第一章研究背景改革开放以来我国财税体制改革

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第一章 研究背景:改革开放以来
我国财税体制改革
中共十一届三中全会决定从1979年起把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,经济体制改革全面展开,而在这个过程中财税体制几经变革,初步建立起适应社会主义市场经济体制要求并符合公共财政运行规律的财政、税收体制。

但是,财税体制改革在总体框架、运行机制、法制建设以及政府职能与市场分工、收入分配与调节方式、资源配置与宏观调控等方面仍需要进一步完善和修正。

中共中央在2014年7月通过了《深化财税体制改革总体方案》,方案指出深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度,新一轮财税体制改革将在2016年基本完成重点工作和任务,在2020年基本建立现代财政制度。

第一节 我国财政体制变迁历程(1978—2014年)
财政体制问题在整个宏观调控中非常重要,财政体制改革在我国开始得也比较早。

如果将1978—2014年的财政体制改革过程做一个简要的划分,可划分为两个阶段:
第一个阶段是1978—1994年有计划商品经济时期的财政体制改革。

其基本特征是:通过财政改革放权让利,也就是通过对企业、地方进行放权让利。

这些措施有力地支持了经济改革、社会事业改革,但是与此同时带来的后果就是中央财政收入在全国财政收入中的比重不断下降。

第二个阶段是1994—2014年社会主义市场经济时期的财政体制改革及后续的完善。

其基本特征是:基本确立了中央与地方之间规范的事权与财力划分关系,促进了市场经济的发展,但是与此同时带来的后果就是地方财政困境凸显。

一、有计划商品经济时期的财政体制改革(1978—1994年)
1978年以前我国的财政体制高度集权,财政收入由企业利润上缴形成,不仅地方政府没有独立的财政预算,而且国有企业实行统收统支,企业和政府是一本账。

从某种意义上讲,这一时期的财政体制改革同国有企业制度的调整具有极大关联。

高度集权的财政体制不利于发挥地方
政府和企业的积极性,中央从1977年开始在一些省份探索财政分权,实行分灶吃饭,给地方政府一定的财政税收权利和支出义务,国有企业从1978年年底开始试点推行“利润留成”。

这一时期的财政体制改革以“放权
让利”为突破,先后经历了分级包干、分税包干和中央地方大包干三个阶段,但是放权让利这种形式本身就决定了它不可能缓解政府的财政压力。

在第一个阶段中,我国政府财政管理体制于1980年、1985年和1988年进行了三次重大改革与调整。

(一)1980年在全国大部分地区实行“划分收支,分级 包干”体制
从1980年起在预算管理体制上实行“分灶吃饭”体制,即“划分收支,分级包干”。

其基本内容是:按经济管理体制规定的隶属关系,明确划分中央和地方的收支范围,收入实行分类分成,分为中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,中央和地方的支出范围按企事业单位的隶属关系划分;地方的预算支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补,有余者上缴中央,不足者从调剂收入中解决,并确定相应的调剂分成比例,若三项收入仍不足以平衡地方预算支出的,由中央按差额给予定额补助;中央与地方对收入的各项分成比例或补助
定额确定后,原则上五年不变,地方在划定的收支范围内,自求平衡。

此外,广东和福建两省实行地方自主权更大的“定额包干,五年不变”的体制,为保证中央财政收入的稳定性,京、津、沪三大城市仍实行“总额分成,一年一定”的体制。

由于在改革过程中出现了许多新的问题,如中央预算收支难以平衡,地方企业收入下降使地方固定收入减少,全国投资规模失控、重复建设严重等,使这一体制很难严格执行,因此在实践中有许多需要调整之处,从1983年开始将收入“分类分成包干”改为“总额分成包干”。

(二)1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”体制
随着我国经济体制改革的推进,尤其是经过两步“利改税”,税收成为国家财政收入的主要形式。

因此,中央决定从1985年起实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,其主要内容包括:按税种将收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入;按隶属关系划分中央财政支出和地方财政支出,对不宜实行包干的专项支出,由中央专项拨款安排;按基数核定的地方预算收支,凡固定收入大于支出的,定额上解中央,固定收入小于支出的,从中央和地方共享收入中确定一
个分成比例留给地方,地方固定收入和中央地方共享收入全留地方仍不足以抵补其支出的,由中央定额补助。

收入分配办法确定以后,一定五年不变,地方多收多支、少收少支、自求平衡。

此外,广东、福建两省继续实行财政大包干办法,民族自治区和视同民族自治区的省,中央给予的定额补助数每年递增10%。

在实践中,由于种种变动因素影响着这一体制的执行,特别是中央与地方的职责划分不清、税制不健全。

为了稳定中央与地方之间的分配关系,又规定1985年和1986年内,除了中央固定收入不参与分成外,把地方固定收入和中央地方共享收入加在一起,与地方预算支出挂钩,确定一个分配比例,实行总额分成。

(三)1988年对地方财政包干办法的改进
针对原体制存在的问题,1988年中央决定对各地区实行不同形式的包干办法,主要的包干形式有:一是收入递增包干,即以1987年的决算收入和地方应得的支出财力为基数,参照各地近几年收入增长情况,确定收入递增率(环比)和地方留成、上解比例,在递增率以内的收入,实行中央与地方固定比例分成,超过递增率的收入全部留地方,地方收入达不到递增率影响上解中央的部分,由地方自有财力补足。

实行这种
包干办法的有北京等十省(市)。

二是总额分成,即根据核定的收支基数,以地方支出占总收入的比重,确定地方留成、上解比例。

实行这种包干办法的有天津等三省(市)。

三是总额分成加增长分成,具体做法是:基数以内部分,按总额分成比例分成,实际收入比上年增长部分另计分成比例,以使地方从增收中得到更多的利益。

采用此法的有大连等三个计划单列市。

四是上解额递增包干,以收入上解中央的基数,每年按一定的比例递增上缴,广东、湖南实行这种办法。

五是定额上解,即按固定数额向中央上解收入,上海等三省(市)采用这种办法。

六是定额补助,即中央按固定的数额补助地方,吉林等十六省(自治区)实行这种办法。

(四)财政包干制的评价
财政包干制,实际上是中央在财力分配过程中采取的一种调控手段。

这种调控手段较之于改革前的统收统支的财政体制无疑是一大进步,其立足点是放在充分调动中央、地方的两个积极性,增加财政收入这个基础上的。

1978年以后的财政包干制使地方政府出现了四个方面的变化;第一,地方财政的收入与支出之间较改革之前有了很大的相关性;第二,预算软约束的出现表明中央与地方之间的掠夺式财政关系受到了限制;第三,财政激励对政府行为产生了影响,地方政府对辖区的经济事务更
为负责;第四,省际间竞争关系开始形成,省际间的不平等现象减少(从收入与支出挂钩后预算支出效应来看,尽管总体上地区间的差距在拉大)。

通过财政包干制等分权化的财政体制改革,中国地方政府在其管辖区内拥有对地方经济的初级控制权;同时,收支挂钩、地方政府间竞争关系的出现有效地约束了政府行为,限制了政府对经济的干预。

从而,中国式的改革有效地催生并培育了市场,促进了中国计划体制向市场经济体制转变。

但是同时,包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分,缺乏合理依据,产生了一系列的问题。

首先,一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。

1980—1993年,中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。

不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致,体制形式的选择也存在机会不均等,以及信息不对称和决策不透明等因素,从而导致财力分配不合理。

更重要的是,财政体制的决策程序采用一对一谈判方式,中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。

其次,基数核定方法不科学。

基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。

由于不同的财政体制形式对既得利益的形成的作用程度存在差别,因此既得利益并非公正。

同时,在税法相对统
一,税收征管权力相对集中的背景下,经济发展水平差异决定着地方政府的税基规模,因此,既得利益中含有非主观努力的成分。

确保既得利益的做法是将这些因素固定化、合法化了。

最后,注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。

保证既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线,使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开,较少考虑横向财政分配关系,没有完整的横向财政调节机制,调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标,最后导致了财力分散,中央政府缺乏必要的宏观调节能力。

财政包干体制过于强调地方组织收入的积极性,在收入增量分配方面向地方倾斜过多,使中央财政收入在整个财政收入增量中所占的份额越来越少,使国家财力过于分散,中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降。

中央财政收入占全国财政收入的比重(不含债务收入)从1985年的34.8%、1986年的36.7%下降为1993年的22%,严重弱化了中央的宏观调控能力。

由于政府间财政关系制度安排上给地方更多的政策和财力空间,地方出台的减免税政策过多,导致全国财政收入占GDP的比重逐年下降,影响了政府总体可支配财力的合理增长。

同时,财政包干体制还对产业政策产生逆向调节,地方政府受利益驱动支持高税率产业发展,导致长线更
长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。

二、社会主义市场经济时期的财政体制改革及完善
(1994—2014年)
(一)1994年分税制财政管理体制改革
中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标,但是财政包干体制却表现出与市场经济发展明显的不相适应性。

借鉴市场经济国家的通行做法,1994年启动了分税制财政体制改革。

从改革目标上看,分税制财政体制是指在划分事权的基础上,按税种划分中央、地方财政收入的一种分级预算管理体制,即划分中央与地方两级的事权,按照财政与事权相统一的原则,明确各级政府支出范围;在此基础上按税种划分中央与地方的财政收入范围,明确各级政府的税收管理权限,使中央和地方财政都有稳定的收入来源,建立独立的分级预算。

实行分税制是世界上许多国家通行的做法,也是我国财政管理体制改革的方向和目标模式。

1993年12月15日,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号文),从1994年1月1日起在全国实行。

分税制财政体制主要由三个方面的内容构成:中央与地方税收的划分;中央与地方事权和支出的划分;中央对地方税收返还和转移
支付制度。

1. 按税种划分收入,明确中央与地方的收入范围
中央和地方的税收是根据事权和财权相结合的原则划分的,将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;把同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收收入。

具体情况如下:
中央财政固定税收及收入:关税,海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税,铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税),中央企业上缴利润等。

外贸企业出口退税,除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外,以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方财政固定税收及收入:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税)、地方企业所得税(不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)等。

第一章 研究背景:改革开放以来我国财税体制改革 11中央与地方共享税收:增值税中央分享75%,地方分享25%;资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税归中央收入;证券交易税,中央和地方各分享50%(证券交易税未开征,仍沿用证券交易印花税,从1997年开始,该分成比例调整为中央80%,地方20%)。

2. 在划分事权的基础上,划分中央与地方的财政支出范围
根据财权与事权相统一的原则,在划分税收的同时,又划分了中央财政与地方财政的支出范围。

中央财政支出:国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费,中央统管的基本建设投资,中央直属企业技术改造和新产品试制费,地质勘探费,由中央财政安排的支农支出,由中央负担的国内外债务的还本付息支出,以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。

地方财政支出:地方行政管理费,公检法支出,部分武警经费,民兵事业费,地方统筹的基本建设投资,地方企业技术改造和新产品试制费,支农支出,城市维护建设费,地方文化、教育、卫生等各项事业费,价格补贴支出以及其他支出。

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