中国传统官僚制的弊端解析_以韦伯现代官僚制为比较对象
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收稿日期 : 2008 04 16
基金项目 : 2006 年全国哲学社会科学规划课题西部项目! 西部大开发中地方政府治理创新研究∀ ( 06X ZZ010) 作者简介 : 巩建华 ( 1969- ) , 男 , 甘肃灵台人 , 广东海洋大学副教授 , 硕士生导师 , 主要从事公共管理教学和科研工作。
这充分表现在! 天命论∀和! 道统论∀ 中。统治者! 托
[ 5]
之于天, 假手于不可见、 不可知的冥冥主宰∀ 。 ! 天 道∀ 神圣化了! 天子∀ , ! 天子∀ 高居万民之上 , ! 天道观∀ 自然成为历朝历代帝王的统治工具。 6. 差序化的官场生态。为了便于统治, 封建官僚 阶层创设了诸如君臣、 官民、 夫妻、 父子、 老幼、 上下等 具体关系范畴。构建起明君、 良相、 贤臣和顺民的政 治! 和谐∀ 关系, 进而创设出! 缘人情而制礼、 依人性而 作仪∀ 的! 礼治∀。这些差序范畴后来演变为中国的人 伦传统规范。立宗子、 别嫡庶、 定名位、 正尊卑、 辨等 差、 分贵贱、 序世系和敬祖宗等封建血缘宗法等, 充分 反映了官场的等级生态和官僚制的差序特质。 7. 形式化的官僚作风。等级差序 的实质性 存 在, 保证了统治阶层能够分配到应有的权力、 资源和 价值 , 而等级差序形式性的存在, 维护了统治阶层的 尊严、 权威和名分等, 所以, 统治阶层会不遗余力地 维护! 礼治∀ 的形式规范。但作 为社会共同规 范的 ! 礼治∀ 所具有的威慑力使任何人不敢轻易挑战 ! 礼 治∀ 的既有规则。对! 礼治∀ 的厌恶 , 逐渐演变为形式 上的! 敷衍∀ 、 ! 糊弄∀ 和! 走过场∀ , ! 礼∀ 繁琐的程序和 异化的规范最后流变为一种形式主义。 8. 人情化的政治关系。在官僚政治社会里 , 攀 龙附凤, 巴结皇亲国戚、 依附诸侯 将相、 织结 ! 关系 网∀ 成为封建士大夫们的必修功课。如此, 众多依附 权贵的! 关系元∀ 构成! 关系圆∀ ; 众多! 关系圆∀ 形成 ! 关系网∀ ; 众多! 关系网∀ 构造出一个异化了的! 关系 社会∀ 。 在关系社会中, 社会按照身份将人分开等
[ 1]
根本的原因是: ! 官僚制都具有庞大的规模 , 而所有 的大型组织都有很高的生存率∀ 。
[ 3] 25
由于中国各个
朝代都有组织规模庞大的官僚机构, 因此 , 中国传统 官僚制能够自秦至清延续了长达两千余年 , 这在客 观上维持了国家的统一、 社会的稳定和文明的传承, 也使中国历史没有中断。然而, 愈是成熟的官僚制, 对后世的影响也越大, 留给后世的包袱也越重。只 要省察一下传统官僚制的内在特点 , 这种 ! 包袱∀ 的 沉重性就不言自明。 1. 专制化的 政治体制。在专 制化的政 治体制 下 , 为了维护自身统治 , 官僚机构的设置都是以统治 者大权独揽为目的。皇帝是地主阶级和官僚阶级的 大头目 , 是统治权力结构的中心和等级权势结构的 顶点。皇帝的意志就是国家的法律, 国家成为皇帝 的私有财产 , 暴力机器和官僚机构成为其维持统治 的工具。实行集权化的领导和专制化的决策 , 带有 鲜明的人治色彩和家族化特征。 2. 等级化的权力配置。传统官僚制组织拥有大 批官员 , 他们权责明确 , 职位权力按等级依次排列。 早在西周, 统治者就曾制订了! 王臣公、 公臣大夫、 大 夫臣士∀ 的等级制度 , 元朝则有 ! 一官二吏、 九儒十 商∀ 之说 , 清朝更有等级鲜明的! 九品十八制∀。在等 级化的权力配置中, 朝廷按品设官 , 依级定职、 参等 定酬、 身 份等级森严。上级指挥下级 , 下级服从上 级 , 一级节制一级 , 级级对上负责 , 呈现出讲级别、 论 等差的! 金字塔∀型的权力结构。 3. 集权化的组织结构。在自给自足的农业经济 时代, 崇拜权威是全社会的理性选择, 因为! 农业社 会的特点就在于, 由千百个彼此雷同、 极端分散而又 少有商品交换关系的村落和城镇组成的社会 , 需要 产 生高 高 在 上、 君 临 一 切 的 集 权 政体 和 统 治 思 想。 ∀ [ 3] 因此, 传统官僚制是典型的权力中心主义 , 其 本质是中央集权, 中央集权的组织结构设计是为了 维护君主专制。 4. 官本位的政治文化。传统官僚制组织十分看 重基于权力的强制性力量 和权威性荣耀。级别越 高 , 权力越大 , 权威也越高。在下阶权力面前 , 上阶 权力具有绝对权威性 , 下阶权力的权威和荣耀一概 被上阶权力所覆盖。! 惟官是尊∀ 、 ! 官官相护∀ 、 !当 官发财∀ 、 ! 学而优则仕∀ 、 ! 官大一级压死人∀ 、 ! 官本 位∀ 高于! 民本位∀ 等社会认知, 必然演变为恶俗的政 治文化。 5. 工具化的天道观念。自汉儒董仲舒以来, 儒家
[ 2]
108
西北农林科技大学学报 ( 社会科学版 )
第9卷
学说逐渐演变为宗教化、 神秘化的儒教。儒教把儒家 学说意识形态化了, 成为与天地同寿的国教, 变成了 包括皇帝在内的每一个中国人大脑里的操作系统。
[ 4]
历史地看 , 传统官僚制是适应农业社会和封建 时代的完备而成熟的政治组织模式, 正因为中国传 统官僚制如此完备, 所以才奠定了古代中国在世界 文明中长时期优势地位。
一、 中国传统官僚制历史扫描
传统官僚制诞生于生产力水平比较低下的农业 社会。在那个时代 , 自给自足的自然经济在经济生 活中占统治地位 , 土地所有权掌握在地主阶级手中 , 大量平民处于受剥削地位, 这种经济上的剥削与被 剥削的生产关系 , 必然上传为政治上的统治与被统 治关系。为了维持长久统治, 古代帝王大多建立了 中央集权的政府体制。例如, 秦始皇统一六国之后 ,
( 广东海洋大学 政治与行政学院 , 广东 湛江 524000)
摘
要 : 滥觞于先秦时期的中国传统官僚制 , 是家国同构 、 高度集权 的家产官僚 制 , 它 不具备现 代官僚制理 性
精神和法制原则 , 其浓重的人治传统对中国人的 观念影响 十分深 刻 。 虽然西 方新管 理主义 呼吁摈 弃现代 官僚制 , 但相对于中国传统官僚制而言 , 现代官僚制的优 势是明显的 。 由于中国的市场经济基 础 、 法治 环境 、 非政府组织 和 公民 社会的发展现状与现代官僚制的产生条件有一定距离 , 因此 , 中国政府当务之 急不是模仿 新公共管 理模式 , 而 是立足实际 , 坚决摈弃传统官僚制 , 学习和借鉴西方现代官僚制的合理成份 , 构建具有中国特色的行政管理体制 。 关键词 : 传统官僚制 ; 现代官僚制 ; 弊端 ; 韦伯 中图分类号 : C933. 1 文献标识 码 : A 文章编号 : 1009- 9107( 2009) 01- 0106- 04
中央设三公、 九卿。诸卿管理政务, 三公督率百官, 皇帝最终裁决。地方则在郡下设县、 县下设乡、 乡下 设里, 里是最基层的行政单位。这样 , 权威等级制应 运而生。从此以后 , 官僚制度不断完善。历朝历代 的皇帝为了更好地维护君主专制政体, 主要进行了 三个方面的改革 : 一是对 官员选拔制度进 行变革。 例如, 春秋以前的! 世袭制∀ 、 战国时期的 ! 客卿制 ∀; 两汉时期的! 察举 征辟制∀ 、 曹魏时期的! 九品中正 制∀ , 直至隋朝创立的! 科举制∀ 。二是为了解决中央 和地方的矛盾, 历代皇帝都加强了中央集权。从西 周的分封制、 秦朝的郡县制、 汉初的郡国制到元朝的 行省制等制度变迁都是皇帝集权的产物。三是为了 解决皇权和相权的矛盾 , 历代皇帝对政府行政机构 的中书省制、 明朝的内 阁制、 清朝设立军机处等权力配置制度反映了皇权 与朝权之间的矛盾。这些模式在一定程度上强化了 中国传统官僚制。到了清朝 , 以君主专制和中央集 权为特征的中国传统官僚制发展到了顶峰。 回眸历史 , 中国传统官僚制的产生有一定的历
[ 6]
三、 中国传统官僚制的弊端
现代官僚制是适合工业时代的一个! 由天才设 计而由白痴操作∀ 的管理体制。它有六个特点: 专业 化、 法规化、 层级化、 公务化、 非人格化和理性化。对 于现代官僚制, 韦伯给予高度评价 : ! 它乃是对人类 行使支配的已知方式中 , 最为理性者。在明确性、 稳 定性、 纪律的严格性及可赖性方面, 它都比其他形式 的组织优越。 ∀ [ 8] 就目前而言, 中国正处于工业化阶 段 , 按照韦伯的观点, 现代化的国家组织形态不应是 传统官僚制 , 而应是现代官僚制 , 但几千年传统官僚 制积淀的落后观念仍然存在 , 导致中国行政管理体 制中普遍存在效率低、 成本高的现象。 1. 专业化十分欠缺。现代官僚制是建立在专业 化分工的基础上, 公职人员要照章办事, 对自己的职 位负责。但是, 由于我国政府机构职能尚未充分分 化 , 政企不分、 政社不分、 政事不分、 政府与社会中介 组织不分的现象还比较严重 , 很多公务人员都没有 接受过系统的专业化教育如 M PA 教育, 各级公务 员普遍缺乏行政管理知识和技能, 根据经验管理的 现象比较普遍。 2. 法规化严重滞后。现代官僚制强调以服从组 织规则和遵守法律为特征 , 以严格的法律和规则来 指导人的行为。但是在我国 , 由于司法的独立性不 够 , 法律的应有威慑力量不足, 领导意志左右法律法 规 , 执行结果因人而异也大量存在 , 导致有法不依、 执法不严、 违法不究的情况时有发生 , 如此 , ! 守法者 劣势∀ 必然产生, 守法者劣势必然造成公职人员不愿 守法的恶果。 3. 层级化基本走样。现代官僚制强调组织结构 和官员职务的层级制, 层级制强调要把不平等的人际 权力关系转变为岗位关系, 把特定的人际关系抽象为 具体的工作关系。 但是, 由于中国传统官僚制属于 ! 世袭官僚制∀ 或! 家产官僚制∀ 的范畴, 这种官僚制建 立在官本位、 人治和专权基础上。现代官僚制的层级 在我国更多地体现为一种人身依附关系基础上的等 级, 而不是以法理型权威为基础的职位关系。 4. 公务化流于形式。现代官僚制主张以法律、 法
二、 中国传统官僚制的特点
中国传统官僚制不仅影响到历朝历代的兴衰成 败, 也影响了当代中国的政治文化。毋庸置疑 , 在中 国封建社会里, 传统官僚制发展出一套严密的组织 机构和专制制度 , 它是人类历史上一种非常成熟的 官僚制。! 一个官僚组织变得越成熟, 它就越不可能 死亡。 ∀ 成熟的官僚制之所以不容易被推翻 , 一个
第1期
巩建华 : 中国 传统官僚制的弊端解析
107
史原因。在百花齐放、 百家争鸣的先秦时期, 孔子的 ! 德治∀ 、 孟子的! 仁政∀ 、 荀子的! 礼治∀ 、 ! 老子∀ 的! 无 为而治∀ 、 墨子的 ! 兼爱∀ 、 商鞅的 ! 法治∀ 、 韩非 子的 ! 法术势共治∀等治国方式层出不穷。这些理论为政 治家提供了治国理政的文化基础 , 更为官僚制度的 形成提供了理论指导。同时, 烽火连绵的战争中群 雄逐鹿、 诸侯争霸。作为一种寄生、 谋生和提供智力 的营生 , 门客制度和食禄阶层逐渐产生。众多王国 和列侯需要建设大量的公共工程 , 这为官僚制度的 形成提供了现实基础。韦伯在#儒教与道教∃ 一书中 分析官僚制产生的原因时认为 , 中国古代的水利灌 溉和建筑工程等公共建设促使古老的官僚制进一步 得到了发展。中国官僚制的存在 , ! 从一开始就控 制着战国时代的封建性质, 并将士人阶层的思维一 再纳入 管理 技 术与 功 利主 义的 科 层 官僚 制 的 轨 道∀ 。
由于上述两个方面的原因 , 秦始皇天然地选择了 中央集权式的官僚制。之后, 汉袭秦制, 西汉初年, 汉 初统治者崇尚黄老无为思想, 道家理论居于政治支配 地位。文、 景时期, 出现了由无为到有为、 由道家到儒 家的嬗变的趋势。此时, 董仲舒于武帝建元年间提出 ! 罢黜百家, 独尊儒术∀ 的主张, 使得儒学从显学进一 步发展到! 官学∀。加之汉朝皇帝采取了削弱王国势 力、 削弱丞相权力、 实行察举制度、 建立太学、 创设八 校尉、 增设期门军和羽林军、 设置刺史, 这进一步加强 了皇权专制制度, 也使汉朝的官僚制度得到了巨大发 展。后来, 以隋朝开创科举制为代表的官僚制度不断 得到完善。最终, 中国传统官僚制度走向成熟并成为 一种比较典型的官僚制 ! 家产官僚制∀ 。在此, 我 们将这种具有专制化的政治体制、 等级化的权力配 置、 集权化的组织结构、 官本化的政治文化、 工具化的 天道观念、 差序化的官场生态、 形式化的官僚作风、 人 情化的政治关系、 科举化的选官方式的官僚制称之为 ! 中国传统官僚制∀ 。
在历史上, 古 典类型的官僚制 始于封建社会。 早在战国时代, 诸候争雄促使文化精英们试图探寻 一种万世不衰的国家管理方式。秦朝建立了传统官 僚制的基本框架 , 标志着中国传统官僚制正式形成 ; 隋唐开科取仕标志着中国传统官僚制走向成熟 ; 随 着清朝的覆灭, 制 度层面的传统官 僚制宣告瓦解。 古典类型的官僚制与大一统专制国家密不可分 , 它 曾在世界范围内广泛存在。例如 , 在新王国时期的 埃及和罗马帝国的后期, 古典类型的官僚制就发挥 过重要作用。在资产阶级民主革命胜利以后, 西方 国家相继产生了! 现代官僚制∀ 。
第 9 卷第 1 期 2009 年 1 月
Jo ur nal of No rthw est A & F U niver sity( Social Science Edition)
西北农林科技大学学报( 社会科学版)
V o l. 9 No . 1 Jan. 2008
中国传统官僚制的弊端解析
以韦伯现代官僚制为比较对象 巩建华
基金项目 : 2006 年全国哲学社会科学规划课题西部项目! 西部大开发中地方政府治理创新研究∀ ( 06X ZZ010) 作者简介 : 巩建华 ( 1969- ) , 男 , 甘肃灵台人 , 广东海洋大学副教授 , 硕士生导师 , 主要从事公共管理教学和科研工作。
这充分表现在! 天命论∀和! 道统论∀ 中。统治者! 托
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之于天, 假手于不可见、 不可知的冥冥主宰∀ 。 ! 天 道∀ 神圣化了! 天子∀ , ! 天子∀ 高居万民之上 , ! 天道观∀ 自然成为历朝历代帝王的统治工具。 6. 差序化的官场生态。为了便于统治, 封建官僚 阶层创设了诸如君臣、 官民、 夫妻、 父子、 老幼、 上下等 具体关系范畴。构建起明君、 良相、 贤臣和顺民的政 治! 和谐∀ 关系, 进而创设出! 缘人情而制礼、 依人性而 作仪∀ 的! 礼治∀。这些差序范畴后来演变为中国的人 伦传统规范。立宗子、 别嫡庶、 定名位、 正尊卑、 辨等 差、 分贵贱、 序世系和敬祖宗等封建血缘宗法等, 充分 反映了官场的等级生态和官僚制的差序特质。 7. 形式化的官僚作风。等级差序 的实质性 存 在, 保证了统治阶层能够分配到应有的权力、 资源和 价值 , 而等级差序形式性的存在, 维护了统治阶层的 尊严、 权威和名分等, 所以, 统治阶层会不遗余力地 维护! 礼治∀ 的形式规范。但作 为社会共同规 范的 ! 礼治∀ 所具有的威慑力使任何人不敢轻易挑战 ! 礼 治∀ 的既有规则。对! 礼治∀ 的厌恶 , 逐渐演变为形式 上的! 敷衍∀ 、 ! 糊弄∀ 和! 走过场∀ , ! 礼∀ 繁琐的程序和 异化的规范最后流变为一种形式主义。 8. 人情化的政治关系。在官僚政治社会里 , 攀 龙附凤, 巴结皇亲国戚、 依附诸侯 将相、 织结 ! 关系 网∀ 成为封建士大夫们的必修功课。如此, 众多依附 权贵的! 关系元∀ 构成! 关系圆∀ ; 众多! 关系圆∀ 形成 ! 关系网∀ ; 众多! 关系网∀ 构造出一个异化了的! 关系 社会∀ 。 在关系社会中, 社会按照身份将人分开等
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根本的原因是: ! 官僚制都具有庞大的规模 , 而所有 的大型组织都有很高的生存率∀ 。
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由于中国各个
朝代都有组织规模庞大的官僚机构, 因此 , 中国传统 官僚制能够自秦至清延续了长达两千余年 , 这在客 观上维持了国家的统一、 社会的稳定和文明的传承, 也使中国历史没有中断。然而, 愈是成熟的官僚制, 对后世的影响也越大, 留给后世的包袱也越重。只 要省察一下传统官僚制的内在特点 , 这种 ! 包袱∀ 的 沉重性就不言自明。 1. 专制化的 政治体制。在专 制化的政 治体制 下 , 为了维护自身统治 , 官僚机构的设置都是以统治 者大权独揽为目的。皇帝是地主阶级和官僚阶级的 大头目 , 是统治权力结构的中心和等级权势结构的 顶点。皇帝的意志就是国家的法律, 国家成为皇帝 的私有财产 , 暴力机器和官僚机构成为其维持统治 的工具。实行集权化的领导和专制化的决策 , 带有 鲜明的人治色彩和家族化特征。 2. 等级化的权力配置。传统官僚制组织拥有大 批官员 , 他们权责明确 , 职位权力按等级依次排列。 早在西周, 统治者就曾制订了! 王臣公、 公臣大夫、 大 夫臣士∀ 的等级制度 , 元朝则有 ! 一官二吏、 九儒十 商∀ 之说 , 清朝更有等级鲜明的! 九品十八制∀。在等 级化的权力配置中, 朝廷按品设官 , 依级定职、 参等 定酬、 身 份等级森严。上级指挥下级 , 下级服从上 级 , 一级节制一级 , 级级对上负责 , 呈现出讲级别、 论 等差的! 金字塔∀型的权力结构。 3. 集权化的组织结构。在自给自足的农业经济 时代, 崇拜权威是全社会的理性选择, 因为! 农业社 会的特点就在于, 由千百个彼此雷同、 极端分散而又 少有商品交换关系的村落和城镇组成的社会 , 需要 产 生高 高 在 上、 君 临 一 切 的 集 权 政体 和 统 治 思 想。 ∀ [ 3] 因此, 传统官僚制是典型的权力中心主义 , 其 本质是中央集权, 中央集权的组织结构设计是为了 维护君主专制。 4. 官本位的政治文化。传统官僚制组织十分看 重基于权力的强制性力量 和权威性荣耀。级别越 高 , 权力越大 , 权威也越高。在下阶权力面前 , 上阶 权力具有绝对权威性 , 下阶权力的权威和荣耀一概 被上阶权力所覆盖。! 惟官是尊∀ 、 ! 官官相护∀ 、 !当 官发财∀ 、 ! 学而优则仕∀ 、 ! 官大一级压死人∀ 、 ! 官本 位∀ 高于! 民本位∀ 等社会认知, 必然演变为恶俗的政 治文化。 5. 工具化的天道观念。自汉儒董仲舒以来, 儒家
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西北农林科技大学学报 ( 社会科学版 )
第9卷
学说逐渐演变为宗教化、 神秘化的儒教。儒教把儒家 学说意识形态化了, 成为与天地同寿的国教, 变成了 包括皇帝在内的每一个中国人大脑里的操作系统。
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历史地看 , 传统官僚制是适应农业社会和封建 时代的完备而成熟的政治组织模式, 正因为中国传 统官僚制如此完备, 所以才奠定了古代中国在世界 文明中长时期优势地位。
一、 中国传统官僚制历史扫描
传统官僚制诞生于生产力水平比较低下的农业 社会。在那个时代 , 自给自足的自然经济在经济生 活中占统治地位 , 土地所有权掌握在地主阶级手中 , 大量平民处于受剥削地位, 这种经济上的剥削与被 剥削的生产关系 , 必然上传为政治上的统治与被统 治关系。为了维持长久统治, 古代帝王大多建立了 中央集权的政府体制。例如, 秦始皇统一六国之后 ,
( 广东海洋大学 政治与行政学院 , 广东 湛江 524000)
摘
要 : 滥觞于先秦时期的中国传统官僚制 , 是家国同构 、 高度集权 的家产官僚 制 , 它 不具备现 代官僚制理 性
精神和法制原则 , 其浓重的人治传统对中国人的 观念影响 十分深 刻 。 虽然西 方新管 理主义 呼吁摈 弃现代 官僚制 , 但相对于中国传统官僚制而言 , 现代官僚制的优 势是明显的 。 由于中国的市场经济基 础 、 法治 环境 、 非政府组织 和 公民 社会的发展现状与现代官僚制的产生条件有一定距离 , 因此 , 中国政府当务之 急不是模仿 新公共管 理模式 , 而 是立足实际 , 坚决摈弃传统官僚制 , 学习和借鉴西方现代官僚制的合理成份 , 构建具有中国特色的行政管理体制 。 关键词 : 传统官僚制 ; 现代官僚制 ; 弊端 ; 韦伯 中图分类号 : C933. 1 文献标识 码 : A 文章编号 : 1009- 9107( 2009) 01- 0106- 04
中央设三公、 九卿。诸卿管理政务, 三公督率百官, 皇帝最终裁决。地方则在郡下设县、 县下设乡、 乡下 设里, 里是最基层的行政单位。这样 , 权威等级制应 运而生。从此以后 , 官僚制度不断完善。历朝历代 的皇帝为了更好地维护君主专制政体, 主要进行了 三个方面的改革 : 一是对 官员选拔制度进 行变革。 例如, 春秋以前的! 世袭制∀ 、 战国时期的 ! 客卿制 ∀; 两汉时期的! 察举 征辟制∀ 、 曹魏时期的! 九品中正 制∀ , 直至隋朝创立的! 科举制∀ 。二是为了解决中央 和地方的矛盾, 历代皇帝都加强了中央集权。从西 周的分封制、 秦朝的郡县制、 汉初的郡国制到元朝的 行省制等制度变迁都是皇帝集权的产物。三是为了 解决皇权和相权的矛盾 , 历代皇帝对政府行政机构 的中书省制、 明朝的内 阁制、 清朝设立军机处等权力配置制度反映了皇权 与朝权之间的矛盾。这些模式在一定程度上强化了 中国传统官僚制。到了清朝 , 以君主专制和中央集 权为特征的中国传统官僚制发展到了顶峰。 回眸历史 , 中国传统官僚制的产生有一定的历
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三、 中国传统官僚制的弊端
现代官僚制是适合工业时代的一个! 由天才设 计而由白痴操作∀ 的管理体制。它有六个特点: 专业 化、 法规化、 层级化、 公务化、 非人格化和理性化。对 于现代官僚制, 韦伯给予高度评价 : ! 它乃是对人类 行使支配的已知方式中 , 最为理性者。在明确性、 稳 定性、 纪律的严格性及可赖性方面, 它都比其他形式 的组织优越。 ∀ [ 8] 就目前而言, 中国正处于工业化阶 段 , 按照韦伯的观点, 现代化的国家组织形态不应是 传统官僚制 , 而应是现代官僚制 , 但几千年传统官僚 制积淀的落后观念仍然存在 , 导致中国行政管理体 制中普遍存在效率低、 成本高的现象。 1. 专业化十分欠缺。现代官僚制是建立在专业 化分工的基础上, 公职人员要照章办事, 对自己的职 位负责。但是, 由于我国政府机构职能尚未充分分 化 , 政企不分、 政社不分、 政事不分、 政府与社会中介 组织不分的现象还比较严重 , 很多公务人员都没有 接受过系统的专业化教育如 M PA 教育, 各级公务 员普遍缺乏行政管理知识和技能, 根据经验管理的 现象比较普遍。 2. 法规化严重滞后。现代官僚制强调以服从组 织规则和遵守法律为特征 , 以严格的法律和规则来 指导人的行为。但是在我国 , 由于司法的独立性不 够 , 法律的应有威慑力量不足, 领导意志左右法律法 规 , 执行结果因人而异也大量存在 , 导致有法不依、 执法不严、 违法不究的情况时有发生 , 如此 , ! 守法者 劣势∀ 必然产生, 守法者劣势必然造成公职人员不愿 守法的恶果。 3. 层级化基本走样。现代官僚制强调组织结构 和官员职务的层级制, 层级制强调要把不平等的人际 权力关系转变为岗位关系, 把特定的人际关系抽象为 具体的工作关系。 但是, 由于中国传统官僚制属于 ! 世袭官僚制∀ 或! 家产官僚制∀ 的范畴, 这种官僚制建 立在官本位、 人治和专权基础上。现代官僚制的层级 在我国更多地体现为一种人身依附关系基础上的等 级, 而不是以法理型权威为基础的职位关系。 4. 公务化流于形式。现代官僚制主张以法律、 法
二、 中国传统官僚制的特点
中国传统官僚制不仅影响到历朝历代的兴衰成 败, 也影响了当代中国的政治文化。毋庸置疑 , 在中 国封建社会里, 传统官僚制发展出一套严密的组织 机构和专制制度 , 它是人类历史上一种非常成熟的 官僚制。! 一个官僚组织变得越成熟, 它就越不可能 死亡。 ∀ 成熟的官僚制之所以不容易被推翻 , 一个
第1期
巩建华 : 中国 传统官僚制的弊端解析
107
史原因。在百花齐放、 百家争鸣的先秦时期, 孔子的 ! 德治∀ 、 孟子的! 仁政∀ 、 荀子的! 礼治∀ 、 ! 老子∀ 的! 无 为而治∀ 、 墨子的 ! 兼爱∀ 、 商鞅的 ! 法治∀ 、 韩非 子的 ! 法术势共治∀等治国方式层出不穷。这些理论为政 治家提供了治国理政的文化基础 , 更为官僚制度的 形成提供了理论指导。同时, 烽火连绵的战争中群 雄逐鹿、 诸侯争霸。作为一种寄生、 谋生和提供智力 的营生 , 门客制度和食禄阶层逐渐产生。众多王国 和列侯需要建设大量的公共工程 , 这为官僚制度的 形成提供了现实基础。韦伯在#儒教与道教∃ 一书中 分析官僚制产生的原因时认为 , 中国古代的水利灌 溉和建筑工程等公共建设促使古老的官僚制进一步 得到了发展。中国官僚制的存在 , ! 从一开始就控 制着战国时代的封建性质, 并将士人阶层的思维一 再纳入 管理 技 术与 功 利主 义的 科 层 官僚 制 的 轨 道∀ 。
由于上述两个方面的原因 , 秦始皇天然地选择了 中央集权式的官僚制。之后, 汉袭秦制, 西汉初年, 汉 初统治者崇尚黄老无为思想, 道家理论居于政治支配 地位。文、 景时期, 出现了由无为到有为、 由道家到儒 家的嬗变的趋势。此时, 董仲舒于武帝建元年间提出 ! 罢黜百家, 独尊儒术∀ 的主张, 使得儒学从显学进一 步发展到! 官学∀。加之汉朝皇帝采取了削弱王国势 力、 削弱丞相权力、 实行察举制度、 建立太学、 创设八 校尉、 增设期门军和羽林军、 设置刺史, 这进一步加强 了皇权专制制度, 也使汉朝的官僚制度得到了巨大发 展。后来, 以隋朝开创科举制为代表的官僚制度不断 得到完善。最终, 中国传统官僚制度走向成熟并成为 一种比较典型的官僚制 ! 家产官僚制∀ 。在此, 我 们将这种具有专制化的政治体制、 等级化的权力配 置、 集权化的组织结构、 官本化的政治文化、 工具化的 天道观念、 差序化的官场生态、 形式化的官僚作风、 人 情化的政治关系、 科举化的选官方式的官僚制称之为 ! 中国传统官僚制∀ 。
在历史上, 古 典类型的官僚制 始于封建社会。 早在战国时代, 诸候争雄促使文化精英们试图探寻 一种万世不衰的国家管理方式。秦朝建立了传统官 僚制的基本框架 , 标志着中国传统官僚制正式形成 ; 隋唐开科取仕标志着中国传统官僚制走向成熟 ; 随 着清朝的覆灭, 制 度层面的传统官 僚制宣告瓦解。 古典类型的官僚制与大一统专制国家密不可分 , 它 曾在世界范围内广泛存在。例如 , 在新王国时期的 埃及和罗马帝国的后期, 古典类型的官僚制就发挥 过重要作用。在资产阶级民主革命胜利以后, 西方 国家相继产生了! 现代官僚制∀ 。
第 9 卷第 1 期 2009 年 1 月
Jo ur nal of No rthw est A & F U niver sity( Social Science Edition)
西北农林科技大学学报( 社会科学版)
V o l. 9 No . 1 Jan. 2008
中国传统官僚制的弊端解析
以韦伯现代官僚制为比较对象 巩建华