晋江市人民政府、晋江市金井镇丙洲村第一村民小组等土地行政管理纠纷上诉案

晋江市人民政府、晋江市金井镇丙洲村第一村民小组等土地
行政管理纠纷上诉案
【案由】行政行政行为种类其他行政行为
【审理法院】福建省高级人民法院
【审理法院】福建省高级人民法院
【审结日期】2020.07.22
【案件字号】（2019）闽行终1104号
【审理程序】二审
【审理法官】林爱钦陈生奇黄吉明
【审理法官】林爱钦陈生奇黄吉明
【文书类型】判决书
【当事人】晋江市人民政府;晋江市金井镇丙洲村第一村民小组;泉州市人民政府
【当事人】晋江市人民政府晋江市金井镇丙洲村第一村民小组泉州市人民政府
【当事人-公司】晋江市人民政府晋江市金井镇丙洲村第一村民小组泉州市人民政府
【代理律师/律所】刘金区福建晋贤律师事务所;李后兵北京广衡律师事务所
【代理律师/律所】刘金区福建晋贤律师事务所李后兵北京广衡律师事务所
【代理律师】刘金区李后兵
【代理律所】福建晋贤律师事务所北京广衡律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】晋江市人民政府
【被告】晋江市金井镇丙洲村第一村民小组;泉州市人民政府
【本院观点】根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决;协商不成的由人民政府处理。

【权责关键词】行政处罚行政复议合法违法罚款复议机关质证合法性行政复议维持原判改判【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】另查明，1989年3月15日，晋江县金井镇丙州村民委员会(以下简称丙洲村委会)与加排盐场签订一份《境界与土地权属界线协议书》，载明：经协议双方代表和土地调查境界调绘组同志三方实地踏查确认加排盐场与丙洲村的土地权属界线。

该协议同时约定由双方分别报送乡、县人民政府和县土地管理局保管存档。

晋江县土地调查办公室权属界线调绘组两名工作人员在该协议书上签字。

该协议书同时附有一份《行政使用界线调绘记录表》。

2005年3月31日，丙洲村委会在《权属界线使用协议书》签章，确认丙洲村与原加排盐场的权属界线。

《权属界线使用协议书》及所附的权属界线示意图和权属界线调绘记录表，均只有丙洲村委会的签章，无加排盐场的签章。

2007年6月26日，泉州市人民政府作出泉政地〔2017〕617号批复，同意将原加排盐场的国有土地337.75亩，以国有土地使用权有偿出让的方式提供给锦兴公司作为厂房及配套设施建设用地。

2009年9月28日，锦兴公司就上述土地办理了晋国用(2009)第00846号土地使用权证。

原晋江市国土资源局于2011年12月28日作出《关于锦兴(福建)化纤纺织实业有限公司非法占地建厂房的行政处罚决定》(晋国土资监〔2011〕851号，以下称晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》)。

该处罚决定查明，锦兴公司于2010年2月，未经批准，在加排盐场位于“工业区”;地段非法占用村庄33073平方米建厂房至查处时已建成围墙，破坏了土地现状，构成非法占地事实。

决定处罚：一、没收锦兴公司在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、责令退还非法占用的土地；三、对锦兴公司非法占用村庄33073平方米的行为处以每平方米10元的罚款，合计330730元。

丙洲村委会于2017年11月8日出具一份证明，称在锦兴公司围
墙内有原告的土地200多亩，不到300亩。

【本院认为】本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决;协商不成的由人民政府处理。

单位之间的争议由县级以上人民政府处理”的规定上诉人晋江市人民政府具有对本案土地权属争议处理申请进行处理的主体资格及法定职责。

本案被上诉人丙洲村一组主张存在权属争议并申请处理的土地分为两部分，第一部分是锦兴公司已经办理土地登记范围内的土地，第二部分是锦兴公司违法占用的土地。

对于第一部分土地，锦兴公司已经办理登记并持有晋国用(2009)第00846号土地使用权证，根据《福建省土地权属争议处理办法》第二条规定，并按照国土资厅函〔2007〕60号复函的意见，土地登记发证后已经明确了土地所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，被上诉人应当通过其他法定途径解决争议。

对于第二部分土地，本案没有相关证据表明已经登记发证，原晋江市国土资源局认定锦兴公司违法占用该部分“村庄”土地，并于2011年12月28日作出晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》给予行政处罚，即土地行政主管部门已将该部分土地上的违法案件处理完毕，且被上诉人并非基于土地侵权或者土地违法向上诉人申请处理权属争议，上诉人根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(一)项和第(三)项规定，作出被诉《不予受理决定书》，认为该部分土地属于企业非法占用土地，不属于土地权属争议案件受理范围，适用法律有误，应予撤销，并可责令上诉人受理。

被诉《行政复议决定书》对《不予受理决定书》予以维持，亦属错误，应一并撤销。

至于上诉人和原审被告提出的被上诉人关于处理土地权属争议证据的证明效力问题，以及本案土地权属界线是否明晰等问题，属于受理土地权属争议处理申请后的实体调查处理问题，不属于本案审查范围。

综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，依法应予维持。

上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人晋江市人民政府负
担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-23 20:18:50
【一审法院查明】原审查明，2018年11月13日，原告向晋江市人民政府提交土地权属争议处理申请书，请求确认锦兴(福建)化纤纺织实业有限公司(以下简称锦兴公司)厂区范围内298亩土地属于原告集体所有。

晋江市人民政府向晋江市自然资源局交办该土地权属争议处理事项。

2018年11月27日，晋江市自然资源局告知原告需补充相关材料以明确争议土地的具体位置和范围，原告于2018年12月4日补充提交范围示意图。

2018年12月12日，晋江市人民政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》(以下简称《不予受理决定书》)，认定：原告申请土地权属争议处理的土地大部分位于锦兴公司和晋江市锦福化纤聚合有限公司已合法登记的675.57亩国有土地范围内，根据《福建省土地权属争议处理办法》第二条、国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函〔2007〕60号，以下称国土资厅函〔2007〕60号复函)，该情形不属于土地权属争议案件受理范围。

原告反映的另一部分土地位于锦兴公司非法占用的49.61亩土地范围内，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件……(三)土地违法案件……”的规定，锦兴公司非法占用土地属土地违法案件，不属于土地权属争议案件受理范围。

故，原告所要求确认的属于原告集体所有的锦兴公司厂区范围内298亩土地均不属于土地权属争议案件受理范围，决定不予受理。

原告不服《不予受理决定书》，向泉州市人民政府申请行政复议，2019年3月22日，泉州市人民政府作出泉政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》(以下称《行政复议决定书》)，维持晋江市人民政府的《不予受理决定书》。

原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。

【一审法院认为】原审认为，本案中，原告提交土地权属争议处理申请的土地位于锦兴公司厂区范围内，包括锦兴公司已依法办理国有土地使用权证的土地和锦兴公司违法占用的土地。

已依法办理国有土地使用权证的土地，其性质已转变为国有土地，不属于集体经济组织所有，原告与该部分国有土地不存在利害关系。

对于原告提出对国土资厅函〔2007〕60号复
函的合法性进行附带审查，国土资源部作为土地权属争议调查处理的主管机关，对土地权属争议的解释和函复，有相应职权，该复函与《土地权属争议调查处理办法》亦不冲突，且被告晋江市人民政府在作出案涉《不予受理决定书》时，同时适用了《福建省土地权属争议处理办法》第二条“本办法适用于处理当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或使用权归属问题发生的纠纷”的规定，依法有据。

至于锦兴公司违法占用的土地，原晋江市国土资源局作出的晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》，认定该部分被占用的土地为“村庄”的土地，并未明确土地所有权和使用权，亦未明确土地性质已转化为国有土地，或仍为集体土地。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

”的规定，原告主张其对该部分土地享有所有权，作为负有认定职责的被告晋江市人民政府，依法应对其主张进行调查，并作出处理决定。

被告晋江市人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(三)项的规定，以该部分土地属土地违法案件为由，不受理原告的权属争议申请，系对该条款规定的理解有误，原告并不是违法占地实施主体，被告晋江市人民政府适用法律不当。

复议机关泉州市人民政府的《行政复议决定书》维持《不予受理决定书》，亦属适用法律不当，应一并予以撤销。

据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告晋江市人民政府2018年12月12日作出的《不予受理决定书》及被告泉州市人民政府2019年3月22日作出的《行政复议决定书》；二、责令被告晋江市人民政府依法受理原告丙洲村一组提出的土地权属争议处理申请。

【二审上诉人诉称】上诉人晋江市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人丙洲村一组的诉讼请求。

主要理由是：一、原审法院认定锦兴公司超占部分土地性质不明，属事实不清。

原审法院仅依据晋国土资监〔2011〕851号《行
政处罚决定》推断锦兴公司超占部分土地性质不明，而该《行政处罚决定》只是原晋江市国土资源局对被处罚人超越批准用地范围违法占地行为进行处罚的证明，该违法占用部分属国有还是集体所有，并不影响违法占地行为性质，原审法院仅以该《行政处罚决定》未表述该部分土地性质，认为本案土地归属存在争议，依据不足。

二、被上诉人与锦兴公司之间没有土地权属争议。

锦兴公司持有晋国用(2009)第0××6号土地使用权证及宗地图，其权属界线清楚，这一部分与被上诉人没有法律上利害关系。

锦兴公司超出权证范围占地，已由晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》认定为违法占地，即已经明确锦兴公司对超占部分不具有使用权，故就超占部分不存在争议，被上诉人要求处理权属争议无从处理。

三、被上诉人并没有提供有效证据证明其与锦兴公司超占土地有直接利害关系。

诉讼中，被上诉人提供丙洲村委会《证明》欲证明其有200多亩土地在锦兴公司厂区范围内，提供2005年4月19日在晋江市××镇××见证下签订的《协议书》欲证明丙洲村委会无权处理其小组集体所有土地。

由于丙洲村委会与被上诉人有利害关系，证明内容的200多亩土地大部分是锦兴公司拥有使用权的国有土地，且丙洲村委会早在1989年就与加排盐场划清权属界线，故丙洲村委会《证明》不是合法有效的证据，且与客观事实不符。

2005年4月19日《协议书》既没有体现与本案诉争的200多亩土地有直接利害关系，也没有被上诉人签署，不能证明诉争200多亩土地与被上诉人有法律上利害关系。

晋江市人民政府、晋江市金井镇丙洲村第一村民小组等土地行政管理纠纷上诉案
福建省高级人民法院
行政判决书
(2019)闽行终1104号当事人上诉人(原审被告)晋江市人民政府，住所地福建省晋江市罗山街道世纪大道某某。

法定代表人张文贤，市长。

委托代理人叶明佳。

委托代理人刘金区，福建晋贤律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)晋江市金井镇丙洲村第一村民小组。

负责人王和平，组长。

委托代理人李后兵，北京广衡律师事务所律师。

原审被告泉州市人民政府，住所地福建省泉州市丰泽区府东路市行政中心。

法定代表人王永礼，市长。

委托代理人王庆福、陈丽冰。

审理经过上诉人晋江市人民政府因晋江市金井镇丙洲村第一村民小组(以下简称丙洲村一组)诉其土地行政管理一案，不服厦门市中级人民法院(2019)闽02行初49号行政判决，向本院提起上诉。

本院受理后，依法组成合议庭进行审理并组织了调查询问。

本案现已审理终结。

一审法院查明原审查明，2018年11月13日，原告向晋江市人民政府提交土地权属争议处理申请书，请求确认锦兴(福建)化纤纺织实业有限公司(以下简称锦兴公司)厂区范围内298亩土地属于原告集体所有。

晋江市人民政府向晋江市自然资源局交办该土地权属争议处理事项。

2018年11月27日，晋江市自然资源局告知原告需补充相关材料以明确争议土地的具体位置和范围，原告于2018年12月4日补充提交范围示意图。

2018年12月12日，晋江市人民政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》(以下简称《不予受理决定书》)，认定：原告申请土地权属争议处理的土地大部分位于锦兴公司和晋江市锦福化纤聚合有限公司已合法登记的675.57亩国有土地范围内，根据《福建省土地权属争议处理办法》第二条、国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函〔2007〕60号，以下称国土资厅函〔2007〕60号复函)，该情形不属于土地权属争议案件受理范围。

原告反映的另一部分土
地位于锦兴公司非法占用的49.61亩土地范围内，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件……(三)土地违法案件……”的规定，锦兴公司非法占用土地属土地违法案件，不属于土地权属争议案件受理范围。

故，原告所要求确认的属于原告集体所有的锦兴公司厂区范围内298亩土地均不属于土地权属争议案件受理范围，决定不予受理。

原告不服《不予受理决定书》，向泉州市人民政府申请行政复议，2019年3月22日，泉州市人民政府作出泉政行复〔2019〕18号《行政复议决定书》(以下称《行政复议决定书》)，维持晋江市人民政府的《不予受理决定书》。

原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。

本院查明另查明，1989年3月15日，晋江县金井镇丙州村民委员会(以下简称丙洲村委会)与加排盐场签订一份《境界与土地权属界线协议书》，载明：经协议双方代表和土地调查境界调绘组同志三方实地踏查确认加排盐场与丙洲村的土地权属界线。

该协议同时约定由双方分别报送乡、县人民政府和县土地管理局保管存档。

晋江县土地调查办公室权属界线调绘组两名工作人员在该协议书上签字。

该协议书同时附有一份《行政使用界线调绘记录表》。

2005年3月31日，丙洲村委会在《权属界线使用协议书》签章，确认丙洲村与原加排盐场的权属界线。

《权属界线使用协议书》及所附的权属界线示意图和权属界线调绘记录表，均只有丙洲村委会的签章，无加排盐场的签章。

2007年6月26日，泉州市人民政府作出泉政地〔2017〕617号批复，同意将原加排盐场的国有土地337.75亩，以国有土地使用权有偿出让的方式提供给锦兴公司作为厂房及配套设施建设用地。

2009年9月28日，锦兴公司就上述土地办理了晋国用(2009)第00846号土地使用权证。

原晋江市国土资源局于2011年12月28日作出《关于锦兴(福建)化纤纺织实业有限公司非法占地建厂房的行政处罚决定》(晋国土资监〔2011〕851号，以下称晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》)。

该处罚决定查明，锦兴公司于2010年2月，未
经批准，在加排盐场位于“工业区”;地段非法占用村庄33073平方米建厂房至查处时已建成围墙，破坏了土地现状，构成非法占地事实。

决定处罚：一、没收锦兴公司在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、责令退还非法占用的土地；三、对锦兴公司非法占用村庄33073平方米的行为处以每平方米10元的罚款，合计330730元。

丙洲村委会于2017年11月8日出具一份证明，称在锦兴公司围墙内有原告的土地200多亩，不到300亩。

一审法院认为原审认为，本案中，原告提交土地权属争议处理申请的土地位于锦兴公司厂区范围内，包括锦兴公司已依法办理国有土地使用权证的土地和锦兴公司违法占用的土地。

已依法办理国有土地使用权证的土地，其性质已转变为国有土地，不属于集体经济组织所有，原告与该部分国有土地不存在利害关系。

对于原告提出对国土资厅函〔2007〕60号复函的合法性进行附带审查，国土资源部作为土地权属争议调查处理的主管机关，对土地权属争议的解释和函复，有相应职权，该复函与《土地权属争议调查处理办法》亦不冲突，且被告晋江市人民政府在作出案涉《不予受理决定书》时，同时适用了《福建省土地权属争议处理办法》第二条“本办法适用于处理当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或使用权归属问题发生的纠纷”的规定，依法有据。

至于锦兴公司违法占用的土地，原晋江市国土资源局作出的晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》，认定该部分被占用的土地为“村庄”的土地，并未明确土地所有权和使用权，亦未明确土地性质已转化为国有土地，或仍为集体土地。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起
诉。

”的规定，原告主张其对该部分土地享有所有权，作为负有认定职责的被告晋江市人民政府，依法应对其主张进行调查，并作出处理决定。

被告晋江市人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(三)项的规定，以该部分土地属土地违法案件为由，不受理原告的权属争议申请，系对该条款规定的理解有误，原告并不是违法占地实施主体，被告晋江市人民政府适用法律不当。

复议机关泉州市人民政府的《行政复议决定书》维持《不予受理决定书》，亦属适用法律不当，应一并予以撤销。

据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(二)项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告晋江市人民政府2018年12月12日作出的《不予受理决定书》及被告泉州市人民政府2019年3月22日作出的《行政复议决定书》；二、责令被告晋江市人民政府依法受理原告丙洲村一组提出的土地权属争议处理申请。

二审上诉人诉称上诉人晋江市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人丙洲村一组的诉讼请求。

主要理由是：一、原审法院认定锦兴公司超占部分土地性质不明，属事实不清。

原审法院仅依据晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》推断锦兴公司超占部分土地性质不明，而该《行政处罚决定》只是原晋江市国土资源局对被处罚人超越批准用地范围违法占地行为进行处罚的证明，该违法占用部分属国有还是集体所有，并不影响违法占地行为性质，原审法院仅以该《行政处罚决定》未表述该部分土地性质，认为本案土地归属存在争议，依据不足。

二、被上诉人与锦兴公司之间没有土地权属争议。

锦兴公司持有晋国用(2009)第
0××6号土地使用权证及宗地图，其权属界线清楚，这一部分与被上诉人没有法律上利害关系。

锦兴公司超出权证范围占地，已由晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》认定为违法占地，即已经明确锦兴公司对超占部分不具有使用权，故就超占部分不存在争议，被上诉人要求处理权属争议无从处理。

三、被上诉人并没有提供有效证据证明其与锦兴公司超占土地有直接利害关系。

诉讼中，被上诉人提供丙洲村委会《证明》欲证
明其有200多亩土地在锦兴公司厂区范围内，提供2005年4月19日在晋江市××镇
××见证下签订的《协议书》欲证明丙洲村委会无权处理其小组集体所有土地。

由于丙洲村委会与被上诉人有利害关系，证明内容的200多亩土地大部分是锦兴公司拥有使用权的国有土地，且丙洲村委会早在1989年就与加排盐场划清权属界线，故丙洲村委会《证明》不是合法有效的证据，且与客观事实不符。

2005年4月19日《协议书》既没有体现与本案诉争的200多亩土地有直接利害关系，也没有被上诉人签署，不能证明诉争200多亩土地与被上诉人有法律上利害关系。

二审被上诉人辩称被上诉人丙洲村一组没有向本院提交书面答辩状，其在本院组织的调查询问中辩称，上诉人的上诉理由不能成立。

主要理由是：晋国土资监〔2011〕851号《行政处罚决定》明确认定锦兴公司违法占用的土地为村庄土地，村庄土地当然是农村土地。

被上诉人所主张的争议土地存在权属争议，若没有争议，被上诉人的村民就不会与锦兴公司发生冲突，也不会有本案诉讼。

锦兴公司与被上诉人相邻，其所占土地是丙洲村土地，与被上诉人有利害关系。

被上诉人没有签署2005年4月19日的协议书，对协议不知情，权利被侵犯，这说明被上诉人与争议土地有利害关系。

农村土地一般属于村民小组所有，丙洲村委会对此亦予以认可，故丙洲村委会的《证明》具有证明效力。

上诉人提到的1989年丙洲村委会与加排盐场的协议等问题，这些属于处理土地权属争议实体问题时应该解决的事项。

原审被告泉州市人民政府提交书面意见称，被上诉人的诉讼理由不成立，应依法驳回其诉讼请求。

主要理由是：一、被诉《行政复议决定书》符合法定程序。

原审被告受理行政复议申请后，依法及时向上诉人发出答复通知书及相关副本，经审查后在法定期限内作出《行政复议决定书》并及时送达，程序合法。

二、被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。

丙洲村委会已与原加排盐场签署《权属界线使用协议书》，丙洲村委会与原加排盐场的土地权属明晰。

被上诉人要求处理权属争议的土地为。