论明朝官吏考核制度

论明朝官吏考核制度
引言
在我国古代，官吏考核制度一直是一项举足轻重的制度。

它伴随着官吏的出现而产生，最初开始于公元前11世纪的尧舜禹时期，当时就有“三载考绩，三考黜陟”的原始考课法。

而经过历朝历代的发展演化,到明一代，封建社会进入成熟期，各种制度都进入总结完善阶段。

官吏考核制度也不例外，明朝产生了更加完备的考核制度，其特点是考满与考察相结合，反复强调秉公考核。

这对于我们当今社会加强官吏管理制度具有很大的借鉴意义.
一、明朝官吏考核制度的确立及概况
历史上，明朝的官吏分为九品十八级。

按照品级高低分为高级官员和中下级官员,即四品以上为高级官员，五品以下为中下级官员；按照任职地区划分，可以分为京官与外官。

京官是在京师中央机构担任职务的官员，外官是在各省地方机构中任职的官员，在各个机构官员设置上，又分为正官，首领官和属官。

明朝官吏考核事宜由吏部、都察院共同负责。

在吏部设考功清吏司,“掌官吏考课,黜陟之事”，[1］而都察院“遇朝觐考察，同吏部司贤否陟黜”，［2]这就逐步形成了考满与考察相结合的考核制度.
（一）考满制度
1．考满制度的确立及原则
考满是指给官吏规定一定的任职期限，期限届满之后，对其在任期内的德业表现进行综合评定，分别等次决定对官吏的去留及职务升降的制度,该制度主要考核官员的从政资历和政绩。

考核通过之日，由有关部门量其功过，分为上、中、下三等，即称职、平常、不称职，其目的在于“旌别贤否，以示劝惩”,作为升降去留的依据。

对此，丘浚在其《大学衍义补》中有清晰的记述：“官满者，则造为册,备书其在任行事功绩，属官则先考其长，书其最目,转送御史考核焉，亦书其最目。

至是，考功稽其功状，书其殿最。

凡有三等，一曰称，二曰平常，三
[1]《明会典》卷13吏部12《京官考察》。

曰不称，既书之，引奏取旨，令复职，六年再考,亦如之.九年通考，乃通计三考所书者,以定其升降之等”。

[3]
考满制度有两个原则:其一，依《职掌》事例考核升降。

即依照明朝政府对国家机构设置以及官吏管理的具体办法决定官吏的升降去留。

为严格官吏考核秩序肃清吏治,明政府颁布了一系列官吏管理条例，如《到任须知》、《责任条例》,加强考核立法，以做到有法可依，秉公考核。

其二,重视实绩.即主要是以官吏在任职期间的政绩为依据，重视官吏在任期间的德业表现。

具体方法是将官吏的政绩考察清楚，记录在册，以此作为官吏升降去留的依据。

2．考满的程序方式
考满有严格的时间规定,是定期性的官吏考核制度.洪武十七年，有“三年一考,九年通考”的说法，这种说法被认为是明朝的考绩之法。

除此之外,丘浚也说过：明朝考核，“内外官皆三年为一考，六年再考，九年通考，始行黜陟之典”。

［4］这说明,在明朝，无论是地方官员还是中央官吏，通常都要经历三、六、九年的考满。

考满有京官考满和外官考满之分。

京官考满。

《明会典》有记载:京官四品以上“九年任满，黜陟取自上裁”，“凡在京堂上、正佐官考满三年、六年，俱不停俸，在任给由，不考核，不拘员数，引至御前，奏请复职”.这就说明京堂上官由皇帝本人亲自掌握，无须考评，九年任期届满，由皇帝直接裁决其升降去留.京官五品以下各衙门首领官、属官，先由本衙门正官考核，再报都察院、吏部复考。

外官考满.洪武二十六年定“布政司四品以上、按察司五品以上,俱系正官、佐二官.三年考满，给由进牌，别无考核衙门, 从都察院考核，本部复考，具奏黜陟，取自上裁”。

[5]这说明外官考满也是按照品级的不同而有所不同。

（二）考察制度
1．考察制度的发展演变
明朝的官吏考察制度，是与考满制度相对称的一种官吏考核制度.所谓考察制度，是指由中央人事管理机关、监察机关等对官吏的德、勤、能、绩以及身体状况进行考查甄别，并按规定查处渎职和严重不称职官吏的制度。

[3]丘浚：《大学衍义补》卷11《正百官·严考课之法》。

[4]丘浚：《大学衍义补》卷11《正百官·严考课之法》。

官吏考察制度在明朝大致经历了三个发展阶段:一是奠基阶段。

早在洪武元年就已经开始考察官吏，到洪武十年开始设巡按巡察。

次年始命吏部考察朝觐官，这就是朝觐考察的开始.至此，对外官的考察制度开始形成，但对处分办法还没有明确的规定,对中央官吏的考察也还没有制度化。

二是发展完善阶段.弘治年间后，考察制度的方法开始变得严密而详备,到了万历年间就已经达到了极其详备的程度。

其表现如下：第一，京官考察制度逐渐完善。

弘治时期规定京察六年一次，明确规定了考察的具体方法，使其制度化和定型化，传之后世。

第二，考察查处标准和办法以及考察责任、程序等逐渐明确化、确定化.如在查处的标准方面形成了“八法”。

第三,官吏考察制度得到了有力的实施，也取得了相当良好的效果。

史载“弘、正、嘉、隆间，士大夫廉耻自重,以挂察典为终身之玷”。

［6]三是因循衰坏阶段.这一时期，考察制度基本沿袭旧制,但其实施情况并不理想。

虽然其仍然在实施，但是由于统治者的腐化衰败，考察已经由“黜贪存良"的大典逐渐退化成上层官僚之间互相打击陷害的工具。

可以说，在明朝统治的二百多年间，对官吏的考察从未中断。

我们在探究明朝考察制度时,不能将考察制度是否贯彻执行与贯彻执行的状况相混淆.客观来看,虽然明考察制度一直在贯彻执行,但其状况并不是一直都好.总体来看,自太祖洪武年间到英宗天顺年间，考察制度得到了较好的实施;约从宪宗成化元年到张居正改革失败，考察制度的实施状况时好时坏；从万历年间到明代亡国，考察制度遭到严重破坏，其实施出现了严重的不公，逐渐丧失了其在吏治管理方面的积极作用。

2．考察的程序方式
明朝官吏考察制度分为京官考察和外官考察.其中明朝对京官定期性的基本考察制度为“京察"，京察制度在弘治十七年规定为每六年举行一次，以后都遵循此规定。

明朝对京官的考察分为四品以上和五品以下两种分别进行。

四品以上的官吏“自陈以取上裁”，［7］但吏部在官吏自陈之前,应按季度开写记载京官政绩状况的材料，供皇帝查阅.对五品以下京官,在宪宗成化四年以前，一般由所在衙门的堂上官考察，按规定的内容和格式注写考语，上报皇帝定夺。

成化四年，规定五品以下的京官，由吏部会同都察院共同考察，以后都遵循此制。

明朝考察
[6]《明史·选举志三》。

外官即地方官的制度是朝觐考察和巡察。

朝觐考察也叫外察，就是在朝觐之时对地方官进行考察的制度。

洪武二十九年规定每三年一次朝觐并同时对地方官进行考察,朝觐考察成为定制。

巡察，亦称廉察，是指由监察官吏或受皇帝指派的官吏巡视考察地方官吏的制度。

它是经常性的、不定期的考察,具有随机性、灵活性等特点，成为对朝觐考察制度的重要补充。

明朝通过考察对官吏进行精神奖励和物质奖励.奖励的方法主要有以下三种：赐宴,赐物,赐敕。

另外，在朝觐考察时，政绩优异的地方官还可留京供职，以示奖励。

而相对于考察奖励制度而言，明朝对考察惩戒或处分的立法则更为详备.处罚的主要方式有责令致仕，冠带闲住，罢为民，降调.为了完善官吏考察制度，明代统治者还建立了在一定程度上具有考察救济性质的考察拾遗制度和辩白申诉制度。

所谓考察拾遗制度，就是对在考察中应当查处而未被查处的官吏，在考察结束后，由有关的官吏或衙门对其进行查处的制度。

辩白申诉制度,是指对于考察结论和处分确有诬枉或不公的，允许官吏本人及有关的大臣论辩奏白或陈述申辩的制度。

此外，考察制度与考满制度虽然同属考核官吏的制度，但二者却存在着明显的区别:首先，考核的作用和功能不同。

考察是为了纠察贪赃枉法的官吏，及时将这些不称职之人清除出管理队伍，留下清廉优秀的官员，保证官吏队伍的廉洁性。

而考满主要是考查那些任期届满的官吏，以考查结果作为对其奖惩任免决定的依据。

其次，考核的方式方法不同。

对官吏的考察有定期性考察和不定期性考察之分，如对地方官的“朝觐考察”和对中央官吏的“京察”为定期性的，而监察官吏对地方的“巡察”或“廉察”为不定期.而考满只存在定期性考核，不论是地方官还是中央官吏，都要经历三、六、九年的考满。

最后，考核的具体标准、程序及结果不同。

以考核的结果为例，考察是以依照“八法”作为标准，而考满的结果“凡有三等，一曰称，二曰平常,三曰不称”，［8]即考核结果分为上、中、下三等，为称职，平常，不称职。

考察与考满虽存在诸多区别，但两者殊途同归，互相补充，相辅相成。

考满以考察制度的结果为依据而进行，同时它又是对考察制度的重要补充，二者不可偏废。

如果只有考察制度，就会过分强调考查官吏的过错，使考核制度失去客观
公正性。

反之,如果只有考满制度，仅仅以九年通考的结果决定对官吏的升降去留，就会不利于吏治管理。

二、明朝官吏考核制度的保障措施和该制度的实效
（一）明朝官吏考核制度的保障措施
官吏考核制度的实施，会在很大程度上影响官吏制度的好坏.明朝为保证考核制度的实施，建立了一系列保证该制度实施的措施。

1．设置详尽的考核机制
在明朝,吏部主管官吏考核，而且各级机构中的正官和监察官在考核中发挥重要作用。

弘治八年四月，科道官在上疏中说“我朝朝觐考察，最为精密。

盖委之抚按，俾报其贤否;又参之布、按二司及直隶州、郡之长，俾究其实;部、院又迹其岁报殿最,以为去留之据.如有不当，科道得以劾之”。

［9]萧凉在述及明代考核程序时亦说“内外臣工, 六年有察，三年有觐，内则有科道以司纠弹，外则有抚按以行举劾，耳目极密，闻见极真、信足凭也”。

[10]这种考核机制相互制约，防止了官员以权谋私，保证了考核制度的顺利实施。

2．严惩贪污贿赂行为
官场风气败坏多源于请托、贿赂。

在明朝就十分重视打击这种行为，防止贪污贿赂,保证官吏考核的公正性、平等性.规定“凡内外官遇该考察,有央求势要属托者，即以不谨黜退”。

[11]进而申令:“来朝觐官到城外,在京官不准私出相见。

入城之日,不许乘夜潜谒巧托责缘,及私令家人往还透漏消息.其私求嘱托、节奉明禁，但其势要官员无故而为人荐扬伸理者,所荐之人，虽素称贤能，其为钻刺可知，定以不谨论黜”。

［12］
3．令监察官揭发检举
明朝的监察制度完整而严密，在官吏考核中，监察官对于以权谋私，弄虚作假等破坏考核秩序的不良行为加以严厉打击，毫不留情的揭发检举。

成化十六年，令对朝觐官并在任官,严行考察，“或有不公者,听科道纠之”。

天顺八年定：“凡考察有诬枉者，令部、院会同内阁考察，在京五品以下文职并在外布、按二司官
[9]《明孝宗实录》卷99。

[10]张宣：《西园闻见录》卷31《考察》。

[11]《明会典》卷13吏部12《考察通例》。

有不公者，许科道指实劾奏。

南京考察不公者,许南京科道劾奏”。

[13］嘉靖六年,又令科道官于考察拾遗后，互相纠劾。

4．允许申辩制度
对考核中出现的冤假错案，允许进行申辩，既可以由本人申诉,也可以由他人为当事人争辩。

这主要是为了保证被考核者的权利，保证考核过程的公平。

弘治六年六月,明令“今后朝觐考察中间，果有黜不公者，许其伸理，若本无冤抑摭拾奏扰者，仍照例参问治罪”。

［14］嘉靖时，令朝觐考退官员,果有执法被诬夺职，许大臣言官即时论辩，吏部查访可否，具奏定夺。

隆庆时，吏部尚书高拱亦强调“其被害亏枉者，许人指言,研审得惰，仍为昭雪，庶小人不得施其混，飞语不得遂其谗，奸人不得终其毒"。

［15]
5．建立访单回馈制度
访单是一种调查表，由吏部制作.在考察官吏时，将其发给调查人员，请他们在访单上填入调查官吏的事迹，尤为不法行为，为匿名填写,及时上交。

《万历野获编》中载“今制,匿名文书，禁不得行。

唯内外大计，吏部发出访单，比填注缴纳，各不著姓名。

虽开列秽状满纸，莫知出于谁氏”.[16］
6．惩治舞弊官员
明王朝严法治吏，重典惩贪.对于在考核过程中的舞弊行为严惩不贷。

既提倡官吏检举揭发，又及时调查，严厉惩处。

正统十一年四月,明确宣布“若考察官任情好恶,颠倒是非，俱重罪不贷。

”景泰三年十月,又申令“考察不实者坐之”。

[17］
（二)明朝官吏考核制度的实效
明朝官吏考核制度的实施, 收到了一定的成效。

大致包括以下三个方面: 首先,奖励勤于政事、政绩卓著的官吏,查处才力不及、年老有疾的官吏。

明朝考核制度把考察勤劳与懒惰作为重要的内容,考满则分为上中下三等,称职者升职，平常者不升不降，不称职者则被降职。

考察设八目,老、病者致仕，罢软无为者冠带闲住，才力不及者降调。

这样的制度规定使官吏队伍不断更新，一批
[13]《明会典》卷13吏部12《考察通例》。

[14]《明孝宗实录》卷77。

[15]高拱《掌铨题稿》卷18。

[16]《万历野获编》卷11《考察访单》。

批年轻有为的官员得到赏识和重用,有利于提高行政机构的工作效率。

其次,奖励公正廉明、洁己爱民的官吏，惩处贪污腐败、违法违纪的官吏。

《大诰》中载:“如六部有犯赃罪，必究赃自何而至，若布政司贿于吏部，则拘布政司至，问斯赃尔自何得，必指至府。

府亦拘至”.[18］并且明定：受贿一贯以下杖七十，赃至六十两即处死刑，枭首示众。

进而把清查贪污贿赂作为考察官吏的八目之首。

无论是定期的京察十年一次或六年一次，或则是外察三年一次，或则是不定期的考察,都把查处官吏的贪污贿赂作为重要任务。

明朝“严法治吏，重典惩贪”的政策，有利于激励官员廉洁奉事、守令畏法，从而澄清吏治，使官场风气焕然一新。

最后,重视官吏任职期间的政绩，以其在职时的所作所为作为考核依据,决定官员升降去留。

明朝的各级各类衙门都有自己的考核项目、标准和具体考核办法。

如有关于府、州、县官的考核，要求必书农桑、学校之绩,“以任内户口增、田野辟为上”。

[19］正统三年，又定“有司亲民官给由牌内须开往任前并任内逃民数目及招抚复业多少，以凭黜陟”。

［20］这样一来,官员都会十分重视自己的政绩,而各司其职，各负其责，为明朝政令的贯彻实施提供了一个良好的环境。

三、明朝官吏考核制度废弛的原因及其历史局限性
（一)明朝官吏考核制度废弛的原因
明朝中后期，吏治腐败，官吏考核制度无法再继续发挥作用,出现这种状况的原因大致有以下几点：
1．根本原因在于考核制度本身的缺陷
考核的时间比较短，任务却十分繁重。

以朝觐考察为例,每次朝觐官员数千人，来自全国各地,而考察时间却只有半个月，在这样的情况下，是无法做出实事求是的结论的，这就与实际不合。

另外，明朝考核针对同样的情况，处理结果却不相同。

京官四品以上，“大臣不注考"九年任满，黜陟取自上裁。

京官考察“四品以上自陈,以取上裁”。

这就反映明朝政府对高级官员的放纵。

而且到了明朝中后期，对于贪官酷吏的惩治力度大大减小,已经大不符合之前的重典惩贪，严法治吏.
[18]《大诰》问赃缘由第27。

[19]《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。

2．直接原因在于考核的结果名不副实，导致奖惩失去了依据
就明朝官吏考核制度本身而言,其制度完备详实，循名责实，奖惩分明.然而在官吏实施过程中却出现了问题。

官员行贿受贿，以权谋私而徇私舞弊,导致考核结果不实，无法作为奖惩的依据。

这种结果的不实，主要由于两个方面的原因，其一主要是被考核的官吏，有些政绩不佳、犯过错误的官吏，因害怕考核导致自己被罢黜或降职，还有一些官员滥用职权，从而为了一己之私阻挠考察。

高拱在《本语》中说，考察之时，“不肖者造作言语，鼓弄风波，顷陷善人，以图衙门有人而可免己"。

其二是来自考察官，考察官员属于朝廷命官的一部分，他们与被考察者同朝为官，或是明哲保身,不愿意揭发某些官员的不法行为。

或是不履行职责，不做调查核实而随心所欲的做出考核结论，应付了事。

更有甚者，考核结论由他人代写,恣意妄为，这就使得考核结果根本无法作为评价官员的依据。

3．主观原因在于权臣把持朝政
明朝宦官弄权，他们为了巩固自己的地位，扩大自己的权势，操纵考核过程，把考核制度作为排斥异己，打击政敌的工具。

武宗时，刘瑾与内阁大学士焦芳串通一气，“凡瑾所言，与芳如出一口”,黜陟之事，任意妄为。

每当遇到考察之时，“有等不才官员,往往预投内阁,以致举措乖张，人心不服。

遂有三年之考察，不过为内阁首恩义”。

[21]
明朝的官吏考核制度，程序完备而详实,措施具体而严密，并设立了专门负责考核工作的机构.该项制度的推行，有利于澄清吏治，端正仕风。

但是在明朝中后期，朝政腐败，弊端丛生，考核制度也逐渐败坏，直至覆亡。

（二）明朝官吏考核制度的历史局限性
明朝的考核制度在执行过程中并非一帆风顺，十分完美，而是出现过一些问题。

这是由于中国古代社会一直是君主专制政体，在这种政体的控制之下，官吏只对皇帝一人负责,并不对人民负责，官吏考核的不合理之处显而易见。

比如，考核标准比较笼统，甚至有一些十分荒唐。

另外，考核制度效用的大小要视皇帝或者负责考核的官吏是否开明、个人好恶的情况而定.除此之外，明朝官吏考核缺少必要的监督机制，更无从谈及人民的监督，缺少监督必然会使制度流于形式，纵使是再完备合理的制度一旦缺少监督也会变成纸上谈兵，无法起到实际的作
用。

到了明朝中后期，吏治腐败,官场结党营私、贪污腐败成风，世风日下，整个明朝的官僚系统都日渐衰败，官吏考核制度也逐渐显现出种种弊端，无法再继续发挥其肃清吏治、提高行政效率的作用.但是总体来看，这些问题尚不足以影响考核制度的整体效果，该制度在大部分地区仍得到有力的实施。

明朝官吏考核制度对于我们今天在新形势下的官吏考核也具有十分重要的借鉴意义。

总之，我们在评价明朝的考核制度之时，不可偏废某一个方面,我们应该兼顾两者，既看到该制度的积极作用，也要认识到其消极作用而加以借鉴，为我所用。

四、当代对明朝官吏考核制度的借鉴
纵观我国历史长河中历朝历代的考核，可以看出，比较明智的统治者或领导者都把建立考核制度作为建设国家和巩固政权的基础，通过严格的考核来优化和更新官员队伍,凡是不重视官员考核的统治集团,官吏队伍就会因循守旧，导致政局颓废。

明朝就十分重视官吏考核制度,当时对官吏的考核，且不论其效果如何，其目的必然是优化官吏队伍，促进行政部门的廉洁和高效.
因此,我们可以从以下几个方面对明朝的考核制度进行借鉴和参考，取其精华，去其糟粕,为我们今天所用。

首先，应该努力实现考核主体专业化、独立化，最终实现考评主体问责制。

其一，加强立法，从法律层面上明确规定考评权的归属问题,确立考评权的独立性。

对于高级官员的考核，应设立单独的、独立于行政系统、直接对最高权力机关负责的考评部门.
其二，设置专门负责官员绩效考核的机构，实现考核主体专门化。

近几年,我国在国家机关中逐渐设置了专门负责考核官员绩效的部门，但是这种机制仍然不是十分完善,还需要不断地加强和发展。

其三,逐渐实现考评主体问责制. 主管考核的机构及其官员，明确划分其职权,都在各自的职权范围内履行职责，互不干扰，有利于各负其责，避免出现责任不明问题和相互推诿的现象.另外，应该完善立法，对于考核过程中的过失等不法行为给予法律上的明确规定。

其次,从考核对象的角度来看，应根据其具体特点将被考核者进行分类，差异考察。

应根据城乡差异、区域差异等具体情况的不同，设计不同的考核程序内容和考核标准。

由于地理和历史原因,中国各地区之间本来就存在着很大差异,
再加上改革开放之后，各地的经济发展水平不同，这种差距不断拉大。

这就很有必要根据地区的不同制定适合其现状的考核程序。

比如同一个主管官员，付出同样的努力，在经济发达地区和经济落后地区，其对于当地经济增长所表现出的绩效水平会呈现出很大的差异。

如果不能在不同地区实行差异考评，就会影响公务员考评的公平性，也就无法对经济落后地区的官员产生有效的激励.
最后，对于考评的结果应该高度重视并运用.考评结束后，结果要及时反馈给被考核的人,考核者应该及时与之沟通交流,指出其不足之处，提出改进建议和计划。

而且，应该将考核结果作为评定职称，薪酬待遇等奖惩方面的主要依据，以此来激励被考核者继续努力工作，警示政绩不佳者努力改进.现在来看,我国政府中,很多部门对于考核的结果不是十分重视,也没有及时反馈沟通，大大地削弱了考核制度的现实意义。

除此之外,我们还应该改变过去封闭考评的做法，逐步实现开放式考评,并建立严格规范的考评程序，积极采用科学的考评方法。

从法律层面来看，还必须加快公务员考评的立法建设，从法律上保证考评的制度化.
结语
当今社会，人力资源是最重要的资源,无论发达国家还是发展中国家，都十分重视国家公务员制度的建立和改革。

考核制度可以说是保证公务员队伍实现最佳效益的重要措施。

因此，我们应对官吏考核制度引起足够的重视。