实用性村庄规划编制中村民参与困境与优化策略

实用性村庄规划编制中村民参与困境与
优化策略
摘要：近年来，村庄规划中公众参与逐渐成为学者关注的热点，在参与的模
式与机制、有效性和方法等方面进行了积极探索。

村庄规划在国土空间规划体系
中强调“多规合一”的实用性，村民参与是实现村民对村庄美好诉求的重要途径，是保障规划实用性的核心基础。

但针对实用性村庄规划编制的相关研究较少，且
大多数是针对村民参与编制过程的研究，缺少系统性路径指引。

村民参与规划的
程度对村庄规划的实用性与实施性有着很大的影响。

因村民参与程度及效果普遍
不理想，村庄规划脱离实际、村民利益得不到有效保障等突出问题普遍存在。

由此，探讨实用性村庄规划编制中村民参与优化策略具有现实意义。

关键词：实用性；村庄规划编制；村民参与；困境；优化策略
1实用性村庄规划编制中存在的问题
1.1机构改革职能转变，管理权责不清晰
村庄规划原组织编制部门是住房和城乡建设部，现由自然资源部负责政策解
读和技术指导，强化规划编制事前、事中监管。

职能关系的转变导致村庄规划编
制进展较慢和村庄规划编制衔接和融入不够。

同时，在村庄规划问题上，很多村
庄都面临着管理部门较多的问题，如农业农村部要对农村的农产品种植和总体布
局做出规划，自然资源部要控制基本农田和建设用地比例，林业和草原局则要求
农村地区做好生态林的保护等，这些管理部门对农村管理提出的要求有时会出现
互相掣肘的情况，使农村规划工作效率较低，甚至出现管理权责不清晰、管理资
源浪费或者闲置的问题。

无论是什么样的管理缺失，都需要得到足够的关注与重视，真正提高村庄规划的管理效率。

尤其是在部分单位中，由于管理人数过多，
加上工作权责不清晰，出现了推进工作受阻的现象，不仅不利于解决问题，也造
成了资金与资源的浪费，需要相关人员对职能和权责问题重新进行划分和优化，切实提高整体工作效率。

1.2方案比选无话语权，过程偏差导致方案失灵
村庄规划方案设计阶段缺少村民沟通环节是普遍现象。

通常在规划成果编制完成之前，设计单位主要与基层政府和村集体沟通对接，村民难以接触规划过程中的方案、说明或介绍。

一方面，规划图纸表达形式复杂难懂，没有专业人员进行讲解，村民无法看出问题并发表意见；另一方面，村民缺少规划过程参与沟通的途径，虽然有的村庄设有村民自建委员会，但难以代表高度分化的村民成员的普遍意见，而且部分村民也不愿意通过村民组织表达自己的意见和诉求。

村民缺少方案选择的话语权，以及村民参与规划过程的缺失，导致规划成果常常脱离村民实际需求，以体现基层政府和村集体意愿为主。

方案失灵导致村庄规划实用性大打折扣。

1.3规划成果以物为重，忽视以人为本
很多地区的农村规划工作只停留在保护生态、保护耕地的层面上，没有做到具体问题具体分析，实际规划工作不应仅从农村现有物切入，也要关注到村庄中的宗族、血缘关系及村民的幸福指数等，加强对人文精神的体察。

如很多村庄都存在空心化的问题，空巢老人众多，这些空巢老人的生活问题和心理问题都急需关注，只注重外在建筑的优化和建设，无法从根本上解决农村人口问题。

2村民公众参与的优化策略探讨
2.1开门编规划，尊重村民接地气
以人为本、村民诉求优先是实用性村庄规划编制的核心原则。

不越位、接地气，开门做规划，才能真实反映村民主体的诉求。

乡村规划师必须以引导者、宣传员、协调者等多元角色参与到规划过程中，做到规划编制与规划知识普及同步推进，保证村民对规划诉求听得懂、把意见诉求讲得明。

只有前期调研“接地气”，解释清村民意见的重要性，指出每个阶段中村民的责任和义务，才能引导村民表达清楚自己的诉求。

充分尊重村民意愿，问卷设计应尽可能简明扼要、可读性强。

将调研过程视
为讲解服务过程，采用问答方式进行填写；抽样尽可能按照门牌号、电费单等方
式间隔抽样，提高问卷的精准度，尽可能通过通俗化语言讲解问题，并确保邮箱、微信、电话等村民参与渠道畅通。

2.2真情做设计，沟通引领为途径
情感影响力在人际交往中往往具有比观点更强的影响力。

乡村规划师必须秉
承村民“看得懂、读得懂、行得通”的规划理念，摒弃“上传下达”的工作作风，真情沟通，从村民切身需求或关注点出发，在村民需求与规划内容之间建立联系，在感想、兴趣等方面取得认知平衡后，再引向需要双方沟通的具体领域。

同时要
注意沟通地点及时间要灵活，避免固定在单一场所，并尽量采用俗语、打比方等
通俗化语言讲解问题。

建立常态化的乡村规划师制度，充分挖掘本地“能人”，建立定期规划反馈
机制，使其在村庄规划编制过程中发挥重要作用。

一方面，可以更加有效地收集
村民意见，也能独立定期举办公示意见征集会，让村民能实时掌握规划动态，定
期反馈相应问题的解决措施；另一方面，以培育“自治活力”作为价值引领目标，将村庄规划真正变成乡村主体自觉行为，增加实用性村庄规划编制的透明度。

2.3内容体系
首先是村庄全域发展，主要为村庄整体发展提供明确的方向，并落实村庄近
期发展计划的村域综合建设规划，不等同于传统的建设性规划。

村域综合建设规
划面向村庄全域范围，一方面需落实上位规划的管控原则，并细化到指标，建议
以文本的形式出现，便于管控原则落地实施；另一方面村域综合建设规划还应包
括村域发展目标、发展路径的选择，也应包括对村庄近期行动计划的落实。

总的
来说，村域综合建设规划既包括法定管制内容，也包括结合村庄实际情况的弹性
规划内容。

其次是在村域发展建设规划的基础上以培育村民自我发展能力为目标的农村
社区规划，是一种引导型规划。

农村社区规划是为了有效利用农村资源、合理配
置生产力和城乡居民点、提高社区的社会经济效益、保持良好的生态环境、促进
社区的开发与建设，而制定的比较全面的发展规划。

与“自上而下”的管控型规
划相比，农村社区规划是“自下而上”的村民意愿与需求的完全表达，路径与管
控型规划完全不同，它不需要审批，只需要根据村民的需求灵活、动态地维护。

政府在农村社区规划中应扮演引导者的角色，在不违背上一层次规划强制性内容
的前提下，应充分发挥村民的主体地位，包括村庄建筑风貌色彩、村庄公共空间
形象及品质、村庄产业发展等内容，而村庄环境卫生维护、村规民约实施等则应
充分发挥村民组织自治的作用。

最后是结合村庄实际需要，制定相应的专项规划，如特色保护类村庄应制定
保护规划，而拆迁撤并类村庄则需要制定相应的生态环境修复规划等。

除此之外，还应包括一些防灾减灾规划、特色产业规划等。

专项规划重在结合村庄的实际情况，进行村庄资源价值的提升。

结论
乡村的转型与振兴是一个综合复杂而又庞大艰巨的任务，其发展与建设离不
开村庄规划的管控与指导。

因此，在实用性村庄规划编制的推进过程中，必须深
刻理解我国广大农村发展的现状及背景，构建管控纵向传导与发展横向引导的规
划编制体系，尽快修订、完善相关行政法规和技术规范，提高村庄规划的法制化
程度。

同时，应结合村庄的实际情况，在县域层级做好村庄的分级分类，并建立
差异化的村庄建设指引体系，使实用性村庄规划真正做到简单、实用、易懂。

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