大数据时代政府治理变革：机遇与挑战

大数据时代政府治理变革：机遇与挑战
作者：谢斌李瑜普
来源：《陕西行政学院学报》2020年第02期
摘要：伴随着信息技术的不断发展，大数据日益成为政府治理领域的焦点议题之一。

作为一种技术和思维方式，大数据不仅给政府治理变革带来了重构组织结构、再造政府流程以及优化决策机制等诸多机遇，而且还对政府治理思维转变、能力提升以及“大数据适应型”政府的建立提出了更高要求。

因而，为了建设大数据适应型政府，提升政府治理能力与水平，政府部门必须进行治道变革，将转变治理理念、加强技术运用、完善制度供给以及创新人才培养机制等新路径作为变革重心。

关键词：大数据; 政府治理; 治道变革
中图分类号： D08 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2020.02.001
Government Governance Change in the Era of Big Data： Opportunities and Challenges
XIE Bin ， LI Yu-pu
（ Northwest University of Politics & Law，school of politics and public administration，
Xi’an 710063， China）
Abstract： With the continuous development of information technology， big data has increasingly become one of the focus topics in the field of government governance.As a technology and way of thinking， big data not only brings many opportunities for government governance reform to restructure organizational structure， re-engineer government processes， and optimize decision-making mechanisms， but also transforms government governance thinking， capacity improvement，and “big data adaptation”. The establishment of the government put forward higher requirements.Therefore， in order to build a big data-adaptive government and improve the government's governance capacity and level， government departments must carry out governance reforms， and take the new path of transforming governance concepts， strengthening technology utilization， improving institutional supply， and innovative talent training mechanisms as the focus of change.
Key words： big data; government governance; governance reform
2012年，繼“互联网+”、“物联网”之后，“大数据”已经引起了人们的热切关注。

大数据具有海量化、低价值密度、筛选难度大等特征，既是创造巨大资产与推动科技进步的新时代动力
工具，也是助力推动政府治理快速转型的强劲动力。

数据治理作为数据时代所孕育的全新治理样态，它为政府治理的变革与创新提供了指导范式，为数据技术在政府治理中的应用提供了方案选择与意见参考，既为“大数据适应型”政府的建设创造了适宜的机会，同时也对政府治理能否抓住大数据时代的发展机遇，应对更加错综复杂的治理环境，提出了挑战和更高的要求。

因而，为积极应对大数据所带来的挑战，政府必须在数据开发与利用等方面做出全方位的转变，并以多思维方式去探索大数据时代政府治理变革的新路径。

一、大数据时代政府治理变革的新机遇
大数据时代，为政府治理变革提供的机遇，主要表现在如下三个方面。

（一）“大数据”之于组织结构的重构
由于我国的政府组织受传统治理理念的禁锢，组织中的内部公职人员在治理过程中一直持有保守与僵化的思想观念，阻碍了政府部门治理工作的有效实施。

而数据治理则以全新的方式首先为政府治理的组织结构变革创造了机会。

1. 由金字塔走向扁平化。

官僚制作为一套等级森严的科层体系，它将横向分工合作与纵向层级命令相结合，该体系期许以精细分工的工作方式达到一种良好的治理。

然而随着社会的不断进步，公共事务越来越复杂、繁琐，仅依靠传统的官僚科层制无论如何也难达到善治了。

因此，必须改变传统的科层式的治理模式，寻找一种适应社会变化的新型治理模式以实现善治目标。

大数据背景下，互联网、物联网等媒介为共享信息资源提供了便利，为创新政府治理模式提供了新契机。

基于数据共享驱动下的共同决策，也从某种程度上开始助推横向各部门间打破了壁垒，使组织结构更加扁平化，使数据资源的传递更加畅通与无缝隙化;助推纵向层级之间完善信息传递链，消除各层级间的隔阂，进而实现优化组织结构流程的目标。

2. 由封闭型走向开放型。

在传统的管理模式中，政府统一行使管理权，处于主动的支配地位，而被管理者则处于被动地位，并在政府与市场、社会的关系之中显示出来。

在传统管理模式下，市场总是处于弱势地位，而政府统摄管理市场，政府的过度干预也将致使市场不能有效发挥其作用;社会团体、组织很少有机会参与到政治秩序中，提出反映自己真实想法的意见和建议。

在这样的管理过程中，由于官僚系统闭塞性的制约，使得民众的反馈意见以及政府机构内部做出的回应情况，都无法及时、有效地向社会大众告知。

而大数据时代，数据收集、存储和分析的技术是政府更充分、更便捷获取与公共事务管理相关的海量化信息的重要工具，它不仅可以通过多样化、多功能的传感设备（GPS 设备、卫星遥感、数码设备及视频监控设备）来获取冗杂社会中所反映出的客观事实及数据信息，而且能够利用人们日常密切交流的互联网设备（微信、微博、博客等），进行网上民意调查与微博问政。

从而更有效地收集民众的反馈意见与建议，更深入地了解事物发展的状态并及时做出有效调整。

可见，在政府治理过程中，事实上社会公众也拥有了广泛参与社会公共事务管理与决策的机会和条件;政府部门以更加開放的形式公开政务信息，广纳民众意见，主动接受人民群众的监督，提升其治理能力与水平。

（二）“大数据”之于政府流程的再造
由于传统政府管理，以专业化分工为原则，各部门所管辖的领域和边界，以科层制结构形态所提供的公共服务为依据，造成政府部门间在信息的传递与共享之间形成壁垒，公共服务的供给也被间隙化、分裂化，因而制约着公共管理与服务效率的提升。

回顾我国政府治理的发展模式，政府模式1.0与2.0模式已不能适应信息化社会快速发展的需求。

政府1.0模式主要以“网上政务”为核心，将线下的政务办事窗口迁移到网站及手机设备上，其中多数网站体现了政府本位，内部流程单向性传递，忽视了公众与企业对政务服务和要求的满意度反馈。

而政府2.0模式主要是以“公众”为中心，旨在建立整合型政府，实现系统程序与数据资源的完美协作与整合，为公众与政府间创造了一个合作化、协同化的互动平台，以便实现“最多跑一次”的跨时代性飞跃，但美中不足的是该模式“不能实现个性化及定制化的智能服务。

”[1]因此，为提高政府管理的效率，满足公众对政府服务质量和高效率的期望，政府部门必须重构一种科学合理的政府管理模式，而大数据技术则为政府有效治理提供了新机遇。

政府3.0注重部门之间的沟通与协作，强调以“每一个人”为中心的理念，主动公开及共享政务信息，吸引公众主动参与。

新时代背景下政府流程再造将朝着多渠道、多层次、跨部门、无缝隙、全方位整合的趋势发展，治理流程也由以“产品主导”“服务主导”为主转变为以“数据主导”为主的流程。

大数据时代主要从三个角度体现政府流程再造。

第一，各部门间流程再造。

各部门间可通过大数据来实现全方位、全功能性办公。

改变管理机构重叠、中间层过多的现象。

这种扁平化的组织结构不仅可以避免信息资源的破坏与浪费，更重要的是可以加强部门间的交流与合作，做到信息的快速与准确性传输，实现信息资源的无缝隙化链接与共享。

第二，跨部门间流程再造。

该流程主要将各职能部门、各功能环节、各机构人员以及各种资源整合为一个整体，打破传统模式中的部门界限，以跨部门网络协同化实现数据资源的共享[2]，做到政府服务的“一体化”和“一站式”。

第三，公共服务供给流程再造。

大数据思维和技术有助于丰富公共服务内容，改进服务方式，提升服务质量。

大数据使公共服务供给更加精准化与个性化。

它以全新的面貌展现在大众面前，实现了公众需求的多样化满足和业务办理的“一站式”服务。

（三）“大数据”之于政府决策机制的优化
“尽管大数据对政府改革与治理的影响是多方面的，但最为关键的影响却是对政府决策的影响。

”[3]大数据不仅使政府决策的思维生活以及工作方式发生了改变，而且也促进了政府治理理念、技术和治理手段的不断变革与创新。

过去，由于信息技术的限制，政府决策缺乏充足且有效的数据支持，因而其决策也将失去真实性和准确性。

且由于人们的认知水平与知识储备的有限性，仅仅依靠经验和直觉来进行决策则具有片面性和非专业性，无形中还会将整个国家和社会置身于一种潜在的危险之中，这为大数据时代全样本数据决策发挥其作用创造了条件。

传统经济决策具有无差别、“一刀切”的特点，而大数据时代政府决策则是全方位、多样化的。

大数据的高速计算能力，使得政策方案设计更加精准、快速，且政府部门可利用数据挖掘模
式，对公众的行为规律、需求偏好以及经济运行态势等一系列复杂问题做出准确分析。

政府决策手段则由原来的“决策辅助”角色上升到“决策支持”的高度，决策支持系统的信息传递流程由原来的“获取—传递—处理—分发”转变为重视大数据统一优化管理与处理应用的“采集—传递—分析—应用—反馈”这一流程结构。

决策支持系统通过开发、处理海量数据以提取高价值的信息，以便提高经济运行态势感知和认知同步能力;通过缩短决策和政策制定的周期来提高经济治理的快速反应能力;通过数据挖掘技术、人工智能技术来拓展政府的综合治理能力。

二、大数据时代政府治理变革面临的挑战
1895年，狄更斯用“最好的时代”和“最坏的时代”这一辩证关系来评价他所生活的时代。

[4]如今，我们似乎仍然可以用这个观点来评价我们所处的新数据时代。

在大数据的驱动下，政府治理变革也成为了一项机遇与挑战并存的复杂工程。

（一）“维稳”思维的僵化
徐子沛曾经用“我们信奉上帝，除了上帝以外，我们任何人都必须用数据来说话”[5]论述大数据，这在客观上反映出了数据所蕴藏的重要价值与意义，尤其体现在政府治理方面。

在数据化治理背景下，大数据是一种极其重要的管理资源，它在政府决策、公共服务供给、社会监管等方面都能充分体现其价值，它可通过数据搜集、分析技术来为政府部门提供真实、可靠的信息。

然而在具体的实践管理过程中，部分政府部门及其内部官员往往怀有“维稳、避责、害怕变革失败而承担责任与影响仕途”等保守思维。

例如，在应对重大舆情和群体性事件时，政府某些部门往往倾向于用端口前移的方式处理，只要在自己任期及管辖范围内不发生群体性事件，不影响其自身及部门利益，都会以保守处理为最终结果。

但是随着社会公共事务愈来愈复杂，政府部门仅仅依靠传统经验以及维稳的僵化思维已不能适应新时代政府治理的新发展，政府部门中的行政人员也无法深刻地认识到“大数据”所带来的价值蕴意。

这主要归结于两方面的因素。

一是领导干部数据思维的固化。

行政部门中部分领导干部对大数据缺乏数据文化，且不善于利用大数据思维和技术来收集、分析所需信息，因而很难运用大数据来进行公共决策。

在领导干部认知中，大数据主要与商业模式相关，与政府治理则没有多大联系，大数据属于一种高端技术，由于耗费的成本过大、精力过多，因而政府部门很难也不愿深入探索其功能。

二是数据共享的间隙化。

上下级部门之间缺乏数据共享意识，上级部门往往只会从下级部门无限获取信息资源，却不会赋予下级部门同等程度的数据资源，两部门之间没有形成一种良好的双向沟通关系，而是一种不对等的数据共享关系;政府部门与社会公众也存在数据共享上的间隙化，由于政府部门具有权威性，在实际生活中掌握着公众大量的个人隐私，如若管理不当，还会造成民众个人隐私的外泄。

相反，民众对政府部门内部信息的了解却微乎其微。

2. 由封闭型走向开放型。

在传统的管理模式中，政府统一行使管理权，处于主动的支配地位，而被管理者则处于被动地位，并在政府与市场、社会的关系之中显示出来。

在传统管理模式下，市场总是处于弱势地位，而政府统摄管理市场，政府的过度干预也将致使市场不能有效发挥其作用;社会团体、组织很少有机会参与到政治秩序中，提出反映自己真实想法的意见和
建议。

在这样的管理过程中，由于官僚系统闭塞性的制约，使得民众的反馈意见以及政府机构内部做出的回应情况，都无法及时、有效地向社会大众告知。

而大数据时代，数据收集、存储和分析的技术是政府更充分、更便捷获取与公共事务管理相关的海量化信息的重要工具，它不仅可以通过多样化、多功能的传感设备（GPS 设备、卫星遥感、数码设备及视频监控设备）来获取冗杂社会中所反映出的客观事实及数据信息，而且能够利用人们日常密切交流的互联网设备（微信、微博、博客等），进行网上民意调查与微博问政。

从而更有效地收集民众的反馈意见与建议，更深入地了解事物发展的状态并及时做出有效调整。

可见，在政府治理过程中，事实上社会公众也拥有了广泛参与社会公共事务管理与决策的机会和条件;政府部门以更加开放的形式公开政务信息，广纳民众意见，主动接受人民群众的监督，提升其治理能力与水平。

（二）“大数据”之于政府流程的再造
由于传统政府管理，以专业化分工为原则，各部门所管辖的领域和边界，以科层制结构形态所提供的公共服务为依据，造成政府部门间在信息的传递与共享之间形成壁垒，公共服务的供给也被间隙化、分裂化，因而制约着公共管理与服务效率的提升。

回顾我国政府治理的发展模式，政府模式1.0与2.0模式已不能适应信息化社会快速发展的需求。

政府1.0模式主要以“网上政务”为核心，将线下的政务办事窗口迁移到网站及手机设备上，其中多数网站体现了政府本位，内部流程单向性传递，忽视了公众与企业对政务服务和要求的满意度反馈。

而政府2.0模式主要是以“公众”为中心，旨在建立整合型政府，实现系统程序与数据资源的完美协作与整合，为公众与政府间创造了一个合作化、协同化的互动平台，以便实现“最多跑一次”的跨时代性飞跃，但美中不足的是该模式“不能实现个性化及定制化的智能服务。

”[1]因此，为提高政府管理的效率，满足公众对政府服务质量和高效率的期望，政府部门必须重构一种科学合理的政府管理模式，而大数据技术则为政府有效治理提供了新机遇。

政府3.0注重部门之间的沟通与协作，强调以“每一个人”为中心的理念，主动公开及共享政务信息，吸引公众主动参与。

新时代背景下政府流程再造将朝着多渠道、多层次、跨部门、无缝隙、全方位整合的趋势发展，治理流程也由以“产品主导”“服务主导”为主转变为以“数据主导”为主的流程。

大数据时代主要从三个角度体现政府流程再造。

第一，各部门间流程再造。

各部门间可通过大数据来实现全方位、全功能性办公。

改变管理机构重叠、中间层过多的现象。

这种扁平化的组织结构不仅可以避免信息资源的破坏与浪费，更重要的是可以加强部门间的交流与合作，做到信息的快速与准确性传输，实现信息资源的无缝隙化链接与共享。

第二，跨部门间流程再造。

该流程主要将各职能部门、各功能环节、各机构人员以及各种资源整合为一个整体，打破传统模式中的部门界限，以跨部门网络协同化实现数据资源的共享[2]，做到政府服务的“一体化”和“一站式”。

第三，公共服务供给流程再造。

大数据思维和技术有助于丰富公共服务内容，改进服务方式，提升服务质量。

大数据使公共服务供给更加精准化与个性化。

它以全新的面貌展现在大众面前，实现了公众需求的多样化满足和业务办理的“一站式”服务。

（三）“大数据”之于政府决策机制的优化
“尽管大数据对政府改革与治理的影响是多方面的，但最为关键的影响却是对政府决策的影响。

”[3]大数据不仅使政府决策的思维生活以及工作方式发生了改变，而且也促进了政府治理理念、技术和治理手段的不断变革与创新。

过去，由于信息技术的限制，政府决策缺乏充足且有效的数据支持，因而其决策也将失去真实性和准确性。

且由于人们的认知水平与知识储备的有限性，仅仅依靠经验和直觉来进行决策则具有片面性和非专业性，无形中还会将整个国家和社会置身于一种潜在的危险之中，这为大数据时代全样本数据决策发挥其作用创造了条件。

传统经济决策具有无差别、“一刀切”的特点，而大数据时代政府决策则是全方位、多样化的。

大数据的高速计算能力，使得政策方案设计更加精准、快速，且政府部门可利用数据挖掘模式，对公众的行为规律、需求偏好以及经济运行态势等一系列复杂问题做出准确分析。

政府决策手段则由原来的“决策辅助”角色上升到“决策支持”的高度，决策支持系统的信息传递流程由原来的“获取—传递—处理—分发”转变为重视大数据统一优化管理与处理应用的“采集—传递—分析—应用—反馈”这一流程结构。

决策支持系统通过开发、处理海量数据以提取高价值的信息，以便提高经济运行态势感知和认知同步能力;通过缩短决策和政策制定的周期来提高经济治理的快速反应能力;通过数据挖掘技术、人工智能技术来拓展政府的综合治理能力。

二、大数据时代政府治理变革面临的挑战
1895年，狄更斯用“最好的时代”和“最坏的时代”这一辩证关系来评价他所生活的时代。

[4]如今，我们似乎仍然可以用这个观点来评价我们所处的新数据时代。

在大数据的驱动下，政府治理变革也成为了一项机遇与挑战并存的复杂工程。

（一）“维稳”思维的僵化
徐子沛曾经用“我们信奉上帝，除了上帝以外，我们任何人都必须用数据来说话”[5]论述大数据，这在客观上反映出了数据所蕴藏的重要价值与意义，尤其体现在政府治理方面。

在数据化治理背景下，大数据是一种极其重要的管理资源，它在政府决策、公共服务供给、社会监管等方面都能充分体现其价值，它可通过数据搜集、分析技术来为政府部门提供真实、可靠的信息。

然而在具体的实践管理过程中，部分政府部门及其内部官员往往怀有“维稳、避责、害怕变革失败而承担责任与影响仕途”等保守思维。

例如，在应对重大舆情和群体性事件时，政府某些部门往往倾向于用端口前移的方式处理，只要在自己任期及管辖范围内不发生群体性事件，不影响其自身及部门利益，都会以保守处理为最终结果。

但是随着社会公共事务愈来愈复杂，政府部门仅仅依靠傳统经验以及维稳的僵化思维已不能适应新时代政府治理的新发展，政府部门中的行政人员也无法深刻地认识到“大数据”所带来的价值蕴意。

这主要归结于两方面的因素。

一是领导干部数据思维的固化。

行政部门中部分领导干部对大数据缺乏数据文化，且不善于利用大数据思维和技术来收集、分析所需信息，因而很难运用大数据来进行公共决策。

在领导干部认知中，大数据主要与商业模式相关，与政府治理则没有多大联系，大数据属于一种高端技术，由于耗费的成本过大、精力过多，因而政府部门很难也不愿深入探索其功能。

二是
数据共享的间隙化。

上下级部门之间缺乏数据共享意识，上级部门往往只会从下级部门无限获取信息资源，却不会赋予下级部门同等程度的数据资源，两部门之间没有形成一种良好的双向沟通关系，而是一种不对等的数据共享关系;政府部门与社会公众也存在数据共享上的间隙化，由于政府部门具有权威性，在实际生活中掌握着公众大量的个人隐私，如若管理不当，还会造成民众个人隐私的外泄。

相反，民众对政府部门内部信息的了解却微乎其微。

2. 由封闭型走向开放型。

在传统的管理模式中，政府统一行使管理权，处于主动的支配地位，而被管理者则处于被动地位，并在政府与市场、社会的关系之中显示出来。

在传统管理模式下，市场总是处于弱势地位，而政府统摄管理市场，政府的过度干预也将致使市场不能有效发挥其作用;社会团体、组织很少有机会参与到政治秩序中，提出反映自己真实想法的意见和建议。

在这样的管理过程中，由于官僚系统闭塞性的制约，使得民众的反馈意见以及政府机构内部做出的回应情况，都无法及时、有效地向社会大众告知。

而大数据时代，数据收集、存储和分析的技术是政府更充分、更便捷获取与公共事务管理相关的海量化信息的重要工具，它不仅可以通过多样化、多功能的传感设备（GPS 设备、卫星遥感、数码设备及视频监控设备）来获取冗杂社会中所反映出的客观事实及数据信息，而且能够利用人们日常密切交流的互联网设备（微信、微博、博客等），进行网上民意调查与微博问政。

从而更有效地收集民众的反馈意见与建议，更深入地了解事物发展的状态并及时做出有效调整。

可见，在政府治理过程中，事实上社会公众也拥有了广泛参与社会公共事务管理与决策的机会和条件;政府部门以更加开放的形式公开政务信息，广纳民众意见，主动接受人民群众的监督，提升其治理能力与水平。

（二）“大数据”之于政府流程的再造
由于传统政府管理，以专业化分工为原则，各部门所管辖的领域和边界，以科层制结构形态所提供的公共服务为依据，造成政府部门间在信息的传递与共享之间形成壁垒，公共服务的供给也被间隙化、分裂化，因而制约着公共管理与服务效率的提升。

回顾我国政府治理的发展模式，政府模式1.0与2.0模式已不能适应信息化社会快速发展的需求。

政府1.0模式主要以“网上政务”为核心，将线下的政务办事窗口迁移到网站及手机设备上，其中多数网站体现了政府本位，内部流程单向性传递，忽视了公众与企业对政务服务和要求的满意度反馈。

而政府2.0模式主要是以“公众”为中心，旨在建立整合型政府，實现系统程序与数据资源的完美协作与整合，为公众与政府间创造了一个合作化、协同化的互动平台，以便实现“最多跑一次”的跨时代性飞跃，但美中不足的是该模式“不能实现个性化及定制化的智能服务。

”[1]因此，为提高政府管理的效率，满足公众对政府服务质量和高效率的期望，政府部门必须重构一种科学合理的政府管理模式，而大数据技术则为政府有效治理提供了新机遇。

政府3.0注重部门之间的沟通与协作，强调以“每一个人”为中心的理念，主动公开及共享政务信息，吸引公众主动参与。

新时代背景下政府流程再造将朝着多渠道、多层次、跨部门、无缝隙、全方位整合的趋势发展，治理流程也由以“产品主导”“服务主导”为主转变为以“数据主导”为主的流程。

大数据时代主要从三个角度体现政府流程再造。

第一，各部门间流程再。