试论大部制改革的成效、问题与展望——以广东省为例

试论大部制改革的成效、问题与展望
——以广东省为例
摘要：大部制即为大部门体制，而大部制改革的核心是转变政府职能。

目前各类行政部门行政职能的错位和交叉，造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下的现象。

因此大部制改革的目的在于对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

广东在大部制改革中提出将深圳、顺德、广州和珠海作为创新行政管理体制的先行先试地区。

四地形成三种大部制改革模式，分别为行政三分的深圳模式；党政联动的顺德及珠海模式；因地制宜、统筹兼顾，富有稳健特色的广州模式。

广东各地大部制改革极其富有探索性，为全国的行政管理体制改革都具有与广泛的参考价值。

关键词：大部制改革，探索先行，深圳模式，顺德模式,广州模式，精简结构，转变职能，简政放权
一、广东省大部制改革背景
2009年初，广东省在为落实中央关于地方政府机构改革的指示进行工作布置时，将深圳、顺德、珠海和广州等地列入创新行政管理体制先行先试地区，并颁发了关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见。

按照中央要求，广东省政府机构改革在2009年6月底前基本完成，市县政府机构改革在12月底前基本完成。

2009年7月底、9月中旬，深圳和顺德率先公布了大部制改革方案，随后，广州、佛山、珠海、江门、东莞等地的大部制方案也陆续公布。

通过比较广东各地大部制改革方案，对今后行政改革的方向也会有所启示。

下面我会针对广东省内四个具有代表性的地区（深圳、顺德、珠海、广州）的大部制改革情况进行比较和讨论。

①
二、深圳的大部制改革
（一）改革概况
在十七大及十七届二中全会对行政机构改革提出改革方向和具体要求后，各省市陆续进行了大部制改革。

相对来说，深圳经济发展更快，市场化程度更高；
①广州市社会科学院，彭澎，《广东大部制改革：比较与思考》
比邻港澳，在信息的交流、体制上的了解、产业上的沟通和接轨等方面更具优势，所以，作为经济特区的深圳进行了先行先试。

10月27日，深圳市委常委、常务副市长许勤在新闻发布会上介绍，本次机构改革对政府机构和职能进行了大幅的退、转、减、合。

改革后，市政府设置31个工作部门，共减少机构15个，精简幅度达三分之一，减少内设、下设及派出机构151个，减少领导职数394名，减少人员编制492名，另外，减少事业单位60个。

②
（二）“行政三分”的大部制模式
行政部门的行政权被分为三种，一种是决策权，另外两种分别是监督权和执行权。

在原来，许多不同部门间有很多分散的、相同或类似的事项，对于行政效率来说确为过于冗杂。

而现在大部制改革下，分散于各部门相同或类似的事项得到了整合，其中，相当一部分的整合是决策事权方面的整合。

以前的部门都有各自的决策事权，却很零散，而现在，在政府的扶持鼓励下，决策权就被集中起来，政策也进行了统一。

行政权三分是政府机构在运行期间内部工作流程的一种合理配置或优化，可以从很多方面体现，比如精简行政层级、精简机构即大部门制，还有优化工作流程、提高工作效率，最后提高政府的管理效能，这些都反映出行政管理体制改革的取向。

所以说行政权三分是一种表达方式，从某一个角度讲，把决策、执行、监督相对分离有利于政府行政职能的优化，也有利于行政效能的提高。

但并不是所有的改革是往统一的方向进行的。

为了实现监督功能，大部制改革还对一些事权进行了分离。

比方说，一个职能部门不能既从事数据收集和整理，会使结果失去信服力，因此把数据分析及公布的权利拆开，二者的分离就能更好地体现出执行时的公正性。

适当分离部分权力也是深圳大部制改革其中的一个值得全国试点借鉴的做法，大部制改革并不意味着集中事权，统一规则，而是要思考如何将行政部门改变得更精干、更高效。

（三）简政放权
“凡不该政府做的，政府要坚决退出，即使市场暂时做不好，政府也要充分放手，积极创造条件支持社会组织和企业去做。

”深圳市委常委、常务副市长李②陈显玲，《深圳大部制改革调查》，2009年11月
锋在新闻发布会上介绍，深圳的大部制改革重点从清理行政审批事项入手，经逐一梳理，31个政府工作部门及相关部门共取消、调整和转移284项职责和行政审批事项。

政府做到了把他们不该做的事情交给市场以及社会。

（四）改革成效
中国经济时报的记者表示，他们在深圳采访的过程中发现，民众对于深圳的大部制改革成效还是普遍满意的。

民众认为，大部制改革后，政府部门间互相拉扯的现象少了。

而对于深圳，改革的突出点体现于食品管理领域。

在过去，深圳存在着“五个部门管不住一头猪”的职能划分不明现象。

而现在，深圳成立市场监管局，一个局就把所有食品市场对应的职能都囊括了，过去五个部门都无法解决的问题，现在只需要一个局就可以搞定，实现了工作上的高效率。

（五）改革的新挑战
政府行政机构能把多余的事情交给社会以及市场去做，固然不错，但同时也会带来不少的挑战。

其中最大的一个挑战就是监督问题，是如何对已转移的事务进行监督的问题。

深圳市在改革后几乎减少近三分之二的机构，如此大量的机构职能被转出，如何管理好监督好确实是一个重要的问题。

简政放权的确能提高政府的行政效率，但其他被“扔掉”的事务也同样值得重视，若分离出政府之后，负责执行的社会组织或企业单位不能得到有效的监督，那么也将会带来很多麻烦的社会问题。

三、顺德与珠海的大部制改革
（一）改革概况
2009年11月初，一场在广东顺德、珠海进行的大刀阔斧的大部制改革，成为关注的焦点。

作为广东省首个开展大部制改革的地级市，珠海的改革在2日正式启动。

而顺德进行的改革也已“满月”。

《南方日报》相关报道的编者按称，顺德正在推行的大部制改革,力度之大、创新之多,为改革30多年来少见。

它对广东、对中国经济社会发展的科学转型,对行政体制改革的纵深推进,具有深远的标本意义。

③
（二）党政联动的大部制模式
③姚奕，《顺德珠海大部制改革“石破天惊”1个月内完成》，2009年11月6日
虽然顺德与珠海都是同一模式，但顺德更具代表性。

顺德在全国县城中开创了先河，提出了党政联动的大部制改革模式，这是顺德在大部制改革中最大的亮点。

顺德的党政机构在改革后，由41个精简到16到，精简幅度接近三分之二。

同是大部制，深圳着眼于政府自身机构改革层面，而顺德则在党政机构职能重叠方面进行尝试和探索。

在党政联席会议决策管理方面，顺德在延续和发展“一个中心，四位一体”领导体制的基础上，实施部门首长负责制基础上的联席会议决策管理体制，党委、政府、人大、政协权力部门的行政首长，通过一个党政联席会议，对相关事务进行决策。

④顺德的举措将党政干部工作融合，打破了以往党政之间各管各事的局面，真实地为提高行政管理质量与效率而共同努力。

不过这种改革之法也许只适合于顺德此类较为小型的地区，而类似于深圳、广州等大城市在进行党政联动的改革时所遇到的阻力必然会更大，因此顺德的党政联动模式虽好，但却有它范围上的局限性。

（三）顺德模式的问题以及展望
顺德模式虽然打破了全国范围内的行政管理传统，但毕竟有它的局限性。

它会在带来优点的同时也会带来以下的问题。

第一，党政机构要如何合理设置？把所有党政部门进行同类项合并，是否合理？第二，顺德机构压缩幅度如此之大，利益格局受到的巨大冲击，带来的人员升迁问题要如何解决？
对于深圳模式存在的问题，在我看来，我认为党政联动的这些缺点还是能够不断完善甚至消除的。

首先，党政机构的设置问题方面，可以多多借鉴西方的政治制度，学习西方的行政管理经验，找到类似于党政联动方面的实例不断补充完善自身的理论。

更重要的，还是要改变人们思维模式的惯性，尤其是行政管理者。

另外，对于人员升迁问题，可以不用突破编制，并且优化薪酬，保证干部的利益，维护内部稳定。

四、广州的大部制改革
（一）改革概况
广州大部制改革的重点领域是在城市管理方面建立大城管体制，并为此组建了市城市管理委员会，将市市容环境卫生局的职责，市城市管理综合执法局的城
④罗文胜，《顺德改制党政联动》，2009年9月
市管理的职责，市市政园林局有关市政管理、燃气行业管理的职责，以及市建设委员有关城市管理、市容环境卫生的职责整合在一起。

同时，将市政园林局的城市绿化、公园管理的职责整体划入市林业和园林局，从而实现城市郊区绿地一体化建设，改变了以前郊区林地贵林业局、城市绿地归园林局所带来的矛盾。

一直以来，市政园林局的职能和它的资源并不对称，可以做的做不了，市民想要它做的它也做不了。

广州市在大部制改革中，建立大城管体制的目的就是要减少扯皮，消除体制弊端，扫清体制性障碍，提高政府的效能。

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（二）稳健的改革步伐
总的来看，广州在大部制改革上并没有做出太大的动作，不像深圳和顺德那样，做出能惊动全国的大部制改革举措。

广州在大部制改革的道路上迈着的是稳健的步伐。

从某种意义上来说，也可以说是保守的表现。

首先，广州的大部制改革基本上以“合并”为主。

这次的改革是一种拆散后重拼的改革，把原来已有的行政部门重新划分归属，职权分配上并没有改动，也没有发生只能上的改动，有的只是位置上的变动。

与深圳、顺德以及其他全国各地的大部制改革地区一样，实行合并的目的都是为了解决行政边界问题，即多个部门职能划分不明确的问题。

于是广州把它的改革重心放到了城管委的改革创新。

广州此次大部制改革的重点，放在了城市建设和管理方面，而且更重要的是结合了自身的特色去进行改革。

走“大城管”路线，可以说是广州大部制改革最大亮点。

（三）存在的问题以及展望
广州作为一个省会城市，文化、政治、经济的积淀都比周边城市更为厚重。

因此像这一类“老城市”若想跟上大部制改革的潮流还是欠缺了一些活力。

历史的沉淀决定了广州不能也不适合一瞬间进行十分大的变动改革。

相对于其他城市，广州的灵活性明显不足，新兴并具有巨大发展空间的城市固然有尝试进行制度创新的勇气，广州虽老，但我也认为老城市也应该有年轻城市的活力氛围，积极探索大城市的改革道路。

若老城市没有探索出一条更好地发展道路突破瓶颈，又如何为新兴的城市提供后续的借鉴呢？
⑤《广州大部制改革较稳健》，2009年9月
另外，广州进行大部制改革中提到的重心“大城管委”，的确能减少多个部门的沟通成本，提高执行效率。

如何保证合体机构的工作质量，则是另一个需要解决的难题。

大部制改革不是一两年能完成的事情，而是一个漫长的过程。

对于广州来说更是如此，阻力越大，动力就该越大，只有坚持在改革的道路一直走下去，才能知道改革能得到怎样的成效，会实现怎样的转变。

五、结论
经过对深圳、顺德、广州的大部制改革比较后，可以看出，深圳虽在广东内部改革程度算是中等水平，但在全国来说已算是激进型的改革；顺德改革更是开创全国先河，党政联动的举措让全国人民都眼前一亮，虽争议较多但仍具有无限的发展潜力；广州虽无太多改革举措，给人以保守形象，同时也作为榜样让省内城市学习，也是具有它自身的特色。

综合这几处地方的改革特色，可以对未来做出这样的展望：
首先，要加大对行政管理运行机制进行探索，深入研究深圳的行政三分改革方案，真正做到转变政府职能。

作为紧急特区的深圳，更应该为全省乃至中国做出更多探索性的工作。

然后，对于顺德的党政联动改革方案，更重要的就是回归理论基础，加强方案的合理化，在党政联动的同时，也不要忽视了另个组织之间的本质差别。

最后，对于广州稳健的改革措施，可以说是一个稳重城市的表现。

广州拿出更具有广泛操作性的方案，既能保证大部制的推广，也鼓励了部分城市的探索精神。

另外广州的重新规划也是一大特色，并不是一味减少机构，要的是“精”，不是“少”。

总之，我认为，大部制改革必须因地制宜，要有各自的地方性，不要搞盲目跟风，要自己一步一步寻找属于自身的改革道路，同时不能说空话，要把改革做到实处，用实际成绩证明给百姓看改革后的效率提升。

参考文献：
[1]彭澎.广东大部制改革：比较与思考.广州市社会科学院
[2]沈荣华.政府大部制改革.社会科学文献出版社
[3]罗文胜.《顺德改制党政联动》.2009年9月
[4]新快报.《广州大部制改革较稳健》.2009年9月
[5]姚奕.《顺德珠海大部制改革“石破天惊” 1个月内完成》.2009年11月
[6]陈显玲.《深圳大部制改革调查》.2009年11月。