完善税收政策促进收入分配公平

完善税收政策促进收入分配公平

[摘要]近年来，中国不同地区，不同行业，不同阶层间的收入差距不

断拉大，已经成为两会关注的焦点。从收入分配的三个层次入手，分析当

前税收政策在调节收入分配差距方面的缺陷，并提出改革建议，以期对解

决收入差距过大的问题有所帮助。

[关键词]税收政策收入分配层次

从我国在贫富差距问题上走过的历程可知，贫富差距之所以会在备受

关注的情况下继续拉大，其中的一个重要原因就在于，作为政府手中掌握

的最主要的调节贫富差距手段的税收，并非如人们所期望的那样发挥效力。在市场经济条件下，收入分配包括三个层次，第一次是由市场按照效率原

则进行的分配。第二次是由政府按照兼顾效率和公平的侧重公平的原则，

通过宏观经济政策手段进行的分配。第三次是在道德力量的作用下通过个

人自愿的捐赠而进行的分配。税收在收入分配的各个层次都发挥了重要的

作用。

一、税收在三次分配中的作用

（一）税收在在初次分配环节中的调节作用

在初次分配环节，涉及的税种主要是流转税。流转税是对市场活动的

直接征税。大部分学者认为，除消费税通过调节消费品的价格对高消费者

收入进行调节外，流转税在初次分配中发挥中性作用，不具有作为政府调

节个人收入分配政策工具的功能。流转税在收入分配方面具有相对优势，

一是流转税较为隐蔽，易于被纳税人接受；二是流转税具有管理上的优势，其再分配功能容易充分发挥。因此流转税对收入分配的调节作用不容忽视。

另外，税收对初次分配具有间接的调节作用。首先，税收政策在二次

分配和三次分配中取得的效果可以改变资源配置格局和要素分配状态，从

而使初次分配中的起点公平得以实现。第二，税收政策可以作用于某些市

场失灵的领域，如垄断部门，以调节由于某些生产要素的所有者利用垄断

力量取得不合理的分配收益。

（二）税收在二次分配环节中的调节作用

二次分配主要是对市场分配的结果进行补充和校正，以实现社会和谐、公平。虽然市场机制在居民收入分配过程中发挥基础作用,保证了资源配

置的效率,但同时由于每一个参与市场交换的主体在拥有资源存量、才智、机遇等方面存在差异,市场机制在发挥收入分配功能时非但没有缩小这种

差异,反而不断扩大上述差异,使得居民收入的最终分配格局难以满足社会

公平与稳定目标的需要。

在国民收入的二次分配過程中，主要有以下税种对收入分配公平产生

较大的影响：企业所得税，主要通过减少资本收益，缩小资本利得者与普

通劳动者之间的收入差距。个人所得税，主要通过累进的税率，缩小富人

与穷人之间的税后收入差距。社会保障税，主要通过对劳动所得进行课税，筹集实行社会保障制度的基本财源，进而实现社会公平。财产税，对收入

存量进行课税，其难以转嫁性使得财产税成为缓解社会财富分配不公状态

的重要税种。

（三）税收在第三次分配环节中的调节作用

在第三次分配中，政府的职责是为慈善事业的发展加入更多激励的因子，促进其健康的发展。西方发达国家的经验告诉我们富人运用捐赠、资

助慈善事业等行为回报社会，可以实现更大范围和更深层次的收入分配调整，不仅有助于从物质和精神上缓解一些弱势群体的困境，还有助于消除

不同社会群体之间的隔阂和对立，利于整个社会和谐发展，成为社会保障

的最后一道防线。而且，从第三次分配在西方发达国家的作用和我国的发

展的现状看，第三次分配不是可有可无的，相反，我国的第三次分配还有

广阔的作用空间。合理地制定税收优惠政策可以对公益性捐赠起到激励和

引导作用。促进第三次分配的税收政策可以被概括为“一疏二堵”。“一疏”是指在个人和企业捐助慈善和公益事业时给予相应的优惠甚至免税待遇；“二堵”是指用高额的遗产税和赠与税对个人的资产转移进行限制，

以鼓励他们进行社会慈善事业。

二、我国税收体系在调节收入分配方面存在的问题

我国目前的税制结构是以流转税为主体，在这种情况下，直接税发挥

作用的空间有限。个人所得税制不完善，个人所得税税制不完善，税款流

失较严重。个人收入形成环节没有开征社会保险税，社会保障基金是以社

会保险费的形式筹集的，其规范性、约束力差，企业拖欠的情况比较严重。影响了社会保障制度的完善与发展，使我国低收入群体缺乏法律及制度保证。另外，在个人收入支出环节起重要调节作用的消费税制度仍然不够完善，目前的消费税只对特殊消费品征收消费税，而没有对特殊消费行为征税，有待进一步完善。个人财产积聚环节的财产税调节不力。个人财富转

让环节未开征遗产税与赠与税，遗产税与赠与税的缺位使得税收无法消除

严重的财富累积效应。

三、构建立体调节框架，完善税收政策

（一）在初次分配环节

1．对与初次分配中的垄断利润课以额外税，通过税收政策的安排对

初次分配中的“不正义现象”产生影响。如针对资源垄断性企业由于资源

价格上涨带来的收益进行征税，让这部分收入更多归政府所有。

2．进一步完善消费税的税目，充分发挥消费税的额特殊调节功能。2022年4月，我国消费税进行了改革，增加了一些奢侈品的项目，但仍有需要进一步完善的地方。现行的消费税只涉及货物性消费，因此应将一些奢侈性消费行为，尽快列入消费税的征税范围，以更好的发挥其收入调节功能。

（二）在二次分配环节

1．完善个人所得税制，个人所得税制应采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税制，将个人经常性、主要收入纳入综合项目征税，而将其他所得纳入分类所得征税。构建完整的针对个人收入分配的税收调节体系；健全对个人收入的监控体系。

2．开征社会保障税，建立可靠、稳定的社会保障基金筹集机制，扩大社会保障的覆盖面，从根本上发展和完善社会保障制度，保障低收入阶层的基本生活权利，实现社会公平。这样可以提高低收入者对高收入者的理解度和容忍度，使社会活力与社会稳定高度统一。

3．统一财产税制，完善契税制度，对财富存量进行调节。在财产的使用占有环节将现行的房产税与城市房地产税合二为一，对内外资统一课征，并将范围扩大到农村费住宅和费农用房屋。扩大契税的课征范围，将不动产的继承纳入该税的课征范围。

（三）在第三次分配环节

1．尽快研究出台鼓励高收入者向各种公益、慈善事业提供援助的税收减免政策，以利于间接增加低收入阶层的收入；加大现存所得税中有关捐赠扣除限额，实行递延抵扣，并将物资捐赠和劳务捐赠加到睡前扣除项