论新形势下如何构建政府与媒体之间的和谐关系

本科生论文
题目：论新形势下如何构建政府与媒体的和谐关系
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专业：06行政管理
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2009-8-17
论新形势下如何构建政府与媒体的和谐关系
06行政管理米华 06357059
【摘要】在大众化信息时代的背景之下，政府与媒体之间的关系正在发生着前所未有的变化。

媒体作为政府镜鉴，群众喉舌的功能空前加强。

作为政府与公众沟通互动的重要渠道，媒体一方面继续扮演着政府政策宣传和舆论导向工具的角色，另一方面它也是反映社情民意，监督政府行为的重要力量。

在信息传达日益便捷，媒体功能空前强大的今天，媒体的后一项作用逐步加强，从而深刻地影响到政府政策的制定和政府形象的塑造。

政府如何处理好与媒体的关系，实现良性互动，已经成为不容回避的重要课题。

为此，在本文中，笔者主要分析了新形势下媒体角色以及与政府关系的变化，媒体与政府关系的新特点，并对如何构建政府与媒体之间的和谐关系提出参考方案。

【关键词】政府媒体关系和谐
前言：自改革开放以来，随着市场经济的发展和政府职能的转变，政府管理社会的方法逐步从行政管理向公共管理转变，公共事务的管理主体日趋多元化，手段趋于多样化，正在形成以政府为核心的、多元的、开放的公共管理体系，对公共事务的管理越来越依靠社会自身的力量。

政府仍然是管理核心，但不是唯一的管理主体，由政府、非政府公共组织和公众所组成的管理体系，共同管理社会事务，满足社会需求，推动社会进步。

在社会公共事务管理中，媒体的重要性日益凸现，越来越表现出强烈的参与意识，呈现出不同于传统体制下媒体的新的特点。

首先，媒体作为党、政府和人民喉舌的功能得到加强。

在发展市场经济和四个文明建设进程中，我国媒体坚持正确导向，弘扬主旋律，为中国特色社会主义建设起到了正面宣传和鼓劲的作用。

其次，媒体逐渐增强了信息传播功能，逐渐成为社会最有效的传达、动员和组织的载体和工具，在公共管理中的地位和作用越来越得到加强和突出。

一、新形势下媒体所扮演的角色
1.媒体传播信息的功能增强
信息传播对国家发展的重要性是不言而喻的。

“信息传播是社会发展的推动者”，“有效的信息传播可以对经济社会发展作出贡献，可以加速社会变革的进程，也可以减缓变革中的困难和痛苦。

”①大众传播的首要功能，就是向受众连续不断地传播大量的信息。

我国
媒体在经历了长期忽视受众信息需求的误区后，逐渐回到以受众需求为中心的轨道上来。

媒体通过持续公开地向大众提供世界发展变化的信息，满足社会的信息需求，成为人们互相沟通的重要渠道和上情下达、下情上达的重要载体。

各种重要的信息，上至十七大的报告，下至生活用品涨价，人们都是通过媒体在第一时间知道。

政府也是通过媒体来搜集社情民意，知晓人们有什么愿望和诉求，对政府工作有什么意见和建议。

政府管理社会的方式，已经从传统的文山会海下达指令，转变到更多地依靠媒体来传递信息、动员组织社会。

最近我国公布了首部政府信息公开法规《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例明确规定行政机关应主动公开政府信息，这不仅是政务公开的需要，也是为了满足公众的知情权、顺应信息社会人们不断高涨的信息需求。

可以预见，在信息社会，媒体作为传播信息的第一渠道，将会发挥越来越重要的作用。

2. 媒体成为公共管理的主体之一
有学者依据与公共权力中心的距离，对我国公共事务中的管理主体作进一步区分，共分为六类：直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关、执政党、政治团体、依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门、在政府指导下由基层群众组成的自治组织、不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织。

因为我国媒体是企业化管理的事业单位，参与市场经营活动，但不以盈利为目的，主要是为社会提供公共产品和公共服务，属于“依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门”。

我国媒体在参与社会活动中，目的是建立一个稳定的社会秩序和合理的政治秩序。

是受党、政府和人民委托，以维护社会公平和正义为己任，对公众开展宣传解释和教育工作，以公共利益与宪法为基本的行为准则，这也完全符合对公共管理者的定位，即公共管理者必须是宪法的忠实执行与捍卫者、人民的委托者、明智的少数、解释者与教育者、利益的平衡者的角色。

媒体在社会事务管理中，逐步由被管理对象转变为管理者，与政府、公民和其他非政府公共组织都是相对独立的社会主体，共同构成多元的社会治理结构。

媒体虽然与政府不是平等的管理者地位，但也是重要的社会协调组织机构，在社会管理中发挥着日益重要的作用。

3.媒体成为社会风险的守望者
我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，既是发展关键期，同时又是矛盾凸显期。

社会利益关系和利益格局在进行深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多。

人们迫切需要对可能出现的各种风险提前预警，以便及时防范和应对危机。

公众由于受专业素质、地理位置、生理状况等个体条件的限制，对周围环境变化的信息搜集、处理、分析鉴别能力，对各种潜在威胁的感知和反应能力是有限的。

而政府虽然拥有高度发达的科技手段和众多的信息搜集渠道，但是决策者的注意力是有限的，面对日趋复杂的社会公共事务，他们不可能对所有的事务都保持高度的灵敏度和回应力。

媒体由于触角遍布全社会，时刻监视着社会和自然界的风吹草动，并通过新闻报道告知公众，因此成为现代社会名副其实的“守望犬”②。

美国现代新闻之父普利策说：“如果一个国家是一条航行在大海上的船，新闻记者就是船头上的守望者，他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警告。

”③美国政治学家拉斯韦尔则认为，社会守望是大众传播的重要功能之一。

这种社会风险的守望者职能，在我国媒体身上越来越清晰地表现出来。

例如2001年银广夏事件、2005年肯德基食品中发现苏丹红、安徽爆发流脑疫情，2008年三鹿奶粉事件等，
媒体对正在发生的或者潜在的危险向社会发出的警告，促使公众和政府注意，采取正确的措施，提高自我保护的意识和能力，有效避免了危机的爆发或者减轻危机的危害。

4.媒体是政府体制外监督的主要力量
目前我国的政治体制中，有人大、纪检、监察、司法等部门等对政府行为加以控制和监督，但是这种控制和监督属于体制内部的自我控制，如果没有外界和公众的监督、约束，仍然可能存在很多漏洞和弊端。

公共权力的行使，必须置于人民群众的监督之下。

而人民群众的监督权在很大程度上是通过媒体来实现的，因此当前媒体监督功能不断强化。

近些年国内发生的一系列重大热点事件，例如山西繁峙煤矿瓦斯爆炸事故、安徽劣质奶粉事件、山西黑砖窑事件、陕西华南虎照事件等，正是因为媒体监督的存在，才使得这些事件进入公众的视野，才使得官员的渎职行为被曝光。

党和政府越来越认识到媒体监督对于推动工作的重要作用，将舆论监督提升到非常重要的位置。

从1987年的十三大到2007年的十七大，“舆论监督”连续五次出现在党代会的报告中。

在这种大的背景下，媒体开展舆论监督的条件比以往有了很大改善，对政府监督力度加大，在促进政府提高工作效率、揭露社会弊端、纯洁党的干部队伍方面发挥了重要作用。

例如中央电视台《焦点访谈》，自1994年开办以来一直报道、分析各种社会热点问题，成为媒体监督政府的一面旗帜。

由媒体作为中介的舆论监督，正在成为我国民主政治中对权力进行制约的重要方式之一。

政府接受舆论监督，如同接受人大的法律监督和工作监督、政协的民主监督一样，逐渐成为一种刚性的要求。

5.媒体成为公众参政议政的重要渠道
随着我国政治民主化进程的推进，公众参政议政的愿望和意识与日俱增。

但是受到自身条件和能力的限制，公众不可能直接去参与监督公共管理中的政策和措施，同时也无法将自己的思想和意见直接传递给其他社会公众，而媒体提供了沟通交流的现代化工具。

在公共管理活动中，媒体作为一个提供信息和公共讨论的平台，使得政府、非政府组织、公众三者之间能形成及时的、良性的互动关系，从而推进公共政策的制定、执行、修正等环节趋向透明和公开。

因此，人们开始习惯于诉诸媒体，为实现自己的利益诉求公开发出呼声，以此影响舆论，影响决策者的决策过程。

媒体对社会各种权力执行情况的报道，也使各种公共事务的管理处于透明状态，防止权力的异化，公益原则得到最大程度的体现。

近几年我国电视的民生新闻、公共新闻受到广大受众的欢迎，也是媒体作为公众参政议政平台的重要表现。

媒体通过日复一日的新闻报道，培养公众对国家、对社会发展的关心和参与，协调公共生活，协调个人与政府、个人与社会之间的关系，提高公众应对社会问题的行为能力，同时也成为民众发表意见、建言献策的公共平台，成为公民参政、议政的重要渠道。

6.媒体成为各社会主体利益博弈的平台
大众传播媒介是社会有机体中不可或缺的一部分，它通过传播信息沟通上下左右的联系，通过传播社会文化和价值观来凝聚社会的方方面面。

简单地说，媒体对于社会结构平衡起着重要的沟通、协调和维护功能。

现代社会已经形成对大众媒体的高度依赖，掌握了媒体也就意味着掌握了众多的社会资源。

从社会学、政治学的角度看，媒体是政治、经济、文化等各种权力的博弈场，是软实力的角力场。

各种社会团体、企业、非政府组织为了在公共事务管理中更多地表达自己的意见，争取更大的主导权，往往通过媒体进行公关、角逐，争夺话语权，赢得更多的支持力量。

因此在公共事务中，媒体往往作为一种权力资源放大器，折
射出各种社会力量在公共事务管理中的不同影响力。

这种作用突出表现在危机事件中。

危机发生后，政府及主管部门、危机责任方、社会大众等利益团体会出于各自不同的目的展开角逐，形成复杂的关系网络。

出于消除负面影响，减轻社会要求承担责任的压力等考虑，事故各方都想方设法通过媒体表达自己的意愿，充当自己的喉舌，争取得到公众的信任，将危机给自己带来的危害降到最低。

而媒体因其强大的公众影响力，在一定程度上能影响事件的进程，不可避免地与各方力量发生种种联系，而成为危机事件各方利益的角力场。

二、政府与媒体关系的新变化
随着政府管理方式的转变和媒体公共管理职能的强化，政府与媒体的关系发生了很大的变化，管理与被管理已不能反映两者的关系，政府越来越多地受到媒体带来的挑战，必须寻找到一条处理与媒体关系的新途径。

1.属地管理的格局被打破，政府与媒体的管属关系复杂化
长期以来，我国的媒体一直是行政拨款的事业单位，管理上按照国家行政系统组织来进行，媒体被纳入地方党委和政府的行政体制内，强调的是地方党委政府的属地管理。

改革开放后，媒体进入事业性质、企业化管理的双轨制模式，开始参与市场竞争，媒体除了要发挥党和政府喉舌功能，还有发展壮大自身实力的要求。

媒体的触角逐渐打破地域的概念，中央级媒体可以在各地设立记者站、创办都市类媒体，开展地方的新闻报道，参与地方媒体市场的竞争，这就使得地方媒体结构多元化，行政隶属关系复杂化。

媒体多层次的隶属关系，打破了原来媒体属地化管理的格局。

地方政府与这些媒体之间不是上下级的关系，不能以行政领导的方式管理这些媒体。

处理与这些媒体的关系，更多地要考虑横向的协调，调动这些媒体为地方的发展营造良好舆论环境的积极性。

因此，应对这些媒体成为地方党委政府媒体管理工作中不可回避的新课题。

2.市场化增加了媒体管理的难度
在计划经济体制下，媒体作为事业单位，“帽子”和“票子”都是党和政府给的。

对于媒体出现的问题，政府只需要一个指令，媒体就会立即执行。

现在媒体是企业化管理的事业单位，“帽子”是党和政府管的，“票子”是市场给的，媒体会在党和政府的要求与市场利益的驱动之间摇摆。

当媒体成为市场的竞争主体时，媒体的活力焕发出来，显现出快速增长的势头。

但与此同时，一些媒体在生存和发展的压力下，往往把经济效益作为自己的首要追求，忽视了自己肩负的社会责任。

过分强调以受众和市场为导向，为了达到吸引受众的目的，不惜降低品位，以媚俗、低俗、庸俗的内容来吸引“眼球”，从原来的“引导”受众走向“迎合”受众。

在这种情况下，媒体坚持为公众利益服务，坚持真实、客观、公正的新闻伦理道德面临越来越严峻的挑战。

公众质疑媒体逐渐为市场所左右、成为赚钱机器的同时，也质疑党和政府管理媒体的能力，各级党委宣传部也遇到了空前的压力。

如何在市场经济条件下，让媒体在产业化经营过程中，保持正确的发展方向，树立强烈的责任意识，既发挥好信息传播工具和耳目喉舌功能，又为公众提供大量、丰富、健康的娱乐产品，这是党和政府管理媒体必须应对的新问题。

3、新闻自由度依然不足，政府与媒体缺乏良性互动
“舆论监督和突发性事件报道往往是政府与媒体产生龌龊的环节”④。

对于政府而言，
既然新闻媒体是党和政府的喉舌，自然而然应当以“正面报道”为主，所谓“忙不添乱”。

即使对于灾难性事件，也强调负面信息正面报道，受灾不是新闻，救灾才是新闻。

从维护社会稳定的角度强调新闻的宣传价值，或者将新闻等同于宣传(宣传意在说服，信息传播则强调客观公正)。

当新闻宣传压制了信息传播，整个社会将处于一种信息生态不平衡的情况下。

既不利于培养整个社会以及公众的理性精神，也往往使公众对传媒的公信力产生怀疑，“正面宣传”的效果也大打折扣。

在突发性事件的处理方面，主管部门往往采取新闻管制的方法不予报道，或者等突发性事件的原因得以查明，处理结果出来以后才允许报道。

但对于新闻媒体来说，只要在不危及国家安全和公共利益的前提下，按照新闻传播规律，则要求对事件予以快速、客观、公正的报道。

对于政府而言，舆论监督就意味着要揭示政府行政行为不规范的地方。

一些政府官员执政为民的服务意识不强，害怕因此而丢掉官帽，另一方面也是害怕记者的捕风捉影和失实报道。

对于新闻媒体来说，由于媒体与政府的所属关系，因而往往存在着监督力度不足的问题。

4.网络的发展冲击了传统管理媒体的方法
网络是当今发展速度最快的传媒。

据中国互联网络信息中心的统计数据，截至2008年6月，我国互联网上网人数已经超过美国，居世界首位，约占世界网民数量的24%，并且网民数量以每年百分之二、三十的速度递增。

网络的发展，直接冲击了传统的管理媒体的方法。

在网络时代没有到来之前，突发事件发生后，传统的新闻管理办法非常有效，宣传部门一个指令，就可以让报纸、广播、电视对事件不报道、不转载。

但是网络出现以后，我们无法再像以前一样进行指令式的管理。

代理服务器的存在使得对境外网站无法完全屏蔽，要做到对信息的完全封堵已不再可能；每个网民都是记者，他们不需要通过记者资格审核，发布信息也不需要编辑把关，即时性、全时性、互动性都前所未有，网民发布的信息迅速传递。

现在很多地方的突发事件和问题，都不是由媒体报道出来。

事件或问题发生后，地方主流媒体在宣传部门的“招呼”下没有报道，但是网民没有人接到招呼，也不会听招呼，会在第一时间发布消息，这些网络消息被外地媒体转载，最后引起国内外媒体的关注，迅速产生社会影响。

因此，现在新闻管理工作中的难点，不是传统媒体而是网络媒体。

党和政府迫切需要用新的眼光去重新审视新兴媒体，改进传统的新闻管理方式。

5.媒体的舆论监督力度加强，向政府管理提出了考验
2003年的孙志刚事件，正是因为媒体的曝光而使事件真相大白于天下，导致不合理不合法但却实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被终止。

2001年广西南丹矿难事件，地方政府采用各种手段试图隐瞒消息，但事件最终还是被中央电视台记者报道出来，死难矿工的冤屈得以伸张，事故责任人受到严惩。

这些事件说明，舆论监督的力量非常巨大。

但是在传统的体制下，各级媒体是各级党委政府的舆论工具，这种关系使得媒体难以开展舆论监督，即使中央媒体开展舆论监督有时也举步维艰。

2004年，中央出台《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，把舆论监督定性为社会发展的要求、新闻工作的职责、人民群众的愿望、党和政府改进工作的手段。

《意见》要求各级党委和政府、社会团体及其工作人员要重视舆论监督工作，支持新闻媒体的采访活动，为采访报道提供方便。

基层单位不得封锁消息、隐瞒事实、干涉舆论监督，不得以行贿、说情等手段对舆论监督进行干预。

有关地方和部门应当对舆论监督作出积极反应，对媒体揭露的问题应当及时调查处理，并通过
媒体公开处理结果。

这些规定，以制度的形式对媒体开展舆论监督的权利加以保障。

2007年，十届全国人大常委会第28次会议审议通过《突发事件应对法》，承认媒体在促进地方“良政”上的作用，进一步保证了新闻媒体对地方政府进行舆论监督的空间。

现在，政府虽然是媒体管理者，但又是媒体的监督对象，这是媒体舆论监督向政府管理提出的新挑战。

如何应对舆论监督环境的变化，利用媒体的舆论监督来推动工作开展，是各级党委、政府必须做好的新文章。

6.突发事件的处理给政府带来了新挑战
中国目前处于突发事件高发期，突发事件的舆论引导越来越受到广泛重视。

过去我们有“报喜不报忧”的习惯，政府对于突发事件往往只处理不报道，或者先处理后报道。

政府在舆论引导方面存在的问题，主要表现为不直面媒体、压制消息传播、封杀传播渠道等等。

这些问题所造成的后果，不仅是影响整个事件的处置，引发危机的连锁反应，还会损害政府的形象。

危机处置中舆论引导不当，给我们留下了深刻的教训。

例如，2003年SARS发生，直接导致国家卫生部长和北京市长引咎辞职；2005年吉林石化厂大爆炸，导致国家环保总局局长辞职。

这些高官的辞职，并不是因为他们是事故的直接责任人，而是因为应对媒体不当，没有及时发布信息，引起公众恐慌，影响社会稳定，败坏政府形象，最终承担由此带来的责任。

分析原因，其中虽然有体制缺陷、责任人缺失等客观因素，但是官员对媒体重要性认识不足、缺少应对媒体的本领也是其中重要的主观因素。

可以说，突发事件处置，对政府应对媒体的能力、水平和方法提出了更高的要求。

党和政府必须尽快在突发事件处置中提高应对媒体的能力，不断增强舆论引导力，妥善处置各类突发事件，这也是对党和政府执政能力的考验。

6.开放境外媒体给我们带来了新难题
2006年12月公布的《外国记者在华采访规定》，放宽了我国对境外媒体的采访限制。

根据此规定，外国记者在华采访不再有所谓“开放区域”的限制，可以在“中国境内”任何地区进行采访，也不需要经过“有关外事部门”的同意。

同时，外国记者可以通过外事服务单位聘用中国公民协助采访报道工作。

这不仅方便了外国记者在中国的采访，实际上也是扩大了中国公民的言论自由权，增加了中国公民向媒体提供信息、行使表达权的范围和途径。

外媒报道的主题可能涉及我国政府工作和社会生活的各个方面，这无疑是一个新的挑战。

实行这一规定也是政府的一次试验，目的是寻找既能与国际接轨，自身又可承受的新闻开放尺度。

各级政府在与境外媒体，包括与境内媒体打交道的过程中，不能沿用传统的管理思维，必须按照国际惯例，做好媒体的接待和服务工作，与之建立起“建设性的合作伙伴”关系。

与国际接轨是大势所趋，各级党委和政府必须转变思维，改进方法，应对新的媒体环境带来的挑战。

三、对构建政府与媒体和谐关系途径的探索
当前，政府处理好与媒体的关系，必须认真研究和解决以下几个问题。

1、推动新闻立法，为政府与传媒良性关系的确立提供法制保障
构建政府与媒体的良性互动关系要依靠法制的力量。

十七大报告指出，要进一步加强新闻舆论监督工作，同时在报告还首次写入了公民的“表达权”。

目前我国还没有出台《新闻法》，政府对传媒的管理主要还是以行政手段为主，依据的主要是行业协会以及有关主管部门制定。