基于污染者负担原则对《环境保护税法（草案）》的反思
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基于污染者负担原则
对《环境保护税法（草案）》的反思
Reflection on “Environmental Protection Tax Law (Daft)” based on polluter pays principle
■文/于子豪 北京大学法学院环境与资源保护法学专业2015级法学硕士
86 WORLD ENVIRONMENT 2016年第1期 总第158期
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为了控制和消除环境污染带 来的不利影响，政府需要支付相 应的费用，此种费用一般由公共 财政即一般纳税人承担。经济合 作与发展组织（OECD）于1972年提 出“污染者负担原则”，政府应当 要求污染者承担其造成的环境不 利影响的而支出的费用。该原则 要求政府应当采取必要措施，进 行预防、控制和治理污染，将环境 损害维持在一个可承受的状态， 污染者应当承担实施这些措施的 成本，进而该成本会体现在产品 的价格上，可以通过市场实现对 稀缺环境资源的合理利用。
的基础也是由污染者承担政府对 于保证环境维持在一个可接受的 状态而支出的费用。
2015年6月10日，国务院法制 办公室发布的《环境保护税法（征 求意见稿）》中，关于计税依据的 规定是通过确定污染物的当量数 或排放数后乘以具体适用税额来 确定应纳税额。环境科学中污染 当量值表示的是不同污染物或污 染排放量之间的污染危害和处理 费用的相对关系，是通过对有害 程度、生物毒性以及处理费用等 进行研究和测算得到的结果。环 境保护税应当参照的标准是预 防、控制和治理污染物所承担的 费用，即社会成本，但相关依据并 未在《草案》中得到体现。在之后 的正式稿中，应当明确将污染当 量的确定依据以及应纳税额与预 防、控制和治理污染的社会成本 相挂钩，这样才能真正符合污染 者负担原则。同时污染者负担只 是外部性内部化的一部分，负担 成本并不代表环境就会变好，污 染者承担相应费用后，政府如何 做到对污染的预防、控制和治理， 如何维持环境损害在可接受的状 态，应当由配套法规来进行规范。
《环境保护法》第43条第2款， 旨在通过建立新的环境保护税制 度，将 原 有 的 征 收 排 污 费 的“ 命 令-控制”型的直接管控方式转化 为通过税收的方式，用以提高外 部性内部化的效率，保障制度的 执行力。根据庇古税的观点，税收 的核心是通过衡量私人成本与社 会成本的差额，使污染者承担真 实的社会成本。污染者负担原则
污染者负担原则的本质是通 过政府行为将排污者对环境造成 的负的外部性进行内部化。对外 部性进行内部化的方式主要有三 种理论。第一种是基于国家干预 理论的由政府进行直接管控，通 过行政手段直接控制或禁止产生 负的外部性的效应的行为。此方 法主要是通过“命令-控制”的方 式由政府进行直接管控，而这种 强化干预的方式的最大缺陷在于 导致政府失灵，由腐败等原因导 致决策错误，最终导致政策难以 落实。第二种理论是科斯提出的， 通过界定产权并在此基础上进行 交易来实现，但是能够通过确立
权利并且能够进行交易的对象本 身不多，强行创设市场将带来很 大的确权成本、交易成本和管理 成本，现有的碳排放交易、排污权 交易也因此难以推进。第三种理 论是庇古提出的对产生负的外部 性的行为进行征税，对产生正的 外部性的行为进行补贴，此种方 式为相对效率较高、适用范围更 为广泛的外部性内部化的手段。
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基于污染者负担原则
对《环境保护税法（草案）》的反思
Reflection on “Environmental Protection Tax Law (Daft)” based on polluter pays principle
■文/于子豪 北京大学法学院环境与资源保护法学专业2015级法学硕士
86 WORLD ENVIRONMENT 2016年第1期 总第158期
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为了控制和消除环境污染带 来的不利影响，政府需要支付相 应的费用，此种费用一般由公共 财政即一般纳税人承担。经济合 作与发展组织（OECD）于1972年提 出“污染者负担原则”，政府应当 要求污染者承担其造成的环境不 利影响的而支出的费用。该原则 要求政府应当采取必要措施，进 行预防、控制和治理污染，将环境 损害维持在一个可承受的状态， 污染者应当承担实施这些措施的 成本，进而该成本会体现在产品 的价格上，可以通过市场实现对 稀缺环境资源的合理利用。
的基础也是由污染者承担政府对 于保证环境维持在一个可接受的 状态而支出的费用。
2015年6月10日，国务院法制 办公室发布的《环境保护税法（征 求意见稿）》中，关于计税依据的 规定是通过确定污染物的当量数 或排放数后乘以具体适用税额来 确定应纳税额。环境科学中污染 当量值表示的是不同污染物或污 染排放量之间的污染危害和处理 费用的相对关系，是通过对有害 程度、生物毒性以及处理费用等 进行研究和测算得到的结果。环 境保护税应当参照的标准是预 防、控制和治理污染物所承担的 费用，即社会成本，但相关依据并 未在《草案》中得到体现。在之后 的正式稿中，应当明确将污染当 量的确定依据以及应纳税额与预 防、控制和治理污染的社会成本 相挂钩，这样才能真正符合污染 者负担原则。同时污染者负担只 是外部性内部化的一部分，负担 成本并不代表环境就会变好，污 染者承担相应费用后，政府如何 做到对污染的预防、控制和治理， 如何维持环境损害在可接受的状 态，应当由配套法规来进行规范。
《环境保护法》第43条第2款， 旨在通过建立新的环境保护税制 度，将 原 有 的 征 收 排 污 费 的“ 命 令-控制”型的直接管控方式转化 为通过税收的方式，用以提高外 部性内部化的效率，保障制度的 执行力。根据庇古税的观点，税收 的核心是通过衡量私人成本与社 会成本的差额，使污染者承担真 实的社会成本。污染者负担原则
污染者负担原则的本质是通 过政府行为将排污者对环境造成 的负的外部性进行内部化。对外 部性进行内部化的方式主要有三 种理论。第一种是基于国家干预 理论的由政府进行直接管控，通 过行政手段直接控制或禁止产生 负的外部性的效应的行为。此方 法主要是通过“命令-控制”的方 式由政府进行直接管控，而这种 强化干预的方式的最大缺陷在于 导致政府失灵，由腐败等原因导 致决策错误，最终导致政策难以 落实。第二种理论是科斯提出的， 通过界定产权并在此基础上进行 交易来实现，但是能够通过确立
权利并且能够进行交易的对象本 身不多，强行创设市场将带来很 大的确权成本、交易成本和管理 成本，现有的碳排放交易、排污权 交易也因此难以推进。第三种理 论是庇古提出的对产生负的外部 性的行为进行征税，对产生正的 外部性的行为进行补贴，此种方 式为相对效率较高、适用范围更 为广泛的外部性内部化的手段。