规划修编的必要性

规划修编的必要性
◆土地利用总体规划修编前期工作培训材料之一
国办发32号文件出台的背景和主要精神
为切实贯彻《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005]32号，以下简称国办发32号文件)精神，全面落实全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会的要求，进一步统一思想，提高认识，理清思路，明确任务，有必要对国办发32号文件出台的背景和主要精神作些介绍。

一、国办发32号文件出台的背景
(一)2002年开始，国土资源部就着手开展新一轮土地利用总体划修编有关准备工作，下发了《关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(国土资发[2002]189号)，立足探索新形势下规划编制的思路和要求，启动了12个县级规划修编试点工作。

(二)2003年，国土资源部提出“基础先行、试点引路、上下衔接、分类指导、制度创新”的修编工作基本思路，同时，下发了《关于做好市(地)级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(国土资发[2003]222号)．启动了14个地(市)级规划修编试点工作。

(三)2004年1月，国土资源部与发展改革委、财政部、建设部会签向国务院上报了《关于开展土地利用总体规划修编工作的请示》(国土资发[2004]3号，以下简称《请示》)。

同年3月，国土资源部向国务院上报《对<关于开展地利用总体规划修编工作的请示>补充情况的报告》(国土资发[2004]60号)，对开展规划修编的理由以及部署思路作了补充说明。

2004年4月，国务院原则批准了《请示》, 曾培炎副总理就此作出明确批示“同意土地利用总体规划修编工作的四条原则，必须明确各地的耕地特别是基本农田的红线数字，;此数不能突破；必须明确占补平衡是数量与质量并重”。

(四)2004牛4月，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(国办发明电(2004)20号)，明确提出“三个暂停”要求.。

为此，国土资源部发出《关于贯彻落实国务院
紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》(国土资发
[2004]109号)，及时调整了各项工作部署，其中一项就是暂缓了规划修编工作的全面部署，先期部署了土地规划修编前期调研和规划实施评价等工作，及时下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发[2004]133号)。

同期，启动了全国土地利用总体规划纲要修编相关前期工作。

(五)2004年10月，国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号，以下简称《决定》)，作出了进一步加强土地利用总体规划实施管理，严格土地利用总体规划修改管理,加强土地利用计划管理,从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，加强建设项目用地预审管理，加强村镇建设用地的管理等规定．同时，对新一轮土地利用总体规划修编，提出了严格保护基本农田、实行城镇建设用地规模扩大与农村建设用地规模缩小相挂钩等方面的具体要求．据此，国土资源部下发了《关于贯彻落实<国务院关于深化改革严格土地管理的决定>的通知》(国土资电发[2004] 67号)，将开展规划修编工作作为贯彻落实《决定》的重大举措，加快了规划修编筹备和部署工作进度。

(六)2004年12月25日，温家宝总理在国办秘书一局《互联网信息择要》“网称一些地方政府借编制超常规发展规划掀起新一轮圈地热”一文上批示“对新一轮城市规划的修编必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地，掀起新的圈地热．此事要早抓，不可放任不管，否则会贻害子孙，造成不可挽回的历史性错误．”按照家宝总理要求，国土资源部就制定“明确有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地”等问题进行了专门研究，提出了加强部门联动协调，共同把好城市规模审核关，加快土地利用总体规划修编等方面的措施，并向国务院提交了《关于做好加强土地管理严格控制城市建设用地规模盲目扩张工作的报告》(国土资发[2005]26号)，不久，国务院领导在该报告上作出明确批示，原则同意报告提出的措施和国务院办公厅根据报告所提出的六条政策要求．这六条政策要求，一是
城市总体规划的审批，要严格按照国务院有关规定和国务院领导同志批示精神，继续从严从紧，并按照规定的程序认真审核；二是对土地治理整顿验收后合格的地区，其土地利用总体规划修编后已经审批的，城市总体规划可开始审查报批；三是对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区，以及对土地利用总体规划修编后未经审核的，城市总体规划仍暂停审批；四是对目前已经上报国务院并转请建设部研究办理的城市总体规划，国土资源都要抓紧审核提出意见；五是对城市总体规划期限已经到期或涉及国家重大项目，急需尽快审批的城市总体规划，而当地的土
地利用总体规划修编后未审批的，可作个案办理，由国土资源部出具土地利用规模等方面的意见，有关部门在此基础上认真审查，按照规定的程序报批；六是建设部、国土资源部等有关部门要继续加大协调力度，认真做好城市总体规划与土地利用总体规划的衔接，加强对规划编制的管理和监督检查工作。

(七)2005年4月，国土资源部与发展改革委、财政部、建设部会签向国务院上报了《关于呈请转发<关于组织开展土地利用总体规划修编工作实施意见>的请示》(国土资发[2005]77号)。

2005年4月21日和5月28日，国土资源部两次向国务院汇报开展土地规划修编筹备和部署工作有关情况．针对一些地方城市规划修编中存在的问题，以及希望借土地规划修编扩大用地规模，增加建设用地指标，降低耕地保有量，降低基本农田保护面积等苗头和倾向，国务院领导对全面部署土地规划修编极为慎重，担心一旦全面铺开土地规划修编，地方一哄而起，难以把握正确方向，势必影响规划修编工作预期目标的实现；另外，从各类、各行业以及“十一五”规划的编制来看，规划之间的协调和衔接的难度也相当大。

为切实解决规划修编中存在的突出问题，统一思想，提高认识，必须首先扎实做好现行规划实施评价、土地利用重大问题研究以及相关规划协调衔接等规划修编各项前期工作，为规划修编工作打好基础．据此，国土资源部与发展改革委、财政部、建设部会签向国务院上报了《关于呈请转发<关于认真做好土地利用总体规划修编前期工作的意见>的请示》(国土资发[2005]107号)。

(八)2005年6月4日，国务院办公厅转发了《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》(国办发[2005]32号，以下简称国办发32号文件)，对开展规划修编前期工作进行了全面部署．为贯彻落实国办发32号文件精神，经国务院同意，国土资源部于7月12日至13日在京召开了全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会．会议的主要任务是进一步统一思想、提高认识、明确任务，加强领导，切实做好土地利用总体规划修编前期工作．曾培炎副总理到会听取有关省、市情况汇报，并作重要讲话．为贯彻国办发32号文件和曾培炎副总理重要讲话精神，国土资源部于2005年8月专门下发《关于认真学习贯彻曾培炎副总理在全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会上讲话的通知》(国土资发[2005]159号)。

二、开展土地利用总体规划修编的必要性
开展新一轮地利用总体规划修编，主要是出于以下几方面的考虑：
(一)适应新时期党和国家的战略目标的要求．党的十六大提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标；十六届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确立了全面、协调、可持续的发展观，并提出了“五个统筹”的要求；十六届四中全会提出构建和谐社会的重大举措．为适应新时期党和国家的战略目标与要求，需要对现行规划进行修编，通过规划修编、妥善处理保护资源、保障发展与建设生态的关系，统筹安排经济社会、城乡、区域发展用地，统筹安排土地开发、利用、保护和整治，不断提高土地对全面建设小康社会的保障能力，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。

(二)贯彻落实《决定》、巩固治理整顿成果的要求．当前，土地管理工作的重点是贯彻《决定》精神，巩固整顿成果，严防反弹．《决定》对加强和改进土地利用规划管理提出了更高的要求，而现行的土地利用规划体制已不能完全适应加强宏观调控和行政管理体制改革等方面的新要求，空间规划体系亟待建立，规划的民主决策、科学决策亟待强化，实施保障机制不够健全，落实《决定》,需要通过修编进一步完善规划，并严格规划管理，改进土地利用计划管理．此外，从巩
固开发区清理整顿成果来看，各类开发区清理整顿和整合后，也需要通过修编规划和严格规划管理，来控制园区规模，规范园区建设，落实园区清理整顿的各项措施。

(三)适应国家一系列重大发展战略和政策的要求。

现行规划批准实施以来，党中央、国务院相继作出了加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施区域发展战略等一系列重大发展战略和政策，这些发展战略和政策的实施，使一些地区土地需求结构和地区分布发生明显变化，规划确立的土地调控重点需要有针对性地加以调整和完善，需要通过规划修编来修正土地利用方向、布局、结构和规模。

特别是在目前“十一五”规划编制过程中，国家对重大发展战略和区域发展有了更高的要求，必须与之相适应，通过土地利用区域政策和区域调控指标加以落实。

(四)加强规划协调衔接的客观要求．一些地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇
规划等与土地利用相关的规划，从初步掌握的情况看，各地大都希望新一轮规划能比上一轮规划多增加一些建设用地指标，有的甚至希望成倍增加．据不完全统计，2005—2020年各个行业、部门提出的新增建设用地460多万公顷，仅仅交通用地一项，年均达到380多万亩，与现在全国年度计划总量差不多。

土地供求矛盾尖锐，压力很大．目前，已经完成或正在编制的规划，如高速公路规划、铁路建设规划、电力发展规划、流域水利规划、民用机场建设规划等，提出的发展目标和用地需求相当大。

初步匡算，各业发展规划所需的用地规模合计远远超出土地资源潜力，供需矛盾十分突出。

上述问题的解决，需要通过土地利用总体规划对用地总量进行控制，必须通过规划修编加强协调，统筹各行、各业、各区用地。

(五)维护规划权威的现实需要．现行的各级土地利用总体规划已执行八年，部分地区的土地利用总体规划已不适应经济社会发展的需要，近三分之一的地方规划用地指标已经用完，出现了有用地指标，无用地空间的现象．引发一些地方不断调整规划，不依规划办事，存在违反规划批地、用地和擅自或变相修改规划的现象，为切实维护规划权
威，需要在进行全面检查和总结上轮规划的同时，及时进行修编。

(六)党中央、国务院高度重视土地利用总体规划修编和管理工作．今年3月，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调，“要严格执行国家产业政策，节约和集约使用土地，充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调控经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用．”2004牟4月，温家宝总理在国务院办公厅秘书一局《专报信息》(509)“土地利用规划修编工作进展情况存在的问题及建议”一文上，明确批示，“土地利用总体规划修编工作，要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模，这是一件关系国家和人民长远利益的大事，应该加强组织领导工作。

”充分体现了党和国家对土地利用规划修编和管理工作的高度重视。

全面认识开展新一轮土地利用总体规划修编的必要性和重要性，必须高度重视以下社会经济发展背景：一是，全面建设小康社会目标的确立，为土地利用修编工作提出了更高的要求；二是，全面落实科学发展观，构建和谐社会的要求；三是，完善社会主义市场经济体制、改进和加强宏观调控的要求，必须通过规划修编进一步发挥规划和政策的宏观调控作用；四是，经济结构调整和经济增长方式的转变，必须转变资源利用方式，探索新时期土地利用方式；五是，构建全民节约型社会，必须通过规划修编大力推进节约和集约用地。

三、国办发32号文件精神和主要内容
学习领会国办发32号文件精神，可以从以下两个层面入手：一是，立足统一思想，提高认识，深刻领会国务院办公厅在转发规划修编前期工作意见的“通知”中对认真做好修编前期工作提出的各项要求．二是，重在理清思路，明确任务，全面理解规划修编工作“意见”提出的土地利用总体规划修编前期工作的相关环节、土要任务和保障措施。

从领会“通知”要求的层面看：第一，“通知”基于我国特殊的土地资源国情，进一步强调了实行世界上最严格的上地管理制度的必要性，并指出必须通过科学编制和严格实施土地利用规划加以落实；第二，“通知”要求，应当站在国家和人民长远利益的高度，将土地
利用规划作为深化改革和严格土地管理的重大举措，切实加以落实；第三，“通知”指出，应当立足全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心做好土地规划修编及其前期工作，这是规划修编及其前期工作的总要求；第四，“通知”还明确了规划修编前期工作的五项工作内容，即规划实施评价、基础调查、资料搜集、课题研究和政策建议的论证等﹔第五，“通知”就加强对划修编及其前期工作的组织领导提出了明确要求。

从理解“意见”要求的层面看：第一，“意见”强调了土地规划修编前期工作的意义和目的；第二，“意见”明确了土地规划修编前期工作中土地利用重大问题研究的任务和要求；第三，“意见”提出了加强土地规划修编组织领导的具体措施。

可以看出，国务院办公厅转发国土资源部关于做土地利用总体规划修编前期工作的“意见”，主要是基于以下考虑：一是，统一思想，提高认识，纠正当前土地规划和城市规划修编工作指导思想上存在的偏差；二是，更新理念，转变观念，适应新形势的要求，将转变土地利用模式作为土地利用和管理上落实科学发展观的出发点和落脚点，促进传统的土地利用方式和管理方式的根本转变﹔三是，统筹协调，加强衔接，切实解决土地规划修编过程中各部门协调难度大，规划衔接不力等突出问题；四是，消除疑虑，稳步推进，以开展规划修编前期工作来带动规划修编，确保修编工作依法﹑有序推进。

“意见”分为三个部分，具体可以从以下四个方面来理解：
(一)关于“意见”的导语
“意见”导语部分主要强调了三点：一是，进一步明确了新形势下土地利用总体规划的
功能定位；二是，强调了开展土地利用总体规划修编及其前期工作的意义；三是，提出了做好土地利用总体规划修编的保障要求。

首先，从土地利用总体规划的定位看，“意见”从全面落实科学发展观、改进和加强土地参与宏观调控的角度出发，立足统筹城乡、统筹区域、统筹经济社会发展、生态建设、环境保护与土地利用和保
护，将土地利用总体规划提升为城乡建设、土地管理的纲领性文件；“意见”从深化改革严格土地管理出发，立足全面落实土地用途管制制度，再次强调土地利用总体规划是落实土地用途管制制度的重要依据；“意见”从我国基本国情出发，立足依法行政、完善制度，把土地利用总体规划明确为实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。

可以看出，“意见”对土地利用总体规划的定位之高是前所未有的，为适应新定位和新要求，必须切实提高规划水平，为此，必须高度重视并切实做好规划修编前期工作。

其次，“意见”导语部分从全面落实科学发展观，促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调可持续发展，贯彻落实《决定》等多方面，阐述了新一轮土地利用总体规划修编的必要性；同时，“意见”还从适应新形势要求，保证规划修编科学性出发，强调了积极稳妥地做好规划修编前期工作的必要性。

这一新形势、新要求，主要体现在：积极探索和实现资源约束条件下的规划管制，落实最严格的土地管理制度，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，由大手大脚用地向厉行节约用地转变，由宽松优惠供地政策向依法依规、从严从紧供地政策转变，大幅度提高土地利用率，提高土地资源的持续保障能力。

最后，“意见”导语部分把规划修编前期工作作为一项重要的“基础性”工作，强调指出，做好这项工作，必须提高思想认识，加强组织领导。

(二)关于开展修编前期工作的意义、目的和主要环节
1．强调了开展规划修编前期工作的重要意义，明确了工作的立足点和重点。

第一，突破传统的土地利用模式。

要通过扎实有效的前期工作，充分认识传统的土地利用模式存在的问题，探索建立新型的土地利用模式；第二，保障当前经济，社会发展合理的用地需求。

要通过深入的前期研究，探索在资源约束性条件下，应当采取的手段、方式，保障合理的用地需求；第三，保证对经济社会发展的可持续土地供给。

规划修编要立足长远，不仅仅从当前需要出发，而是保证长远的、可持续的土地供应。

总之，要通过前期工作，摸索出一条符合中
国国情的土地利用新路子，保证规划修编的科学性。

2．明确了规划修编及其前期工作的指导方针，即以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。

科学编制并严格实施节约型的土地利用规划，是在土地利用方面从宏观和总体上促进调整经济结构、转变经济增长方式和土地利用方式，防止建设用地盲目扩张和粗放利用，建设节约型社会的关键措施。

3．确了规划前期工作的具体内容，主要包括做好规划实施评价、基础调查、资料搜集、课题研究以及土地利用重大项目和政策建议的论证等工作。

强调通过前期工作做好三个方面的准备，即思想、组织和技术准备．思想准备，就是统一思想，明确指导方针，细化基本原则；组织准备，就是从组织领导上、经费保障、业务培训等方面给予保障；技术准备，就是规范规划编制，明确规划相关标准和原则等。

4．确了开展规划修编前期工作的基本任务和要求．主要包括四个方面，即进一步理清规划工作中存在的突出问题和矛盾；提出解决问题的措施和建议；进一步明确规划修编基本原则；完善规划标准和工作措施。

(三)关于土地利用重大问题研究
这是“意见”的主体部分，也是规划修编前期工作的重要内容之一．“意见”要求以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，扎实做好规划实施评价、基础调查、资料搜集、专题研究和政策建议的论证等前期工作，尤其是要围绕落实规划修编的基本原则和目标要求，深入开展对土地利用重大问题的研究．“意见”根据当前土地管理特别是规划管理工作面临的新形势、新任务和新要求，围绕贯彻落实规划修编及其前期工作的总的指导方针，从新一轮规划修编必须遵循的基本原则出发，有针对性地提出了必须重点研究的六个重大问题。

1．研究如何加强耕地和基本农田保护问题。

耕地问题不仅关系到国家的粮食安全，也直接影响到经济安全和社会稳定，事关重大．为此，“意见”首先明确了研究的基本原则，即“严格保护耕地特别是
基本农田，控制非农业建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重”．规划修编不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护．同时，从稳定和提高耕地的粮食生产能力看，耕地质量保护的问题尤为重要，原来我们在耕地保护问题上，数量保护强调得多，无论是耕地保有量还是占补平衡、补充耕地，都强调数量保护，对耕地质量的关注不够，按照曾培炎副总理对规划修编工作《请示》的批示要求，这里明确提出了补充耕地要强调数量和质量并重的原则．
“意见”在强调研究的基本原则的同时，提出了研究必须坚持的目标，这就是“现有基本农田数量不减少、质量不降低”；同时明确了研究的任务，就是“通过研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议”，并提出了四个方面的重点内容：第一，分析耕地和基本农田变化情况及其原因，提出分类、分区域处理意见。

上一轮规划实施以来，国家相继实施了生态退耕、农业结构调整等一系列战略，对耕地和基本农田保护产生了一定影响，在执行政策过程中还暴露出了一些问题，一些地方该退陡坡耕地没有退下来，不该退基本农田却退耕了，一些地方借农业结构调整为名，占用耕地甚至基本农田搞非农建设，造成耕地和基本农田的大量流失．为此，“意见”提出，要针对各地规划实施中存在的问题，客观分析耕地和基本农田变化情况及其原因，分类、分区域地提出相应的处理意见．在研究提出处理意见时，必须明确以下原则，对于建设项目违法占用耕地和基本农田，未经处理的，不得通过规划修编予以核减；对于违反生态退耕政策，耕作条件良好已经退耕的基本农田和绿色通道建设范围过大占用的基本农田，仍要按基本农田保护，并限期恢复耕作条件；在农业结构调整中造成基本农田耕作层破坏的，要限期复耕或补划。

第二，在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提下，预测占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施．在预测过程中，要把耕地资源瓶颈制约作为确定发展定位、制定发展战略的重要因素，深入研究如何在城镇发展、基础设施建设等各项非农建设中尽可能不占或少占耕地。