行政信访法制化途径研究

行政信访法制化途径研究

作者：李臻涵南丽军

来源：《经济师》2015年第12期

摘要：行政信访制度作为一种在我国已经沿用几十年的行政法律制度，在我国的政治生活中发挥着极其重要的作用。然而，当今对于行政信访的研究多数却停留在行政学、政治学或社会学角度，从行政法角度对其展开研究的却少之又少，文章从该角度展开了对行政信访制度的研究与探索。文章主要对行政信访制度的认识、现状分析以及当前我国信访制度所存在的问题及问题产生的原因、可行性探究等角度进行了分析与探究。

关键词：信访行政信访行政信访法制化

中图分类号：F069.9

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-078-03

信访制度是伴随新中国建立而创建的一种创新型的政治制度，行政信访是其核心组成部分。行政信访作为一种行政法律制度，在我国的法制及民主建设中发挥了无法取代的作用。这是我国一项极具特色的制度创新，同时也是党和国家密切联系人民群众的良好方式。人民群众通过行政信访制度来向党和国家表达自己的意愿，维护自身的合法权益，执行公民对国家人员的监督。但值得注意的是，这一制度执行到今天却仍然存在一定的问题，当下最突出的问题就是对行政信访制度的理论研究主要集中于行政学、政治学和社会学角度，并且一般集中在对信访制度内容和工作办法的介绍，缺少从行政法学角度对其的研究。

一、行政信访的现状

行政信访，是一种中国特有的制度，具有极其明显的中国特色。新中国信访制度源于1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1971年在杂志《红旗》上刊登的《必须重视人民来信来访》一文，第一次在字面上出现了“信访”两字，旨在倾听民声、惠及民生、为民请愿，中国共产党领导下的新中国，从群众中来到群众中去，真正地实现了人民当家做主。“信访是指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等等。”信访制度具有宽泛的特点，如：复杂性、广泛性、长期性和时效性。信访工作延续至今，不断发展，并日趋完善，是因为民主集中制的体现，是我国保护言论、保障人权、密切联系群众的举措，具有鲜明的社会主义时代特征，是我国法治化进程中不能缺少的组成部分。《中国信访条例新办法》是新时期中国

法制建设背景下有关信访制度的最新规定和相关法规，进一步细化和规范了原来相对比较模糊的条例内容，使得信访制度更加细致清楚，有助于党和国家更好地执法以及人民更好地用法。

研究行政信访的现实意义包括：（1）密切联系群众的纽带。维护群众利益，有效沟通，建立有信政府与人民群众同呼吸、共命运、心连心，时刻以人民利益为重，全心全意为人民服务。（2）推动民主建设。尊重民意，是立国和执政的基础，同时也是司法公正的重要依据。唯有追求司法工作社会效果与法律效果的高度一致，才能完成“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的任务。（3）推进政府部门不断提升工作质量。随着我国经济社会的快速发展，带来了各方面社会关系日新月异的变化，同时，社会生活的多元化和社会角色的多样化给社会管理工作带来了许多新的问题和新的挑战，政府部门畅通民意表达，方可更好地行使其职能。可以实现社会各个系统、部门的协调联动，从而进一步完善社会管理创新的内容。

二、行政信访存在的问题分析

任何政治制度都不可能是完美没有缺陷的，因此，行政信访制度也存在一定的问题，这些问题有制度自身固有的，有历史遗留下的，但总结下来，主要体现在以下几个方面：

1.历史遗留问题。在新中国成立之初，我国很多法律法规不完善，我国目前也正在司法改革的初期。尤其是改革开放之后引发的经济热潮，相关制度的滞后性，产生不可调和的矛盾。人民法院和行政部门对于案件和信访的处理是按照当时的法律及政策作出的。然而在司法进步过程中，过去很多合法的政府行为和决策是当今法律所禁止的。所以以现在的法律和政策来看，一些人当时的利益得到了侵害，引发了大量的上访。

2.访问量大的问题。首先，信访是弱势人群获得救济的一种途径，信访人将信件、电邮、热线电话等沟通方式当作信访途径往往难以满足信访人的诉求。上访虽然使物质支出增加，但是却增加了诉求得到解决的机会。而且相对来看，上访既可以将信访诉求直接地反映到上级部门，还可以给下级行政部门施压，也增加了诉求得到解决的机会。所以，人民群众更加愿意用上访的方式来解决问题。由于信访者在其所在地进行信访的过程中，个别行政部门对司法进行了相当部分的干预，导致信访者认为只有到上级部门信访才能获得公平对待。而且，我国长期以来占据文化主导地位的儒家思想也使情理凌驾于法律之上，老百姓认为合情合理的行为并不触犯法律，依据这种思想讨要说法增加了信访量。起诉费用、上诉费用、雇佣代理人费用过于高昂导致农民阶层无法承担，同时由于行政诉讼、行政复议的证据往往因行政部门的干预无法收集。所以，人民群众只能采用上访的方式来解决问题。而且上访达到的问题处理结果也比行政诉讼、上诉等方式更加有效。

3.非正常访问的问题。通常来说非正常信访主要包含越级上访、集体上访、闹访、无理访等。越级上访是因为信访者在基层行政部门的合法信访没有得到公平公正的解决，或者有关相关部门来回推诿推脱，信访者长期的诉求得不到有效的解决，所以信访者认为找基层行政部门根本无法解决问题，只能找上级部门反映问题，甚至会选择直接向最高阶层直接反映问题，想

通过最高行政机关对最基础的行政机关施加压力来满足诉求。集体上访是因为一些征地、占地、拆迁等政府决策损害了一部分人或集体的利益，而做出决策的政府又没有通过合理合法的途径解决决策带来的问题。这些遭受损失的底层平民状告无门，只好聚集起来，抱着“人多力量大”、“法不责众”的态度，进行集体信访。通过拉横幅、示威游行等方式造成社会不良影响，来使政府急于平息社会不良影响，进行妥协。闹访是因为信访者合理合法的信访方式无法解决问题，信访者出于无奈只有用“闹”来达到诉求。同时闹访引起的社会不良影响不利于社会的稳定，政府往往通过“破财免灾”的方式来消除不良影响，这也使得很大一部分上访者通过上访来维持生计。没有达到诉求的信访者也纷纷进行效仿，使得闹访的现象越来越普遍。

4.信访形势激烈的问题。首先是合法信访难以解决问题。在通过合法的正常信访途径后没有使问题得到根本的解决，同时基层行政部门也会对合法的信访者进行暴力截访，信访者被迫使用部分比较激烈的方式向上级行政机关施加压力。如果通过合法的信访方式能够解决信访者的各种诉求，信访者也不会铤而走险地使用激烈对抗手段。其次是部分行政机关对信访者来回推诿，信访者已经毫无办法，只能通过激烈的对抗方式，甚至一些过激行为来给行政机关施加压力，使问题得到解决。

5.作为考核干部标准的不合理性。中央对于越级上访采取了的信访责任制，上访量直接关系到了地方官员的政绩，甚至只要有上访者就一票否决，不予提拔。所以很多领导干部为了消除越级上访，往往对信访者进行追拦堵截。所以越级上访的人数就越来越多，甚至信访者采取激烈的极端方式来越级上访。

形成以上问题的原因有很多，首先，新中国建立初期由于法制建设的不完善而积累遗留下许多与当今完善后的法律相违背的问题，同时，由于行政信访制度方便执行、成本相对较低、效果比较突出等优势而引发了大量的人民群众采用行政信访来寻求帮助，而过多的使用量必定会引发许多无法解决的行政信访事件。其次，由于当今法制建设仍不完善、相关政府工作人员政治素养不够、人民群众对行政信访认识不足等原因而导致的非正规访问。此外，还有许多政府工作人员会推诿问题责任，从而导致信访问题无法解决，因而导致了部分人民群众发生激烈行为。国家将信访责任制严格执行，将信访访问量直接与工作政绩挂钩，某种意义上促使有关官员不得不采用不合理的方式堵截信访群众，这种不合理的绩效考核标准某种程度上也导致了行政信访过程中各种问题。

三、法治中国框架下的行政信访日趋完善的可行性研究

十八届三中全会明确指出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。而要想从根源上化解涉法涉诉信访问题，关键在于形成依法办事的法治环境，同时需要各级机关转换观念，把做好涉法涉诉信访工作和群众路线结合起来。

1.深化司法改革。我国行使审判权和审判监督权的司法机关分别是人民法院和人民检察院。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“最高人民法