政企合一体制下森林资源型城市金融生态优化_以伊春市为例

政企合一体制下森林资源型城市金融生态优化
——以伊春市为例
王有志1,2柏晓东2宋阳3唐梓又1
（1东北林业大学经济管理学院哈尔滨150040；2伊春市林业管理局伊春153000；3哈尔滨金融学院哈尔滨150030）
摘要：林业资源型城市经济转型需要金融支持，构建良好的金融生态尤为重要。

政企合一体制下森林资源型城市金融生态的优化需要政府的积极推动，有限市场化。

通过对森林资源型城市（以伊春市为例）金融发展特殊性的分析，提出构建“绿色、立体化金融生态”的构想，并从完善碳汇交易市场体系、积极推动森林资源资产化运营、不断完善符合生态要求的传统产业体系等方面培育金融生态微观基础，从完善绿色金融发展的宏观环境等方面提出具体的对策建议。

关键词：政企合一；森林资源型城市；“绿色、立体化”金融生态；有限市场化中图分类号：F307.21文献标识码：A
文章编号：1673-338X （2015）04-0030-07
收稿日期：2015-01-30
作者简介：王有志，东北林业大学经济管理学院讲师，博士，研究方向：林业经济管理。

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“基于‘双向运动’理论的经济发展方式转变研究”（编号：DL13BC15）；黑龙
江省博士后资助经费项目“基于经济发展方式转变视角下的重点国有林区森林产品产业培育问题研究”（编号：LBH-Z13015）；黑龙江省哲学社会科学研究规划年度项目“经济发展方式转变视阈下社会保护过度市场化的矫正对策研究”（编号：14C010）；国家林业局重点项目“东北天然林资源可持续保护与经营技术研发”（编号：2013-04）。

Financial Ecology Optimization of Forestry Resources City with System of
Combination of Government Function and Enterprise Management
——Take Yichun for Example
Wang Youzhi 1,2Bai Xiaodong 2Song Yang 3Tang Ziyou 1
(1Northeast Forestry University ,School of Management ,Harbin 150040;
2Bureau of Forestry Management of Yichun ,Yichun 153000;3Harbin Institute of Finance,Department of Finance,Harbin 150030)
Abstract:Economic transformation of resources city need financial support.It ’s particularly important to build a good financial ecology.Financial ecology optimization of forest resource city with system of combination of govern⁃ment function and enterprise management needs the government to promote actively and limited marketization.Based on analysis of the particularity of financial development in the forest resources city(taking Yichun city for ex⁃ample),the paper proposed an idea of “green,three-dimensional financial ecology ”,and some suggestions and spe⁃cific countermeasures,such as improving the carbon trading market system,promoting capitalization of forest re⁃sources,improving the traditional industries conforming to the requirements of the ecological system,perfecting the financial ecological environment for the development of green finance .
Key Words:system of combination of government function and enterprise management;forestry resources city;green,three-dimensional financial ecology
金融是现代市场经济的核心，资源型城市要实现经济转型发展离不开金融的支持，而良好的金融生态环境是金融发展的必要条件。

金融生态是一个具有中国特色的概念，是金融主体与金融生存发展外部环境的总和。

金融主体包括金融服务部门和金融微观主体，即金融发展须要依附的实体经济
载体，包括微观市场主体（如企业）和可实现金融深化的资源（如林业碳汇资源）。

相对于金融服务部门来说，金融微观主体的发育更为重要。

没有金融微观主体，金融服务部门也就失去了存在的意义。

金融环境不但包括区域金融运行的外部环境（如金融发展需要的制度环境，最重要的是产权制度和信
No.42015林业经济FORESTRY ECONOMICS ·国有林区转型·
DOI:10.13843/ki.lyjj.2015.04.005
用制度），也包括内部环境（如金融微观主体发育情况，尤其是区域经济发展的质量和阶段性特征）。

建设和谐的金融生态符合科学发展观的基本要求，有利于金融与经济形成良性互动，共同发展。

关键是推动金融资源与森林资源型城市优势资源的融合发展，在注重生态效益、追求低碳环保的国际大趋势下，广大林区的金融生态建设也迎来了难得的历史机遇。

突破金融抑制实现金融深化，关键在于培育以林业碳汇为主的金融生态微观基础，以及以信用建设为主的宏观环境完善为林区金融生态优化的寻求新的突破口。

1“体制路径依赖”是林业资源型城市政企合一体制的根本特点
1.1资源型城市政企合一体制的一般特点
资源型城市开发建设之初，为了快速集中各方面力量，减少资源投入，迅速实现开发，都采取了政企合一的经营管理体制，即承担开发任务的企业同时也承担着政府的职能。

以伊春市为例，政企合一体制一般具有以下几个特点：一是领导体制上，一套班子，两块牌子，即市级党政领导同时兼任政府和企业的领导；二是财务体制上，地方和企业分设两本账，政府和企业主管部门经费主要由企业负担，地方财政收入处于辅助地位；三是职工收入方面，政府、企业主管领导、事业单位执行财政工资，系统职工实行企业工资，差别较大；四是管理与经营体制方面，国有林区资源管理权和经营权主体界限不清晰，森工企业既是森林资源的管理者，又是森林资源的经营者，对森林资源经营管理无法形成有效的监督；五是社会建设方面，企业实际上承担了大量社会建设支出，利润最大化与社会效益最大化目标冲突严重①。

改革开放后，以经济建设为中心的发展战略定位，“政府”的作用得以强化（体现在对有限资源的控制），“企业”也因此背上了沉重的社会负担。

在资源丰富的时代，这些负担被资源富集所支撑的高经济增长率所掩盖，政企合一体制性优势也容易发挥并获得认同。

而随着资源的不断开发，“资源危机和经济危困”成为这些城市不得不面对的难题。

市场化被认为是解决这些难题的主要手段和途径，而政企分开是利用市场化方法解决问题的前提，因此，原有的体制安排也逐渐成为这些城市实现转型发展、培育接续产业所要突破的关键障碍。

1.2林业资源特点决定政企合一体制在林区具有强
大的体制路径依赖性
与以石油、煤炭等耗竭性资源为基础的城市不同，森林资源型城市的资源特点使得体制路径依赖——政企合一体制在林区具备强大的惯性，而这种惯性因森林资源特点具有一定的理论和实践依据。

森林资源的特殊性在于，森林资源具备的公益性以及可再生性等特点。

其一，森林资源公益性为政府干预提供理论依据。

森林资源除了产业功能以外，具有巨大的外部性，是实现生态文明的重要资源保障与体现。

生态文明时代对于林业的要求已经将产业功能降为次要地位，其生态功能居于首要地位。

在生态资源等公共产品成为林区新的资源优势时，政府的作用与市场的空间较其他地区更加难以科学有效的划分。

其二，森林资源具有可再生性，并且在森林生长周期与生态效益、经济效益最优之间可能并不存在线性关系，依靠市场是不能取得有效平衡的。

其三，部分由于森林资源的可再生性，政企合一体制在林区的资源基础仍然存在。

巨大的资源禀赋优势掩盖了政企合一体制的部分低效，而生态文明时代对于森林资源的强烈社会偏好使得林区具备了生态资源的垄断优势。

即使在两危时期，森林的可再生性也为林区保持现有体制提供了“良好预期”。

政企合一体制使得“企业”更加容易获得来自“政府”行政权力的保护，而免于市场、亏损的冲击，林业企业由开发初期具备的“资源优势”而获得的经济垄断蜕变成由政府“行政权”保护而获得的行政垄断。

独特的系统特征使得政府既希望借助市场的力量发展当地经济，又倾向于规避市场竞争保护当地企业和政府自身。

而森林资源的逐步恢复更加强化了林区政府的体制优势。

因此，如果说其他资源型城市采用市场化方法寻找转型之路具有理论和实践的合理性与必要性，
①值得深入研究的另一个问题是，与伊春林管局不同，内蒙森工局与属地政府均已经实现了政企分开。

但从调研情况看，由于地方政府财政收入汲取基础和能力较为低下，形成了地方民生与社会建设水平较企业差的现实。

天然林保护工程的实施使得受到两危影响的企业的困难得到一定程度缓解，而由于区位和资源优势限制，地方经济发展乏力。

所以，如果生态资源开发、生态补偿逐步完善的情况下，区域生态收益的分配问题是一个值得深入研究的问题。

相对的，依然实行政企合一的伊春管局以及其他林管局可能在解决收益分配的问题上效率更高一些。

王有志等：政企合一体制下森林资源型城市金融生态优化
那么，森林资源型城市的转型由于森林资源的特殊性，政企分开的改革须要更为深入的探索。

2森林资源型城市金融生态建设的特殊性
2.1金融生态建设中政企合一体制的两难
作为计划经济体制核心组成部分的政企合一体制，曾经在推进我国经济建设以及迅速提升国力方面起到过积极作用。

特别是在资源型城市开发过程中，这种体制具有集中力量办大事的巨大优势。

改革开放后，这种体制越来越不适应市场经济的要求，逐渐成为改革对象。

但是，在建设社会主义市场经济的过程中，政府的积极作用不应该忽视。

从一定意义上说，我国市场经济体制的建立和完善，并不是西方国家的“诱致性制度变迁”，而是一种“强制性制度变过”（黄少安等，1996），本质上是政府主动“构建”的过程。

政企合一体制虽然是市场化改革的对象，但是，不可否认的是，这种体制也是市场化改革的有力推动者。

金融生态完善过程中，金融创新对于政府的干预既排斥又依赖。

以伊春市为例，政企合一的体制“内生”地要求政府为企业获得贷款担保，而政府担保贷款更容易形成不良贷款。

同时，政府还有帮助企业逃避还款的冲动，有资料显示，90%的企业贷款纠纷案件中，发贷方的权益得不到司法机关的公正保护。

但是，良好的金融微观基础需要健康的经济增长支撑，政府在经济增长中的贡献有目共睹，同时，完备的金融宏观环境建设（特别是资源产权明确以及信用环境）更加须要政府有所作为。

生态文明时代背景下，林区金融生态改善更是离不开政府的支持。

经过多年休养生息，林区重新获得了资源优势（即生态资源优势），但是，这种优势目前仍处于潜在优势的状态（即生态文明的到来更多只体现在宣传层面，并没有形成一致的市场行为；更重要的是，缺少政府强制变迁的制度需求和供给的市场无效性就更加突出）。

一方面，传统产业的发展需要政府为其获得金融支持进行背书；另一方面，生态资源公共产品性质提供了政府干预的理论依据，同时，市场消失的可能性以及初始产权的确定也确需要政府进行更多干预。

当政府将精力用在为丧失竞争优势的传统产业获得金融支持提供帮助的时候，金融生态环境必将逐步恶化。

而具备发展优势的生态资源开发重新使得政企分开
的良好预期陷入两难境地。

特别是在碳汇交易市场构建、收益主体确认以及森林生态效益的保障与实现方面政企合一的体制仍然具有一定的优势。

同时，金融业逐利本性要求较快的资金运转速度，这与生态资源的长周期性有一定冲突。

当然，这并不是说森林资源型城市转型不应该采用市场化方法，特别是在如碳汇交易的实现方面，市场化是一个必然的趋势。

因此，如何在现有体制内采取渐进式的市场化推进方式不失为是一个明智选择。

2.2金融运行微观基础不牢固
2003年，中央政府提出实施东北振兴战略，并将资源型城市发展问题、尤其是资源枯竭型城市的发展提升至“东北地区振兴的关键和突破口”的高度。

之后，国务院也相继制订了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号）、《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发[2009]33号)。

经过近十年的努力，政策效果较为明显，但是，多数城市还没有形成具备可持续发展能力的支柱产业。

以伊春市为例，根据2011年统计数据显示，该市林业产业总产值142.66亿元，占全市GDP的70.5%，以林为主的产业结构转型有待深化。

值得注意的是，林业产业中最具前景的森林旅游产值仅为21.81亿元，旅游产业发展存在季节依赖性强、链条不完整、带动性差等明显不足，明显还有相当大的提升空间。

伊春市企业规模、数量有限，金融企业数量以及信贷规模与其他地区相比更是处于明显的劣势。

尤其值得注意的是，经过国有林权改革之后，广大林农虽然在名义上拥有了森林资源的产权，但实际上，林农拥有的产权处于“虚置状态”，并没有获得林木的处置权，更不能将承包资源变现，实现资产化，这既不利于盘活森林资源资产，更不利于提升林农致富能力。

2.3经济转型比较优势有待明确
从上个世纪70年代开始，全国一些以煤炭、森林以及一些石油为主导产业的资源型城市相继进入资源枯竭、支柱产业亟待转换的转型时期。

以黑龙江伊春市为例，开发初期，伊春林管局辖区活立木总蓄积为4.28亿m3，到2010年末为缩减到2.4亿m3，仅为开发初期的56%，累计净减少1.88亿m3。

单位面积蓄积由开发初期的200多m3/hm2，下降到2008年末的75.4m3/hm2。

同时，主导产业萎缩导致
·国有林区转型·林业经济2015年第4期
收入大幅度下降，导致森工林区从1989年起出现全行业亏损，已累计亏损5.3亿元，历史挂账32.5亿元，负债总额达78亿元，拖欠企业职工工资60亿元，森工企业历史包袱沉重。

同时，更应该看到林区经济转型作用有的巨大比较优势，这就是林区拥有的丰富的生态资源优势。

根据《伊春布森林和湿地资源价值评价》测算，伊春布森林和湿地生态系统服务总价值为1753.32亿元/年，其中物质产品价值为320.29亿元/年，生态服务价值为1433.03亿元/年，全市森林与湿地资产总价值达到1.26万亿元。

2013年全市生产总值（GDP）实现286亿元，仅为森林和湿地生态系统服务总价值16.3%。

林业资源型城市由于资源的可再生性，以及是林业资源的多功能性，尤其是碳汇功能等生态价值越来越受到重视，且潜在价值储量巨大，理论意义上存在良好的发展预期。

但是，无论从国家层面的生态补偿基金建立以及重点生态工程建设，森林资源的生态价值仍然只是一种“潜在”价值，距离形成林区新的资源禀赋比较优势还有很长的路要走。

例如，我国目前还没有形成强制性的森林碳汇交易市场，而依靠企业社会责任感形成的自愿性森林碳汇交易市场仍处于萌芽状态。

2012年，伊春市汤旺河林业局“森林经营增汇减排项目”作为我国首例森林经营类碳汇项目，合同金额只有40万元实质性投资，其试点性意义还有待于推广和实践性检验。

2.4政府主导仍是森林资源型城市优化金融生态的
必然选择
金融发展微观基础方面，一是传统产业发展需要的金融支持需要政府。

资源型城市经济转型过程需要大量的资金支持，国家政策性资金不可能是无限资源。

而金融发展需要良好的市场前景和市场秩序，市场前景满足资本逐利本性并提供动力，良好的外部制度环境保障降低金融业发展制度成本。

也就是说，只有发展经济，不断培育新的可持续的经济增长点才能源源不断的吸引资本进入，加上金融业发展对不断完善制度的迫切需求，这些都使得地方政府必然成为优化金融生态的主导力量。

二是碳汇等生态资源开发需要政府支持和干预。

实践证明志愿市场不是解决碳排放的有效方法。

基于国家碳排放总量限额法律的碳汇市场构建、碳汇等生态补偿主体确认以及产权明晰是实现市场化开发的必要条件。

三是森林资源生态效益的发挥与保障要求政府的干预。

由于森林资源产业发展周期与生态效益最优化周期可能存在不一致性，森林资源的金融深化不能完全依赖市场化，或者是市场化内生动力严重不足。

同时，金融业逐利会导致碳汇价格波动巨大，容易损害森林生态效益的发挥。

四是森林资源资产化需要政府干预与扶持。

以伊春市为例，在发展基金积累不足的情况下，招商引资成为政府的主要工作之一，而盘活潜在的存量资产更需要政府的积极引导和扶持。

金融发展宏观环境方面，社会信用体系建设与监督以及企业历史债务化解需要政府的干预与支持。

以政府信用为企业信用背书既是解决企业发展资金的无奈选择，也是形成巨大历史债务负担的基本原因，如何重塑社会信用，化解企业历史债务是林区政府以及上级政府必须面对的转型难题。

3森林资源型城市优化金融生态的基本原则
3.1坚持比较优势原则
资源型城市转型既是发展过程中的阵痛，历史教训也为未来的发展指明方向。

科学、可持续发展要求对区域经济发展进行合理定位，实现经济、社会的协调可持续发展，这就要求必须充分发挥比较优势。

只有建立符合比较优势的产业体系才是优化金融生态的可靠的微观基础。

林区的优势就在于，在生态文明到来之际，拥有良好的生态环境资源。

发掘，并保持这一优势是一切工作的前提。

3.2生态优先原则
从社会需求定位看，要满足国民经济整体以致更大范围内对于区域环境资源的要求，这就要求必须建立一个有利于生态环境保护、与自然生态环境相互协调的产业发展体系。

广大林区是我国重要的生态功能区，为全国乃至全世界提供重要的生态保障，生态效益的追求理所当然的处于首要位置。

从林区自身资源禀赋优势的角度看，良好的生态环境或许是林区未来发展的优势所在和出路之一。

3.3有限市场化原则
根本意义上说，生态产品的公益性特点要求不能完全通过市场解决资金问题。

以森林资源为基础的生态产业发展周期长，且与森林自身生长周期以及产业周期可能存在不一致，比如，重点林业工
王有志等：政企合一体制下森林资源型城市金融生态优化
程以生态效益为首要目标同样需要考虑森林资源的经营问题，如果追求生态效益与社会经济效益的综合效益最优，无限期与零经营性保护未必是合理的。

同时，金融本身“在稳固和脆弱之间摇摆，这一摇摆过程是产生经济周期所不可或缺的组成部分。

”这就是著名的明斯基时刻假说。

金融产业发展的不稳定性以及逐利性要求的快速流动会对生态产业发展造成致命性伤害。

会追求生态效益要求必须限制资本逐利性，防止金融“脱嵌”，因此，必须坚持有限市场化原则(王有志，2013)。

3.4政府主导原则
一方面，金融生态微观主体发育离不开政府的扶持，金融生态外部制度环境的建设同样离不开政府的积极作为，而金融运行要本着服务经济社会发展的指向的把握始终是政府的职责所在。

另一方面，开发生态资源，必须要政府的干预与支持。

政府主导，并不悖于支府职能转变，主要是政府将经济职能、森林资源的经营职能转变为生态资源与环境的保护，并利用市场手段开发生态资源。

从更高的层面上说，如碳汇市场等生态资源市场建立，基础是产权明晰，而界定财产权无疑是政府的重要职能。

对于公益性产品的市场交易政府的监督更是必不可少。

森林碳汇交易的国际经验表明，以企业社会责任感为基础的碳汇交易市场始终要被强制性市场所代替。

4构建“绿色、立体化”金融生态
所谓“绿色、立体化”金融生态，是指符合区域经济发展定位，与产业体系相适应的，充分利用立体化森林资源的金融生态。

开发生态资源，发展绿色经济，是伊春市经济发展的比较优势所在。

构建良好金融生态的可持续的微观基础可以从三个维度推进：长期来看，构建完备的碳汇交易市场是推动林区金融生态优化和实现林区经济转型的根本出路；中期来看，推动森林资源资产化运营是林区获得金融支持的重要途径；短期来看，充分挖掘传统产业的资源优势，吸引金融支持是解决林区经济发展改善民生的关键。

完善的金融生态宏观环境关键问题是建设良好的信用体系以及解决企业历史债务问题。

4.1完善碳汇交易市场体系
2014年9月在联合国总部召开的联合国气候峰
会上，中国政府做出要在2020年碳排放强度比2005年下降40%-45%的郑重承诺。

同年11月的中美元首会晤中，中方进一步承诺要在2030年二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。

为履行这一庄严承诺，森林的碳汇功能获得前所未有的重视。

而如何实现市场化碳汇交易是推进森林增汇、实现森林可持续经营的关键。

国际市场上各种碳交易体系纷繁复杂，有待整合一套完整规范、行之有效的规则体系，进而完善国际碳汇交易的条件，进而推动解决国内碳排放交易问题。

伊春资源禀赋优异，森林蓄积增量相当于我国向世界承诺的森林蓄积增量的1/10，伊春森林和湿地资源提供的生态服务中，有43%贡献于全球和全国，23%贡献于区域，只有34%的服务为伊春本地享用，可见伊春在森林资源交易方面拥有非常巨大的潜在话语权。

依据国际碳汇市场发展经验，完备的碳汇交易市场应该是有政府适当干预的有限市场化的市场。

可以从以下几个方面推进：
一是管好资源打基础。

伊春发展的基础和比较优势在于生态产品的强大供给能力，管好资源、保护好资源将是伊春实现可持续健康发展的基础。

要突破现有碳汇交易碳汇预期存量（现时贡献）为基础的交易模式，逐步将已经形成的森林所拥有固碳功能和价值存量（历史贡献），进入碳汇交易市场，构建“历史贡献补偿+现时贡献补偿”相结合的完整的生态补偿体系。

为此，要借助伊春国家生态功能建设以及国有林权改革试点机遇，依托高校以及中国绿色碳基金会等中介资源，按照符合国家备案要求的方法学（包括营林与造林碳汇项目方法学）科学测定碳汇资源以及碳汇能力，并在国家登记簿中登记。

在全面停伐之后，依托天保工程等国家政策，探索天然林进行科学合理经营，最大化森林碳汇能力。

二是国家行动定前提。

碳汇市场是典型的政府创造的市场，伊春要抓住全面深化改革和国有林区改革的关键机遇，积极推动广大国有林区争取国家顶层设计支持，下决心构建国家碳排放与交易法律法规体系。

国内主要碳汇市场均属于志愿市场，国际实践证明志愿市场并不能完全实现政策效果（徐瑶，2013），伊春应该借建设国家生态功能示范区与我国履行国家承诺战略需要的有利时机，联合其他森工局积极呼吁建立国家层面的强制碳排放
·国有林区转型·林业经济2015年第4期。