建设项 目与社 会资本 的有
效对接。在资产证券化 的思路 中， 城市建设债券作为
一
模地发行城市建设债券， 以满足城市建设项 目中巨额 资金的需求。但由于城市建设投资债券发行的混乱和 管理体制的缺陷， 造成地方政府所面临的风险愈来愈
。
种资产抵押债券 ， 应该是一种直接连接建设项 目与
社会资本的证券化产品。然而， 由于城市建设投资公 司其潜在 的政府属性， 所发行的城市建设投资债券并 没有直接搭建投资项 目 与资本之间的桥梁 ， 而是建立
了一种 社会 资本 、 地方 政 府 、 建设 项 目之 间的复 杂 联 系 。并且 由于 中 间地 方政府 的存在 ， 无 论其是 否有 主 观意识上 的拖延 ， 在 客观上都严 重影 响了城市建设 证
资项 目迅速增 长 ， 但 由于 这些城市 建设项 目的投资 金 额大 、 建设 周期 长 、 投 资 回报 慢 ， 地方 政府 面 临城市 建 设资金严重不足而导致项 目操作压 力倍增 。为 了获 取 项 目资金 ， 地方政府建立各种城 市建 设融资 平台 ， 大规
第二 ， 作为一种项 目 债， 城市建设投资公司所发行
投公 司通过举债融资 ， 获取 了大量 的资金 ， 但 由于政府 主 导的背景 和城 市建设 的特殊性 ， 又不具备稳定 的偿
造假行为不但没有从本质上改变企业的盈利能力和偿
［ 中图分类号 】 Ｆ ２ ９ ９ ． ２ ４ ［ 文献标识码 ］ Ａ ［ ＿ 文章编号 】 １ ０ ０ ３ — ７ ０ ７ １ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ２ — ０ １ ４ ５ — ０ ４ ［ 收稿 日期 ］ ２ ０ １ ２ — １ ｌ 一 ２ ０
随着 城市化 进程 的不 断加快 ， 在 国家扩 大 内需政