新中国金融体制变迁的历程、逻辑与经验

上海市经济管理干部学院学报Journal of Shanghai Economic Management College 第18卷第3期2020年5月Vol.18No.3May.2020DOI:10.19702/ki.jsemc.2020.03.001中图分类号:F832.1文献标识码:A 文章编号:1672-3988(2020)03-0001-10
收稿日期:2020-01-13
作者简介:唐珏岚（1972—），女，浙江海宁人，上海市委党校经济学教研部主任、教授、博士、硕士生导师，研究方向：货币金融，经济政策学。

新中国金融体制变迁的历程、逻辑与经验
唐珏岚
(中共上海市委党校,上海200233)
摘要:新中国金融体制的变迁可以划分为两大阶段,“前30年”计划经济时期实行“大一统”金融体制;“后40年”改革开放时期以市场化为基本线索不断深化金融体制改革,建立起多元化的金融组织体系,稳步推进利率、汇率市场化改革,不断完善金融监管体系。

金融不断适应经济发展需要、金融体制改革与经济体制改革相适应是新中国金融体制变迁的基本逻辑。

始终坚持金融本源、立足本国国情、加强有效金融监管,是新中国金融发展的基本经验。

关键词:金融体制变迁;历程;逻辑;经验
一、“大一统”金融体制的形成
新中国金融体系是通过组建中国人民银行、合并解放区银行、没收官僚资本、改造私人银行与钱庄,以及建立农村信用合作社等途径建立起来的[1]。

新中国成立初期,我国实行的是以中国人民银行为核心,同时保存几家专业银行、其它金融机构的金融体系格局。

这种金融格局适应了当时特定历史条件下国民经济迅速恢复发展的需要。

1956年底,三大改造的完成标志着我国确立了社会主义基本制度。

当时我国在经济体制上主要学习的是前苏联模式,即实行高度集中的计划经济管理体制。

金融体制是经济体制的重要组成部分,与高度集中计划经济体制相应的是“大一统”的金融体制。

(一)高度集中的金融组织体系
随着社会主义计划经济管理体制的初步形成,金融体系的集中统一得到了进一步的加强。

一是撤销各大区人民银行,强化中国人民银行对全国金融活动的集中统一管理。

人民银行不仅管理货币与金融,还直接经营城乡具体金融业务,这标志着以“机构单一、信用集中、政企不分、对外封闭”为特点的高度集中的金融体系初步形成[2]。

二是成立中国人民建设银行,发挥支持国家基本建设的作用。

中国人民建设银行于1954年10月1日正式成立。

成立之初的建设银行并非真正意义上的银行,它更多担负的是国家基建项目的拨款监督工作,对其定位也是财政部下属的一家事业单位。

在之后的相当长时间里,建设银行控制着中国国土上每一项重大工程的建设资金,它是新中国高度集中统一金融组织体系的一个重要组成部分。

三是继续发展农村信用合作社,支持农业合作化经济发展。

新中国成立后,在农村中普遍成立信用1--
合作社,以组织农民自有资金的互助调剂,这是活跃农村金融、打击高利贷、扶助生产的有效办法[3]。

到1956年底,全国97.5%的乡建立了信用社,基本实现信用合作化。

办理存款与吸收贷款是农村信用合作社的两项主要业务。

截至1978年末,全国农村信用社股金4.66亿元,存款总额为165.97亿元,占全国银行、信用社存款总额的10.85%;贷款总额为45.1亿元,占全国银行、信用社款贷款总额的2.38%[4]。

(二)高度集中统一的金融管理体制
新中国成立之初,我国尚未正式引入“宏观调控”的概念。

作为计划经济的重要组成部分,当时类似宏观调控的安排主要体现在“财政”“信贷”“物资”“外汇综合平衡”这一些概念中。

作为国家信贷管理体制的核心内容,综合信贷计划规划着国家银行的全部信贷收支规模和货币发行总量,集中体现国家的货币信贷政策[5]。

一是建立垂直型的银行信贷管理体制。

这一信贷资金管理体制适应于集中统一的银行管理体制。

1952年9月通过的我国第一个综合信贷计划编制办法———《中国人民银行综合信贷计划编制办法(草案)》,提出了“统存统贷”①的要求。

综合信贷计划是中国人民银行根据党的方针政策以及国民经济和社会发展计划,规划计划期内国家信贷资金的来源和数量、信贷资金的运用和数量,规划流通中货币的投放和回笼数量的计划。

它是国家动员和分配资金的主要工具之一[6]。

该办法自1953年开始执行,是计划经济时期银行信贷管理沿用的基本准则。

二是集中管理货币。

为进一步加强现金管理,1953年9月13日,中央财经委员会发布《关于加强现金出纳计划工作的指示》。

为使货币投放与回笼在国家统一计划下进行,1953年9月25日中国人民银行根据中财委的指示制定了《现金出纳计划编制办法(草案)》[7]。

随着国民经济中计划因素的增加,中国人民银行认为1950年实行的《资金管理制度》已不能适应客观发展需要,阻碍着计划工作的发展与提高。

在这样的背景下,“新资金管理办法”,即《银行现金调拨暂行办法》经1953年7月分行行长会议决定,8月起首先在辽西省分行试行,1954年7月开始在全国推行。

“新资金管理办法”使现金调拨与现金出纳计划相结合,按计划调剂货币流通,并结合国家经济措施在计划收购中保证国家收购的现金需要[8]。

三是高度集中的利率管理体制。

在国民经济恢复时期,我国实行分层管理利率制度②;进入计划经济时期,根据集中统一的计划经济管理体制要求,国务院统一制定利率,中国人民银行对利率进行统一管理。

这一时期利率管理的特点是利率档次少、利率水平低、利差小,管理权限高度集中。

三是统收统支的外汇管理体制。

1953年6月8日,中国人民银行向中央报送了《关于外汇管理工作的专题报告》,并附《中华人民共和国外汇管理暂行办法(草案)》。

报告获中央同意后,我国就开始建立高度集中的、以行政管理手段为主的外汇管理体制[9]。

在严格的外汇管理体制下,自然不会存在自由外汇买卖市场。

各企业、单位和个人收付外汇虽然保留着向银行买卖外汇的形式,但实质上是一种计划分配[10]。

(三)“大一统”金融体制是高度集中计划经济体制的必然产物
“大一统”金融体制和计划经济体制一样都产生于特定的历史条件下,对于当时我国经济的恢复和发展起到一定的促进作用[11]。

新中国成立后,为了集中资金搞建设,国家势必会将银行视为财政的附庸,让其充当核算结算的工具。

新中国工业化的发展需要大量资金投入,面临资金短缺的困境,对内,国家通过管制利率的方式控制资金成本;对外,则通过“奖出限入”的方式获得外汇支持工业建设,同时,还采取汇率管制、高估本币等措施[12]。

在当时特定的经济体制下,“大一统”的金融体制便于政策贯彻,利于全局控制。

在“一五”计划时期、20世纪60年代初的三年经济调整期间,这种体制曾十分明显地体现了自身的效率与优点[13]。

但是,在“大一统”的金融体制下,银行只是财政的一个附属,金融机构事实上是无足轻重的;中国人2--
民银行包打天下,金融业务种类单一;金融宏观调控基本上不存在[14]。

整个金融系统缺乏活力,尤其是缺乏自主权的基层金融机构,无法发挥自主性、积极性。

当发展社会主义商品经济和增强社会主义企业活力的方针提上日程的时候,“大一统”金融体制改革就成为了必然的选择。

二尧以市场化为基本线索的金融体制改革
党的十一届三中全会以来,随着经济体制改革的不断深入,金融领域的改革也随之不断深化。

总体而言,我国金融体制改革是从本国国情出发,以市场化为方向渐进式推进的。

(一)不断完善金融机构体系
改革开放之前,我国金融机构高度集中,中国人民银行既担负央行职能,又承担商业银行功能。

改革开放后,我国金融机构开始向多元化方向发展。

1.建立独立经营的专业银行
1979年10月4日,邓小平特别指出,“必须把银行办成真正的银行”[15]。

10月8日,邓小平又进一步提出,“银行应该抓经济,现在只是算账,当会计,没有真正起到银行的作用。

要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆,要把银行办成真正的银行”[16]。

通过恢复中国农业银行,分列单设中国银行,分列中国人民建设银行和中国工商银行,我国建立起了较为完整的专业银行体系,中国人民银行开始真正行使中央银行职能③。

2.组建商业银行和非银行金融机构
1986年7月,国务院发布《关于重新组建交通银行的通知》,明确交通银行是与我国专业银行相平行的全国性综合银行。

之后,中信实业银行、华夏银行、中国光大银行等一批全国性和区域性的商业银行相继获批组建。

—中信信同时还组建了信托、保险等一批非银行金融机构。

1979年10月,新中国第一家信托公司——
托正式创办。

同年,新中国第一家城市信用合作社在河南省驻马店市成立。

1981年12月成立了专司国际金融机构转贷款的中国投资银行。

1984年1月1日起,中国人民保险公司正式从中国人民银行中分设出来,随后,又相继成立了平安保险公司、太平洋保险公司等。

1986年中国融资租赁有限公司在北京成立。

1987年5月成立了我国第一家财务公司———东风汽车工业财务公司。

1987年9月,新中国第一家证券公司在深圳经济特区成立,拉开了新中国股票交易市场的序幕。

3.不断放开外资金融机构进入中国的限制
特区的建立为我国金融开放奠定了有利的外部环境和制度基础[17],1981年开始,我国允许外资金融机构在经济特区开设营业性分支机构④。

1990年代初,准许外资金融机构在上海、天津、大连等7个沿海开放城市设立营业性机构。

1990年代开始,不断放开对外资金融机构的限制。

一是外资银行经营空间范围和业务范围不断扩大。

1994年,外资金融机构开始在北京、沈阳等11个内陆中心城市设立营业性机构。

1996年底,《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》
—经中国人民银行总行批准,可经营存款、贷款、的发布,表明了对外资金融机构业务范围限制的放开——
结算、担保、国债和金融债券投资,以及经批准的其他人民币业务。

到1998年8月,又新增部分外资银行在上海经办人民币业务,并确定深圳为我国境内第二个允许外资银行经办人民币业务的城市[18]。

1999年1
—外资银行可以在中国的任何一座中心城市设立营业性机构,月,我国取消外资银行设立的区域限制——
同时扩大其业务经营范围——
—可参与银行间拆借市场。

“入世”后,中国积极履行承诺,实现银行业的全面开放。

2001年12月颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》,明确外资银行、外国银行分行、合资
3--
银行,获得与内资银行相同的业务范围。

而《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》(银监会令2006年第6号)的施行,表明我国对外资银行进入的地域限制、客户限制,以及业务上的非审慎限制已基本取消。

二是外资保险公司的进入与保险业开放范围的不断扩大。

1992年,是中国保险业开放的一个重要时点。

当年,美国友邦保险公司作为新中国成立后第一家进入的外资保险公司,在上海成立了分公司。

1995年,广州成为继上海之后的第二座保险开放试点城市。

与此同时,保险公司的投资方式也从一开始的独资拓展到中外合资模式。

在这方面,率先试水的是平安保险公司,1993年,美国的摩根斯坦利与高盛集团的入股,使平安保险成为新中国第一家引进外资的保险公司。

1996年11月成立的中宏人寿保险公司,则是我国首家中外合资的人寿保险公司。

“入世”后,我国不断扩大保险业的对外开放。

2002年2月1日起施行,经过2013年、2016年两次修订的《中华人民共和国外资保险公司管理条例》,对外资保险公司的设立与登记、业务范围、监督管理、终止与清算、法律责任等进行了全面的规定。

《关于修改〈保险公司管理规定〉有关条文的决定》(中国保监会令(2002年第3号))更是开宗明义地提出,“为履行我国加入WTO的对外承诺”对有关条文作出修改。

2003年12月11日,在中国“入世”两周年之际,中国保监会宣布允许外资财产险公司经营除法定保险业务以外的全部非寿险业务,并同时宣布新增福州、厦门、宁波、沈阳、武汉等5座城市为保险业对外开放城市。

2004年初,放开了外资非寿险机构在华设立公司形式的限制,当年年底,取消了外资保险公司设立的地域限制,同时放开了外资寿险公司的所有业务限制[19]。

三是外资证券机构的进入与证券业开放范围的不断扩大。

1995年6月,新中国第一家中外合资证券公司中国国际金融有限公司正式成立。

成立于1998年3月的国泰基金管理公司则是我国第一家外资参与的基金管理公司。

“入世”后,证券业开放步伐业明显加快。

概而言之,中国证券业的开放有7个主要关键点:B股发行制度、合格境外投资者(QFII)制度、合格境内投资者(QDII)制度、人民币合格境外投资者(RQFII)制度、沪港通、深港通和沪伦通[20]。

“宜早不宜迟,宜快不宜慢。

”习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会上的发言,拉开了中国金融业新一轮扩大开放的大幕。

为进一步落实扩大金融业对外开放,2019年10月15日发布的《国务院关于修改〈中华人民共和国外资保险公司管理条例〉和〈中华人民共和国外资银行管理条例〉的决定》,作出了进一步放宽外资保险、银行股比限制,放宽设立限制,扩大在华业务范围等决策部署。

《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》(国发〔2019〕23号)更是明确提出“全面取消在华外资银行、证券公司、基金管理公司等金融机构业务范围限制”,要求“2020年取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资持股比例不超过51%的限制”。

4.形成与社会主义市场经济体制相适应的金融机构体系
一是确立中国人民银行的中央银行职能。

中国人民银行是我国的中央银行,是金融体系的核心,对各专业银行和其他金融机构在业务上进行统一领导。

1995年3月18日施行的《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定,“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”,中国人民银行的中央银行职能得以实质性确立。

—国家开二是设立政策性银行,启动专业银行商业化改革。

1994年,我国设立了三大政策性银行——
发银行、中国进出口银行与中国农业发展银行,专门办理原由专业银行承办的执行国家产业政策、促进大宗商品进出口、扶持农业发展等政策性金融业务,并以此促进专业银行商业化改革。

专业银行商业化改革是建立和完善社会主义市场经济体制不可或缺的一环。

1995年7月1日《中华人民共和国商业银行法》的施行,意味着专业银行商业化改革开始进入实质性阶段,工、农、中、建四大专业银行改组为四大国4--
有独资商业银行。

三是壮大商业银行体系。

积极推进交通银行等其它商业银行的进一步发展;20世纪90年代,建立了民生银行,这是我国第一家由民间资本设立的全国性商业银行;在城市信用社的基础上组建城市合作银行、发展各地城市商业银行,全国的商业银行体系在开拓创新中不断发展壮大[21]。

全面推进银行与信托、证券、保险的分业经营,规范各类金融机构的经营领域,在20世纪90年代就基本完成了银行与所属各类非银行金融机构的脱钩工作,并为各类非银行金融机构的市场定位创造了条件[22]。

为了集中管理和处置工、农、中、建四大国有银行历史遗留且长期得不到解决的不良贷款问题,1999年,我国相继成立信达、华融、长城和东方四大资产管理公司。

通过四大资产管理公司剥离政策性不良资产,四大国有银行得以轻松上阵,并实现成功上市,正式成为四大国有商业银行。

四大国有商业银行不仅是中国银行业的四强,也是全球银行业中的佼佼者。

据英国《银行家》杂志发布的2019年全球1000强银行排名来看,四大国有商业银行囊括了全球银行的前四名。

经过70年的发展,我国的金融组织体系日臻完善,已经实现了1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出的目标,即“把中国人民银行办成真正的中央银行”“建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系”。

(二)稳步推进利率、汇率市场化改革
利率与汇率的市场化改革,是我国金融体制改革的重要内容。

1.推进利率市场化改革
利率是资金的价格,利率市场化改革是金融体制,乃至整个经济体制改革的重要环节。

我国利率市场化改革是按照“先放开货币市场和债券市场利率、后推动存款和贷款利率市场化”的思路展开的。

一是放开银行间同业拆借利率与债券利率。

银行间同业拆借利率是反映当前货币市场状况的主要指标,在整个利率体系中处于基础地位。

1996年6月1日,中国人民银行正式放开银行间同业拆借利率,为我国利率市场化改革的稳步推进奠定了基础。

2007年1月,上海银行间同业拆放利率(Shibor)正式投入运行,标志着中国货币市场基准利率的产生。

1997年6月5日,放开银行间债券回购利率与现券交易价格,正式启动银行间债券市场。

1998年9月,进一步放开政策性银行金融债券市场化发行利率[23],国开行首次通过央行债券发行系统以公开招标方式发行金融债券。

1999年10月,财政部首次在银行间债券市场以利率招标方式发行了国债,这意味着我国债券市场利率市场化改革的基本完成。

二是放开存贷款利率。

我国存贷款利率市场化改革的基本路径是“先外币、后本币;先贷款、后存款;先长期、大额,后短期、小额”。

21世纪初,我国启动新一轮外汇利率管理体制改革,2000年9月21日起放开外币贷款利率,300万(含300万)美元以上或等值其它外币的大额外币存款利率水平由金融机构和客户协商制定,这一改革举措使得我国的外币利率更加接近国际市场利率水平。

2004年10月,金融机构人民币贷款利率上限的放开,表明我国贷款利率市场化改革取得阶段性进展。

2013年7月20日,全面放开金融机构贷款利率管制,放开金融机构贷款利率下限,取消票据贴现利率管制,放开农村信用社贷款利率上限。

2013年10月,贷款基础利率(Loan Prime Rate,简称LPR)集中报价和发布机制的正式运行,是Shibor机制在信贷市场的进一步拓展,有助于完善金融市场基准利率体系建设,为进一步推进利率市场化改革奠定制度基础⑤。

1999年10月,中国人民银行批准中资商业银行对中资保险公司试办由双方协商确定利率的大额定
5--
期存款,这是我国存款利率改革的初步尝试。

2002年2月,协议存款试点的存款人范围扩大到全国社会保
障基金理事会和已完成养老保险个人账户基金改革试点的省级社会保险经办机构。

2003年12月,央行向
全国金融机构下发关于“放开外币小额存款利率”通知,各商业银行可自主确定七个币种(美元、日元、欧
元、港币、英镑、瑞士法郎和加拿大元)的外币小额存款利率。

2004年11月,1年期以上小额外币存款利率
全部放开。

2014年3月,上海自贸试验区在全国率先试点完全放开外币存贷利率。

如今,我国境内外币存
款利率已基本实现市场化。

与此同时,人民币存款利率市场化进程也不断往前推进。

2004年10月,放开金
融机构人民币存款利率下限。

2005年3月,放开金融机构同业存款利率。

2012年6月,存款利率上限扩大到
基准利率的1.1倍,2014年11月22日起,又扩大至1.2倍,金融机构自主定价空间得到了进一步的拓宽。

2015年8月26日,央行宣布放开一年期以上定期存款利率浮动上限,同年10月24日宣布对商业银行、农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限。

这标志着我国货币当局已基本放开利率管制,资金价格将
更好地反映市场供求状况。

2.人民币汇率形成机制市场化改革
我国的汇率形成机制改革一直是和经济体制改革相适应的。

改革开放初,我国仍实行单一汇率制
度,而1981年到1993年期间,实行的是双重汇率制度,其中1981-1984年,采取人民币官方汇率与贸易内
部结算价并行的双重汇率制度;1985-1993年,实行的是人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的新
双重汇率制度。

随着我国经济体制改革的深入推进与对外开放程度的不断提升,双重汇率制度已无法适
应经济发展的需要,迫切需要推进新的汇率形成机制改革。

1994年至今,我国的汇率形成机制改革大致可划分为以下三个改革阶段:
一是1994年汇率形成机制改革:进行汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇
—意味着汇率是单率制度。

此次汇率形成机制改革将人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率进行并轨——
一的而不再是双重的,并实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。

并轨后的人民币汇率由中
央银行根据前一日银行间外汇市场形成价格,公布当日人民币汇率中间价,并指定13家银行参照中间价
—意味着人民币汇率基本并根据市场供求关系,以略高于或略低于中间价的水平确定外汇交易价格——
反映了市场供求关系。

中央银行将指定外汇银行的挂牌价加权平均后作为第二天发布的中间价。

1994年
—意味之后我国外汇市场长期处于供过于求的状态,中央银行运用外汇公开市场业务间接控制汇率——
着是一种有管理的浮动汇率制。

此次汇率形成机制改革使得人民币汇率波动开始与外汇市场供求相挂
钩,发挥了市场机制的作用,不仅稳定了人民币汇率,缓解了资本流出的压力,还明显提升了我国的国际
贸易竞争力。

二是2005年的汇率形成机制改革:2005年7月21日起,实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行
调节、有管理的浮动汇率制度。

自当天起,人民币汇率不再单一盯住美元,而是参考一篮子货币,以市场
供求为基础形成更富弹性的人民币汇率机制;央行于每个工作日闭市后公布当日银行间外汇市场交易
的货币对人民币汇率的收盘价,作为下一个工作日交易的中间价;人民币兑美元汇率从8.28调整到8.11,一次升值2.1%;维持人民币兑美元汇率日浮动区间±0.3%不变⑥。

2005年进行的人民币汇率形成机制改革,其目的并非简单“升值”,而是要建立起由市场力量对汇率进行定价的新“机制”,即在内外部因素的影响下,人民币汇率变动实际上存在着双向可能性。

此次汇改有效应对了“入世”后中国经济面临的挑战,进一步提升了我国对外开放程度,促进我国经济持续稳定增长,也为人民币国际化打下了坚实的基础。

三是2015年汇率形成机制改革:2015年8月11日起,进一步完善人民币兑美元的中间价报价机制(简
6--。