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第二部分释义第五章建设用地-
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。

「释义」本条规定了进行建设申请使用土地的原则。

一、本条包括三个方面的内容，一是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；二是兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体所有土地的，或乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地的可以使用农民集体所有的土地；三是本条所指国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。

二、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

我国实行的是土地的社会主义公有制，即
国家所有和农民集体所有两种所有制，按照规定，城市市区的土地属于国家所有，随着城市建设的扩张，可以将原集体所有的土地由县、市人民政府报省级以上人民政府批准后征为国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

今后要求单位和个人建设申请使用国有土地，实际是要求申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地，如原是农民集体土地，可先由县、市人民政府报经省级以上人民政府批准后，统一征为国家所有。

主要基于以下几点：1.我国人多地少、土地资源相对不足的国情要求我们的建设用地应当走集约利用的道路。

改变过去分散、粗放的土地利用方式，实行集中、集约利用的方式供应土地，由地方人民政府统一规划、统一征用、统一开发、统一供地，以提高土地利用率，保持国民经济和社会的可持续发展。

2.有利于改善生产和生活环境，提高人民生活的质量。

目前乡镇企业及其他污染企业的分散建设给生态环境造成了严重破坏，实行统一建设，可以有利于污水和废弃物的统一治理，防止环境污染。

3.有利于发挥企业的集聚效益。

对工业企业等实行集中布局，可以统一供电、供水和实行统一配套建设，降低工业企业的成本，提高经济效益和社会效益。

三、兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地，可以使用农民集体所有的土地。

这规定了今后经过批准可以使用农民集体所有土地的三类建设。

1.乡镇企业建设使用本集体经济组织农民集体所有的土地。

包括乡（镇）办企业使用本乡镇集体所有的土地，村办企业使用本村集体所有的土地。

村民组办企业使用本村民组集体所有的土地。

这就规定，今后，乡镇办企业不能使用村或村民组所有的土地，村办企业也不能使用村民组所有的土地。

但是，村或村民组可以用本集体所有的土地与其他单位和个人联办企业。

除此之外，兴办乡镇企业也应当申请使用国有建设用地。

2.农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地。

即村民建住宅使用本乡或本村、村民组所有的土地，村民不能申请其他乡或村、村民组所有的土地。

城市居民也不得到农村申请使用农民集体所有土地建设住宅。

这既保证了农村宅基地属于村农民集体经济组织所有，又防止利用申请宅基地搞别墅，搞房地产。

除上述规定外，建住宅也应当申请使用国有土地，或购买城市统一建设的住宅。

3.乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有
的土地。

乡（镇）村公共设施包括：乡村级道路、乡村级行政办公、农技推广、供水排水、电力、电讯、公安、邮电等行政办公、文化科学、生产服务和共用事业设施，公益事业包括学校、幼儿园、托儿所、医院（所）、敬老院等教育、医疗卫生设施。

这些设施无论是使用本集体所有，还是其他集体所有的土地，经过批准都是允许的。

即乡镇公共设施和公益事业的建设可以使用村或村民组集体所有的土地，村公共设施和公益事业建设可以使用村民组或其他村农民集体所有的土地。

四、本法所称国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。

国家所有的土地是指土地的所有权已经属于国家的土地，包括：城市市区的土地，国营农场的土地，城市市区外能源、交通、水利、矿山、军事设施及其他建设项目使用的国有土地，国有荒山、荒滩、荒地等，国有林地，国有草地及其他未依法确定给农民集体所有的土地。

农民集体所有的土地是指农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的之外的土地，包括乡、村和村民组所有的土地、农民的宅基地、自留地、自留山，农民承包的除规定为国家所有的耕地、林地、草地等。

国家依法征用了农民集体所有的土地，土地的所有权归国家，也就成为国家所有的土地。

第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。

在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

「释义」本条是农用地转为建设用地的规定。

一、本条包括四个方面的内容，一是农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续；二是建设项目涉及农用地转为建设用地的国务院的批准权限；三是城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转用的批准权限；四、其他建设项目涉及农用地转用的批准权限。

二、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

农用地转用是指现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。

又称为农用地转为建设用地。

农用地转用是新《土地管理法》中增设的内容，也是市场经济国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段。

在世界各国和各地区，名称不尽相同，但含义基本相似。

有的称为“土地规划许可”，有的称为“建筑用地许可”，还有叫“非都市土地使用管制”。

决定农用地能否转为建设用地的依据：1.土地利用总体规划。

土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用的条件，向社会公告。

农用地能否转为建设用地，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。

但是，本法又规定，国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，根据国务院批准的文件修改规划，省级人民政府批准能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。

2.土地利用年度计划。

土地利用年度计划是国家根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。

土地利用年度计划中，包括了农用地转为建设用地的计划，是政府审批农用地转用的依据，即政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围
之内，不得超计划批准农用地转用。

3.建设用地供应政策。

国家通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时，还可以优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。

建设用地政策将由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。

对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地，对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地。

在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需的建设项目用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控的辅助作用。

三、建设项目涉及农用地转为建设用地的，国务院的批准权限。

修改《土地管理法》对建设用地的供地方式作了根本性的改变，即由以前的分散按项目供地改为实行统一开发、集中供地的方式。

因此，今后除一些特别的建设项目，必须在城市建设用地规模之外选址、并单独办理农用地转用外，都应当由县、市人民政府按照城市规划的要求，统一办理农用地转用审批。

农用地转用实行由国务院和省级人民政府两级审批。

按此原则，下列建设项目涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准：1.国务院批准的建设项目，包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告，并且在城市建设用地规模范围之外需要单独选址并申请办理农用地转用的项目。

由国务院和国务院主管部门批准建设的能源、交通、水利、矿山等项目，也
包括中央军委批准建设的军事项目的用地。

虽然经国务院批准但在城市建设用地规模范围之内建设的将按城市建设统一办理农用地转用。

2.按照基本建设的规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的道路、管线工程和大型能源、机场、水利、矿山等大型基础设施建设，需要在城市建设用地规模范围之外单独选址，办理农用地转用的。

3.建设项目同时需占用城市建设用地规模内和城市建设用地规模外的土地，涉及农用地转为建设用地的，按照建设目的要求申请办理农用地转用审批，并按照建设项目的批准权限应由国务院批准的。

四、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转为建设用地的，按照规定，其批准权限为：1.直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上的城市，以及国务院指定的其他城市的城市建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

2.除上述城市之外的其他城市建设用地统一开发的，县和县级市所在城镇建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地
的，由省级人民政府批准。

3.乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的农民宅基地、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设占地涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府，或省级人民政府授权设区的市、自治州批准。

其农用地转用的批准权限与乡（镇）土地利用总体规划的批准权限相一致。

农用地转为建设用地的，应当按土地利用年度计划分批次批准，即每个城市每年需要农用地转为建设用地的不必按照建设项目逐个申请办理，而可以集中分次分批由县、市人民政府向省级以上人民政府申请办理。

也就是通常所说的采用“批发”的办法。

在已批准的农用地转用范围内，对建设项目的具体供地，即“零售”，可以由市、县人民政府批准，不再需要报省级以上人民政府批准。

这样使市、县人民政府在取得农用地转用后可以更加注意合理用地，节约用地，统筹安排各业的发展，调动地方政府利用存量土地的积极性。

市、县人民政府应对办理农用地转用的土地合理规划，并公布土地的合理用途，明确土地的供应方式，利用市场经济的机制，发挥土地资产的作用。

五、其他建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

其主要有：1.省级以下人民政府批准可行性研究报告或批准建设的项目，包括地区、设区
的市、自治州人民政府，县和县级市人民政府批准建设的项目。

2.省级人民政府批准建设的除道路、管线工程和大型基础设施建设项目以外，又确需在城市建设用地规模之外建设并单独选址的项目涉及农用地转为建设用地的。

3.乡镇公共设施等使用村庄、集镇建设用地规模范围之外土地涉及农用地转为建设用地的。

第四十五条征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。

征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。

其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依
照本条第一款的规定另行办理征地审批。

「释义」本条是关于征用土地的批准权限和征用土地与农用地转用审批之间的关系的规定。

一、关于征用土地的概念，《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

”原《土地管理法》和1982年《国家建设征用土地条例》规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地。

”同时规定了征用土地要经过审批，要给原农民集体予以补偿，对造成的剩余劳动力予以安置。

本次修改《土地管理法》时未对征地的目的作具体规定，主要是因为情况比较复杂。

难以准确界定。

我们认为，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有土地转变为国有土地的强制手段。

要实行征用土地，必须具备以下几个条件。

首先，征地是一种政府行为，是政府的专有权力，其他任何单位和个人都没有征地权；第二，必须依法取得批准；第三，必须依法对被征地单位进行补偿；第四，被征地单位必须服从，不得阻挠征地；第五，征地行为必须向社会公开，接受社会的监督。

特别是征地方案的公告和公开，这是《土地管理法》修改中针对目前各地征用土地的透明度差，侵害农民利益等行为而新设的内容。

征用土地是世界各国政府取得土地的常用办法，但在土地私有制国家里，征用土地的含义与我国有所不同，即表现为一种强制购买权，只有在正常收买无法取得土地时再动用征用权。

其特点：一是只有为了公共目的，可以征用，非公共目的，不得动用征用权；二是必须经过一定的程序，有的还需议会批准；三是必须是政府投资或政府投资为主的项目，也有一些教会、学校等建设可以征用土地；四是按市价予以补偿。

我国实行的是土地的社会主义公有制，即国家所有和农民集体所有，并规定土地不能买卖，征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。

按目前的规定征用土地情况可分为两类，一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地，另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的，国家将要为其办理征用土地手续。

二、征用土地的批准权限。

根据土地应由国家管理，在实行土地用途管制条件下上收征地审批权，实行征用土地由国务院和省两级政府审批的原则，对征用土地的审批权进行了合理划分。

根据本条规定：1.国务院对征用土地的批准权为：（1）基本农田，即依照土地利用总体规划和《基本农田保护条例》划入基本农田保护区，禁止占用的耕地。

取消了《基本农田保护条例》规定的省级人民政府征用500亩基本农田的审批权。

将所有占用
基本农田都由国务院批准，主要是为了切实加强对基本农田的保护，禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。

对于一些国家重点建设项目，确实无法避开而必须占用基本农田的，必须经过严格的审批，并按规定重新补划基本农田。

这是严格管理基本农田的主要措施。

（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的。

比原规定占用耕地1000亩（66.7公顷）的批准权缩小了近一半。

这里不包括同时征用基本农田的行为。

（3）其他土地超过70公顷的。

包括了耕地之外的所有土地，同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的，即只要征用土地的总面积超过70公顷，都必须报国务院批准。

2.省级人民政府对征用土地的批准权限为：基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。

与原《土地管理法》相比：1.取消了设区的市（自治州）、县（市）对征用土地的审批权，即原县政府有耕地3亩以下，其他土地10亩以下的审批权，市（地、州）政府的审批权由省、
自治区、直辖市规定。

2.上收了征地审批权。

原省级人民政府有批准基本农田500亩、耕地1000亩和其他土地2000亩的审批权，现取消了省级政府批准征用基本农田的权力，其他耕地和其他土地的审批权减少了一半。

三、征用农用地的、应当先行办理农用地转用审批。

新法确立了土地用途管制制度，对任何建设使用农用地的都必须办理农用地转用审批。

符合土地利用总体规划、土地利用年度计划的可以批准农用地转用，对不符合土地利用规划、计划的，不得批准农用地转用。

征用农用地也不例外，也应当符合土地用途管制制度的要求。

如果是征用农民集体所有的建设用地或未利用土地，则可以直接办理征用土地手续。

经国务院批准农用土地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。

这包括按《土地管理法》第四十四条规定农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目用地，直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市，国务院指定的其他城市统一开发的建设用地，这些用地不管征地批准权是国务院，还是省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地，不需另行报批。

这样可以简化手续，提高办
事效率，减轻基层政府和建设单位的负担。

因此，在办理农用地转用批准时应当同时报送征用土地所需报送的有关材料，符合征用土地的要求，使手续简化。

农用地转用批准权和征用土地的批准权都属于省级人民政府的，省级人民政府应当按照农用地转用审批和征用土地审批的要求，同时办理农用地转用和征用土地审批手续，一般不要分两次办理以减少手续。

农用地转用批准权在省级人民政府，征地审批权在国务院的，应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用批准的有关文件，随同征地申报材料同时报国务院，由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征用土地。

农用地转用和征用土地将在国务院批准征用土地后组织实施。

第四十六条国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以土地方人民政府予以公告并组织实施。

被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

「释义」本条是关于征用土地方案实施的规定。

一、国家征用土地，依照法定程序批准。

征用土地是一种国家行为，只有国家为了公共目的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，由县级以上人民政府代表国家行使征用土地的权力。

国家是征用土地的唯一主体，其他任何单位和个人都无权征用土地根据《土地管理法》的规定，土地不得买卖，单位和个人也不能收买土地。

根据本法的规定，征用土地应当由县、市人民政府拟订征用土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。

报批时，必须有建设单位的用地申请，或城市建设用地开发方案、有关部门的批准文件、土地利用总体规划、土地利用年度计划指标等，征用耕地的，还应当有耕地补充方案。

具备了申请征用土地的条件，并按照规定的程序呈报，有批准权的人民政府方可批准征用土地。

征用土地批准后，批准征地的人民政府的同级土地行政主管部门应当及时通知申请征地的县、市人民政府，以便及时组织实施。

二、县级以土地方人民政府应当将征用土地方案予以公告，并组织实施。

县级以土地方人民政府征用土地的实施机关，包括县（市）人民政府，设区的市、自治州和省级人民政府，但一般
不是由人民政府直接实施，而是由地方人民政府的土地行政主管部门直接组织实施，办理实施征地方案的具体工作，确定征用土地补偿的具体方案。

批准征用土地的方案应当在被征用土地的当地予以公告。

这是本法对征用土地程序的改革，增加了征地的透明度，加强民主监督。

主要解决征地工作中存在的农民集体的土地被征用了，但农民并不知道为什么要征用，征用土地的具体范围和征用后的用途是否经依法批准等问题。

通过公告的办法，可以使农民了解征用土地的范围，征用的目的，征用土地的批准机关及征地补偿的标准等，取得农民对国家征用土地的支持和谅解，并反映农民的合理意见，保护他们应得到的利益。

征用土地公告的内容包括：征用土地的批准机关、征用土地的目的及用途、征用土地的范围和面积、征用土地的补偿办法、原土地所有权人及使用权人等。

公告的办法可以根据各地的不同情况决定，可以采用张贴公告的办法，也可采用广播、报纸、电视等工具予以公告。

总之要通过公告的办法使被征用土地单位和农民知道自己的土地已被征用，征用后的用途及自己将得到哪些方面的补偿或安置等，取得农民对征用土地的支持，防止征用土地中发生的侵害农民利益的行为，使农民的合法权益受到保护。

三、被征用土地的所有权人、使用权人应当到当地人民政。