新农村建设背景下乡镇政府的职能转换
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曾一度作为乡镇政府 的主要 经济来源 ， 农业 税的全部取 消必
节、 市场监管、 社会管理 、 公共服务” 固然有助于明确政府 职能 及其转 变， 然而这种适用 在实践 中更 多的是对 于高层级政府
而 言。而高层级政府与乡级政府实际上所拥有 的权 限与管理
然使 乡镇政府 陷入 了尴 尬、 困顿 的境地 。乡镇 政府组织 负债
自身孤军奋战 ， 必须有党的正确引导 ， 的大力扶持 ， 政府 因此， 作
鉴尉外经验 。其次 ， 对乡镇政 府职 能转变 的认 识不足有二层
含义 ： 一是我同学术界对 乡镇政府 职能转变 的有 关理论分析 和调查研究匮乏所导致 的理论认 识 困境 。 目前 ， 国对 于乡 我
为我国基层政权组织的乡镇政府无疑也是一股强大的外在推动
品变得根本不可能 。其次，我国 目前实行 的“ 乡财 县管 ” 制度
也是基屡政府执政能力提高的较大制约因素 。乡镇政府没有 财政自主权 ， 而如果社会 管理 、 共服务 缺少 一定财政 支撑 ， 公 所滑转变职能只能是天方夜谭 。基层政府面对 财力困境 的直
维模式和行为模式。我国传统 文化 源远 流长 ， 丰富的传统 中
力量 。当前， 尽管学术界对其评价褒贬不一 ， 然而 笔者认 为， 在 新农村建设的初级阶段 ， 仍然需要乡镇政府发挥积极作用， 及时
转换职能 ， 为新农村建设推波助澜 。
一
镇政府 职能转变的研究依然处于一个模糊 、 摸索 的阶段 ； － － 是
在乡镇政府职能转变 的实践 层 呵上 ， 有关组织 和人员对 职能 转变的重要性 、 紧迫 性等 认识 不 足而产 生的 实践认识 困境 ， 即： 由于理论与实践相脱离所造成的认识不足。当前 ， 尽管我 国学术界对 于政府职能转 变的研究 成果层 出不穷， 但是这些 研究往 往立足于宏观层面 ， 以适用于基层政府 ． 难 更为严 重的 是这种宏大 的理论关怀往 往会产生 实践误 导功能。“ 经济调
公共服务 、 管理事务 、 共物 品的提供 （ 公 包括本 该 由 卜 政府 级
承担的） 依然是其工 作的重头戏 。乡镇 政府 在没有或很 少有 转移支付的情况下 ， 完全依 靠 自己的财 力 为农 村提供公 共物
第三 ， 观念陈旧 ， 创新不足。传统 文化时时刻刻会作 用于
人的行政思想 、 行政价值和行政心理 ， 影响着当今公 务员 的思
总第 ３ 期 ） ４
Ｎｏ ４ ２ ０ （ １９ Ｓ ｍ ４ ． ０ ７ Ｖｏ ． ｕ Ｎｎ ３ ）
新 村 设 景 乡 政 的 能 换 农 建 背 下 镇 府 职 转
● 仇喜 娟 ， 龙 源
（ 湖南师 范大学 公共 管理 学院， 南 长 沙 ４ ０ ８ ） 湖 １ ０ １
摘
维普资讯
内蒙 古 农 业 大 学 学 报 （ 会 科 学 版 ） 社
Ｊ ａｕ Ｉ： ｈＡ ｒｕ ｄＵ ｉ ｙ ｔｒ ｄ ｆ Ｈ ｌ ｘ ｒ ｏｈ Ｖ， ｇ ｃ ｍｎ ｎ ￣ ｌｌ ｗｍｔ （ ｓ Ｆ ｉ） 曲 ￣ｔｎ ｏ
２ ０ 年第 ４期 （ ９卷 ０７ 第
是全国性的普遍 问题 ， 有些地方 已经 出现 难以支撑政 府机 在 关有效运行的困境 。乡级财政 能力严重 削弱 ， 但承担 的各种
场域有 巨大 的差异 ， 造成 高层级政 府的意愿与 乡级政府 的行 为相分离 。因此 ， 尽管上级政府有充足 的理论支撑 ， 而基层政
府却力不从心的现象时有发生。
要： 建设社会主义新农村 ， 须发挥 乡镇政府的积极 作 用。而 乡镇政 府改 革的 首要环 节在 于准确 界定其职 能 必
并且 及 时 转换 ． 新 农 村 建 设推 波 助 澜 。 为 关键 词 ｇ 农 村 建 设 ； 新 乡镇 政 府 ； 能 转 换 职 中 图分 类 号 ： ３ ． Ｄ ５５ 文献标 识码 ： Ａ 文章 编 号 ｉ０ ９ ４ ５ （０ ７０ － ０ ３ — ０ １０ － ４ ８ ２ ０ ）４ ０ ７ ３
十六届五中全会明确指出： 建设社会主义新农村是我国现
了基层政府在群众中 的形 象； 而其 他公共产 品的提供便成 了 奢侈品。
代化进程中的历史任务 ， 也是在全面建设小康社会的关键 时期 做出的重大决策， 具有重要的现实意义。广大农民是受益者， 更 是建设主体 。党中央高度重视农村 自身发展 ， 培养新型农民， 培
接应付办法是， 有些必需 的基本公共 产品 和服务不得 不减低 供给标准或缩 小规模 ， 从而影响了基层政府 的办事效率 ， 损害
＊ 收 稿 日期 ：０ ７ ４ 仇喜娟（ ９ ０ 女 。 １ ８ 一） 湖南武冈人 ， 湖南师范大学公共管理学院行政管理专业研究生 。 研究方 向： 行政理论与领导决策 。
育农村合作组织， 充分突出农 民的主体陛。然而 ， 新农村建设足
一
第二 ， 理论认识不足 。认识是行动的先导和指南 ， 它决定
着行动的方 向和状态 。主要表现在两个方 面： 首先 ， 对公共管
理理论的认识不足 公共管理 是一 门新兴学科 ， 大部分是借
个复杂的、 多方位的、 长期 的系统工程 ， 它不能仅仅依靠农村
不乏腐朽 、 陈旧的思想 ， 这些传统负面文化严重影响乡镇政府
及其工作人 员， 使其深受陈旧腐朽思想 的遗 ， 导致其 不易接 受新 事物 ， 难以创新 。而建设 社会 主义新农村 迫切需要 乡镇
政府 以全新 的视野来看待 ， 敢于打破传统模式 ， 向服务型政府 转换 ， 大刀阔斧地前行 。
、
乡镇 政 府职 能 转换 的 困境
随着一 系列惠农政策的出台 ， 尤其是农业税的完全取消 ， 使新农村建设拉开 了帷幕 ， 与此 同时也 给 乡镇政府 改革带来 了一系列的挑战， 乡镇政府面临诸多困难 。
第一 ， 财政 困难 。减轻农 民负担 和减免 农业税 费直接导 致乡镇政府的存在危机 。主要表现在三个方 面： 首先 ， 农业税
节、 市场监管、 社会管理 、 公共服务” 固然有助于明确政府 职能 及其转 变， 然而这种适用 在实践 中更 多的是对 于高层级政府
而 言。而高层级政府与乡级政府实际上所拥有 的权 限与管理
然使 乡镇政府 陷入 了尴 尬、 困顿 的境地 。乡镇 政府组织 负债
自身孤军奋战 ， 必须有党的正确引导 ， 的大力扶持 ， 政府 因此， 作
鉴尉外经验 。其次 ， 对乡镇政 府职 能转变 的认 识不足有二层
含义 ： 一是我同学术界对 乡镇政府 职能转变 的有 关理论分析 和调查研究匮乏所导致 的理论认 识 困境 。 目前 ， 国对 于乡 我
为我国基层政权组织的乡镇政府无疑也是一股强大的外在推动
品变得根本不可能 。其次，我国 目前实行 的“ 乡财 县管 ” 制度
也是基屡政府执政能力提高的较大制约因素 。乡镇政府没有 财政自主权 ， 而如果社会 管理 、 共服务 缺少 一定财政 支撑 ， 公 所滑转变职能只能是天方夜谭 。基层政府面对 财力困境 的直
维模式和行为模式。我国传统 文化 源远 流长 ， 丰富的传统 中
力量 。当前， 尽管学术界对其评价褒贬不一 ， 然而 笔者认 为， 在 新农村建设的初级阶段 ， 仍然需要乡镇政府发挥积极作用， 及时
转换职能 ， 为新农村建设推波助澜 。
一
镇政府 职能转变的研究依然处于一个模糊 、 摸索 的阶段 ； － － 是
在乡镇政府职能转变 的实践 层 呵上 ， 有关组织 和人员对 职能 转变的重要性 、 紧迫 性等 认识 不 足而产 生的 实践认识 困境 ， 即： 由于理论与实践相脱离所造成的认识不足。当前 ， 尽管我 国学术界对 于政府职能转 变的研究 成果层 出不穷， 但是这些 研究往 往立足于宏观层面 ， 以适用于基层政府 ． 难 更为严 重的 是这种宏大 的理论关怀往 往会产生 实践误 导功能。“ 经济调
公共服务 、 管理事务 、 共物 品的提供 （ 公 包括本 该 由 卜 政府 级
承担的） 依然是其工 作的重头戏 。乡镇 政府 在没有或很 少有 转移支付的情况下 ， 完全依 靠 自己的财 力 为农 村提供公 共物
第三 ， 观念陈旧 ， 创新不足。传统 文化时时刻刻会作 用于
人的行政思想 、 行政价值和行政心理 ， 影响着当今公 务员 的思
总第 ３ 期 ） ４
Ｎｏ ４ ２ ０ （ １９ Ｓ ｍ ４ ． ０ ７ Ｖｏ ． ｕ Ｎｎ ３ ）
新 村 设 景 乡 政 的 能 换 农 建 背 下 镇 府 职 转
● 仇喜 娟 ， 龙 源
（ 湖南师 范大学 公共 管理 学院， 南 长 沙 ４ ０ ８ ） 湖 １ ０ １
摘
维普资讯
内蒙 古 农 业 大 学 学 报 （ 会 科 学 版 ） 社
Ｊ ａｕ Ｉ： ｈＡ ｒｕ ｄＵ ｉ ｙ ｔｒ ｄ ｆ Ｈ ｌ ｘ ｒ ｏｈ Ｖ， ｇ ｃ ｍｎ ｎ ￣ ｌｌ ｗｍｔ （ ｓ Ｆ ｉ） 曲 ￣ｔｎ ｏ
２ ０ 年第 ４期 （ ９卷 ０７ 第
是全国性的普遍 问题 ， 有些地方 已经 出现 难以支撑政 府机 在 关有效运行的困境 。乡级财政 能力严重 削弱 ， 但承担 的各种
场域有 巨大 的差异 ， 造成 高层级政 府的意愿与 乡级政府 的行 为相分离 。因此 ， 尽管上级政府有充足 的理论支撑 ， 而基层政
府却力不从心的现象时有发生。
要： 建设社会主义新农村 ， 须发挥 乡镇政府的积极 作 用。而 乡镇政 府改 革的 首要环 节在 于准确 界定其职 能 必
并且 及 时 转换 ． 新 农 村 建 设推 波 助 澜 。 为 关键 词 ｇ 农 村 建 设 ； 新 乡镇 政 府 ； 能 转 换 职 中 图分 类 号 ： ３ ． Ｄ ５５ 文献标 识码 ： Ａ 文章 编 号 ｉ０ ９ ４ ５ （０ ７０ － ０ ３ — ０ １０ － ４ ８ ２ ０ ）４ ０ ７ ３
十六届五中全会明确指出： 建设社会主义新农村是我国现
了基层政府在群众中 的形 象； 而其 他公共产 品的提供便成 了 奢侈品。
代化进程中的历史任务 ， 也是在全面建设小康社会的关键 时期 做出的重大决策， 具有重要的现实意义。广大农民是受益者， 更 是建设主体 。党中央高度重视农村 自身发展 ， 培养新型农民， 培
接应付办法是， 有些必需 的基本公共 产品 和服务不得 不减低 供给标准或缩 小规模 ， 从而影响了基层政府 的办事效率 ， 损害
＊ 收 稿 日期 ：０ ７ ４ 仇喜娟（ ９ ０ 女 。 １ ８ 一） 湖南武冈人 ， 湖南师范大学公共管理学院行政管理专业研究生 。 研究方 向： 行政理论与领导决策 。
育农村合作组织， 充分突出农 民的主体陛。然而 ， 新农村建设足
一
第二 ， 理论认识不足 。认识是行动的先导和指南 ， 它决定
着行动的方 向和状态 。主要表现在两个方 面： 首先 ， 对公共管
理理论的认识不足 公共管理 是一 门新兴学科 ， 大部分是借
个复杂的、 多方位的、 长期 的系统工程 ， 它不能仅仅依靠农村
不乏腐朽 、 陈旧的思想 ， 这些传统负面文化严重影响乡镇政府
及其工作人 员， 使其深受陈旧腐朽思想 的遗 ， 导致其 不易接 受新 事物 ， 难以创新 。而建设 社会 主义新农村 迫切需要 乡镇
政府 以全新 的视野来看待 ， 敢于打破传统模式 ， 向服务型政府 转换 ， 大刀阔斧地前行 。
、
乡镇 政 府职 能 转换 的 困境
随着一 系列惠农政策的出台 ， 尤其是农业税的完全取消 ， 使新农村建设拉开 了帷幕 ， 与此 同时也 给 乡镇政府 改革带来 了一系列的挑战， 乡镇政府面临诸多困难 。
第一 ， 财政 困难 。减轻农 民负担 和减免 农业税 费直接导 致乡镇政府的存在危机 。主要表现在三个方 面： 首先 ， 农业税