中国特色消防救援队伍建设路径探析

6
CITY AND DISASTER REDUCTION
曹海峰，中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授、博士生导师，清华大学博士。

主要研究方向为应急管理、风险治理与应急准备，近年来先后主持完成国家社会科学基金、国家自然科学基金及各类省部级课题若干项，发表学术论文30余篇，著有《非常规突发事件应急预案研究》《新时代公共安全与应急管理》等著作，获得中央党校科研创新奖及其他省部级科技奖4项。

国家综合性消防救援队伍是习近平总书记亲手缔造、亲自授旗致训词的一支新型人民队伍。

自组建以来，这支队伍在防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故中积极履行主力军和国家队的目标定位，有效发挥服务经济社会发展、直接保障民生民安的重要作用。

但同时，改革转隶后，脱下“橄榄绿”，穿上“火焰蓝”，面对从“单一灾种”到“全灾种、大应急”的职能转变，消防救援队伍建设也面临着一些体制性梗阻和机制性障碍的问题。

新时代，迫切需要探索中国特色消防救援队伍建设的新路子。

中国特色消防救援队伍
建设过程中面临的困难和问题
自组建以来，国家综合性消防救援队伍按照正规化、专业化、职业化的建设目标和纪律部队
建设标准不断发展壮大，充分体现了中国消防救援特色和优势。

不过，在职能转变、身份转换的改革磨合过程中，消防救援队伍体系的建设和发展还面临一些实际困难和需要理顺的问题。

（一）消防救援队伍领导和管理体制尚未完全理顺
1.消防救援队伍纪律部队的管理模式与职业化的发展需求之间存在矛盾
当前，消防救援队伍实行以国家消防救援局领导指挥和垂直管理为主、同时接受各级党委政府领导的双重领导体制，坚持专业化、职业化发展方向，按照准现役、准军事化标准建设管理。

在实践中，如何在队伍的准军事化与职业化之间找到最佳平衡点，探寻兼顾纪律部队和职业化队伍需求的现代化消防救援管理模式，是当前各地普遍面临的一个困扰。

近年来，随着本地户籍人员在新招录消防员中的比例逐年增加，原先
中国特色消防救援队伍建设路径探析
曹海峰
24小时备勤的管理模式已难以适应消防队员日常工作生活的现实需求。

同时，少数消防员对于职业的理解和对自身的定位与纪律部队的要求也存在差距，难以适应长期备勤值班的准军事化管理模式，一定程度上影响了队伍的战斗力。

此外，适应新形势需要的消防救援队伍干部和消防员探亲休假等配套制度尚未出台，有的地方和部门对以往有关探亲休假规定的理解不统一、执行落实不到位，也在一定程度上影响了消防救援队伍的稳定性。

2.部分地方在消防救援队伍地位作用的认识上存在偏差
在实践中，一些地方对消防救援队伍地位作用和职能定位的理解与中央要求存在一定偏差。

个别地方党委政府和职责部门未将消防救援机构作为单独部门看待，特别是在地市和区县一级，有的地方在工作部署、文件转办、待遇安排和表彰奖励等相关事宜上未考虑消防救援队伍，致使消防部门在发文立户、参与重大决策和议事协调等方面机制不畅。

另外，不少地方领导干部对消防救援指战员的衔级、职级和称谓不熟悉。

这些问题无形中增加了消防救援队伍与地方党委政府和职能部门之间的沟通成本，降低了各方的协同效能。

3.省级以下消防救援队伍和应急管理部门之间关系尚待进一步理顺
《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》规定，省级以下消防救援队伍实行双重领导；同时，《消防法》规定，消防工作由应急管理部门实施监督管理，本级政府消防救援机构具体负责实施。

当前，一些地方应急管理部门与消防救援队伍对“统一领导、分级负责”领导体制的理解不一致，消防救援机构与应急管理部门的权责不明晰、不顺畅。

有的地方应急管理部门对行政指挥和专业指挥之间的关系认识不清，个别地方未作严格区分。

突发事件应急处置现场，党政领导的行政指挥与消防救援队伍专业指挥之间的边界不够清晰。

（二）消防救援队伍专业结构和专业能力差距较大
改制后，消防救援队伍被赋予了“全灾种、大应急”的职能定位，承担的任务从消防灭火为主拓展为综合救援。

目前，国家综合性消防救援队伍无论是在队伍总体数量方面，还是在专业化救援能力方面，与“全灾种、大应急”的要求还存在较大差距，难以胜任日益繁重复杂的抢险救援任务（图1）。

1.消防救援队伍总量严重不足
从我国综合性消防救援队伍的总量来看，各级队伍编制员额紧缺、专业力量不足的状况较为普遍，队伍在数量和质量上均难以满足日益繁重的救援任务需求。

当前，我国每万人消防救援人员比例约为1.2，远低于欧美发达国家每万人消防救援人员比例10~20的水平，特别是能够适应消防灭火以外各类急难险重救援任务要求的专业力量少之又少。

国家综合性消防救援队伍总量偏少、专业性不强的现状短期内很难从根本上得到改观。

部分西部省份消防救援站点配置比例不高、站点人数不达标、站点总量偏少或人员编制不足的情况十分突出，有的偏远地区甚至还存在大量“无编站”“无站空白区”。

同时，部分西部省份近年来新建的易地扶贫搬迁安置点消防安全问题突出，消防站点建设滞后、消防力量严重不足，因火致贫、因灾返贫风险较大。

图1　提升实战效能演练
7
CITY AND DISASTER REDUCTION
2.消防救援队伍专业素质不强
在专业技术干部队伍方面，部分专业岗位人才量少质弱、“不专不精”，大多数初级专业技术职务干部基本上没有经过系统全面的业务技能培训，中级以上专业技术职务干部比例不高。

尤其是在灭火救援指挥、火调、通信、科研、装备等方面的拔尖人才紧缺，队伍整体作战能力与“主力军和国家队”的定位、与“胜任多样化任务”的要求之间还存在不小差距。

在消防战斗员队伍方面，国家和地方正在组建山岳救援、地震救援、水域救援、抗洪救援、工程机械救援、航空消防救援以及消防救援机动队伍等综合性消防救援专业队伍。

但也应当看到，这些队伍在专业力量构成、实战能力养成等方面还存在明显短板，尤其是队伍中取得各类专业救援资格认证的人员比例严重不足，难以适应综合性救援的现实需求。

3.消防救援队伍与其他应急救援队伍协作不畅
灾害事故救援工作涉及方方面面，特别是在一些大灾巨灾和专业性较强的事故灾难救援中，单靠国家综合性消防救援队伍很难完全胜任，需要各类应急救援力量通力合作。

国家综合性消防救援队伍建设需要探索一条能够统筹兼顾综合性和专业化的新路子。

当前有的地方对综合性消防救援队伍职能的理解还存在一定误区，往往将其视作“全能选手”，可以“无所不包”，各类专业应急救援力量对综合性消防救援队伍的支撑、补充和协同作用发挥不足。

同时，在灾害事故应急救援行动中，综合性消防救援队伍对于其他应急救援力量的专业指挥和调度权限尚未在法律制度层面得到明确，不同队伍间的指挥关系还存在不少模糊地带。

4.消防救援队伍专业训练不够科学规范
在专业训练体系方面，教学培训方法较为单一、先进训练设施和手段运用不够，分类分级训练和训考一体化运行模式尚未完全建立。

例如，在山岳、地震、水域、洞穴、索道等相关领域专业训练方面，各地消防救援队伍普遍存在高水平师资和技术骨干短缺、实用培训教材匮乏、专业训练设施设备不足、训练方法不够科学等问题，造成部分队员专业技战术掌握不到位、救援能力素质参差不齐。

在救援专业资质管理方面，目前各地消防救援队伍专业人员资质均以国际救援机构认证或欧美发达国家消防救援机构认证为主，尚缺乏一套适合中国消防救援队伍实际，具有鲜明中国消防特色的地震、水域、山岳等典型灾害事故救援人员认证体系。

（三）消防救援队伍配套保障和稳定问题比较突出
1.消防救援队伍吸引力不及预期，“招不来、留不住”问题突出
消防救援工作的职业特点是高负荷、高压力、高风险，365天每天24小时都要坚守岗位。

目前，消防救援队伍职业吸引力不强，社会认同感不高，难以吸引优秀专业人才，特别是在经济较为发达的东部地区表现得尤为突出。

尽管当前国家综合性消防救援队伍中消防员的收入在纵向上相较于以往的现役制消防战士有所增加，但在横向上与其他职业相比优势不够明显，与欧美发达国家消防员的收入更是存在显著差距。

消防救援的职业吸引力不及预期，与其在国家治理体系中的重要地位很不相称，长此以往，将对其纪律部队的建设标准带来较大挑战。

与此同时，消防救援队伍的职业保障尚不完善，部分消防指战员在改革转制后面临走留困惑，职业荣誉感、归属感和自我认同感有所下降，个人心理和思想负担加重，队伍的稳定性受到较大冲击。

加之部分人员面临住房、抚养子女、赡养老人、两地分居等一系列家庭事务困扰，心理落差大，消防队伍骨干人才出现流失，人才队伍稳定压力加大。

2.消防救援人才培养和流动机制不完善，“吃老本、守摊子”问题突出
其一，消防指战员工学矛盾突出。

很多基层消防指战员单是处理繁杂的日常工作和执行救援任务就已力不从心，难以抽出充足的额外时间和精力学习各种专业知识。

其二，人才培养工作还未形成长效机制。

目前各地消防救援队伍人才培养工作多以临时性短期培训为主，且能够参训人员的比例较低，人才培养工作不成体系。

其三，消防救援队伍人才流动变缓。

由于目前的消防救援管理体制处于相对闭环状态，指战员招录限制条件多，加之人才流动和晋升渠道不够畅通，造成消防救援队伍活力有所下降。

3.消防救援职业荣誉保障机制还不完善，“认同低、归属弱”问题突出
目前，各地关于消防救援职业荣誉保障的相关制度都还处于试行或暂行阶段，有关职业津贴、医疗救治、优抚优待等方面的具体政策还在摸索过程中，国家层面尚未就职业能力保障、职业健康保障、职业发展保障、职业文化保障等消防员职业保障体系进行完整的顶层设计，致使消防救援队伍的职业认可度和社会尊崇度还不高。

8
9
各地经济差异对消防指战员的收入存在较大影响，特别是艰苦边远地区的消防救援指战员收入难以得到切实有效的保障。

另外，从消防员退出机制看，消防员退休、退出政策尚未出台，而消防员职业生涯短，在干满一定年限后很快会面临转业等问题且中级消防员晋升比例受限。

如不尽快明确相关政策，则可能造成消防员队伍人心不稳、骨干流失，影响队伍稳定和正常新老交替进程。

中国特色消防救援队伍建设路径的对策建议
改革转隶以来，我国消防救援队伍聚焦最新职能定位，坚持防消一体、防救并重，不断加强队伍全面转型升级，着力打造高素质消防救援人才方阵，综合应急救援能力得到显著提升。

当前，我国正处在风险挑战突出、灾害事故多发频发的时期，也是消防事业深化改革、进入新发展阶段的关键时期。

走出一条中国特色消防救援队伍建设的新路子，必须坚持问题导向和目标导向，着力从加强党的领导、优化体制机制、强化能力建设、完善保障体系等方面入手，破解制约消防救援队伍高质量发展的体制机制障碍。

（一）坚持和加强党对消防救援队伍的绝对领导
坚持党的领导，是我国消防救援队伍最鲜明的特色和优势。

走出中国特色消防救援队伍建设新路子，首要的是必须坚持和加强党对消防救援队伍的绝对领导。

1.强化政治建设
完善对各级消防救援队伍的政治考核和督查机制，着力锻造一支绝对忠诚于以习近平同志为核心的党中央、党和人民信得过的过硬队伍。

各级消防救援力量要始终把忠诚拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”作为队伍建设的最高政治原则和根本政治规矩。

要建立消防救援队伍思想政治教育长效机制，教育激励消防救援指战员听党话、跟党走，许党报国、献身使命。

把队伍政治建设与战斗力建设紧密结合在一起，推动队伍战斗力和消防救援水平全面提升。

2.突出党建引领
研究出台消防救援队伍基层党组织建设标准和规范，用“支部建在连上”的光荣传统铸就坚强消防战斗堡垒。

建立基层党建考核制度，鼓励基层党建工作创新。

完善基层党风联
系点制度，推进全面从严治党治队。

坚持思想建党、政治建队，不断完善具有鲜明中国消防特色的“以党建带队建、以党务促业务”的融合发展之路。

树立消防救援先进典型，提升“中国消防忠诚卫士”等先进评选活动的知名度。

大力推进消防救援系统基层党组织标准化、规范化建设，通过思想建设不断强化队伍向心力和凝聚力。

（二）持续优化消防救援队伍管理体制和指挥机制1.优化消防救援组织管理体制
以国家消防救援局的组建为契机，进一步完善队伍组织管理体制。

为此，建议在各级消防总队和消防救援支队中，按照“上下一致、业务对口”的原则，优化内设机构，适当增加人员编制，配全配齐各相关职能部门，如特种灾害救援、专职队指导、火调技术、战勤保障等处室。

在消防救援支队级单位，设立训练与战勤保障大队，强化队伍基地化训练水平、日常组织运行和遂行保障能力。

对于政府专职消防队，建议各级编办按照公益一类事业单位进行法人登记，同时在乡镇建设一支机构合法、职能清晰的基层常备救援力量，专职队伍和基层队伍在业务上均由国家综合性消防救援队伍统一领导。

进一步理顺地市及以下消防救援机构和应急管理部门的
图2　打造专业化应急救援队伍
10
CITY AND DISASTER REDUCTION
关系。

出台相关政策文件，完善消防与地方党政部门之间的沟通协调渠道。

2.优化消防救援应急指挥机制
在中央层面，在国家防总、国家森林草原防灭火指挥部、国务院抗震救灾指挥部等议事协调机构中，进一步明确国家综合性消防救援队伍的定位，赋予其在各类灾害事故救援中专业指挥核心地位，在各相关国家级应急指挥部的统一领导下，指导调度其他各类应急救援队伍，协同开展大灾巨灾和重特大事故的应急处置救援。

在地方层面，尽快通过出台制度或修编各类预案明确各级党委政府及其部门在灾害事故处置救援中履行行政指挥职责，各级消防救援队伍履行专业指挥职责，同时赋予消防救援机构专业指挥核心的地位，通过严格区分行政指挥与专业指挥，真正实现“专业的事由专业的人来做”。

完善现场指挥部工作机制和专家辅助决策机制，明确消防救援队伍与地方政府部门在前后方、点和面上的组织指挥关系，逐步形成“地方党政统一指挥、应急部门统筹协调、消防队伍专业指挥”的应急救援指挥格局。

（三）稳步推进消防救援队伍专业力量体系建设1.加强中国特色消防救援队伍建设顶层设计
在现有国家应急体系规划、国家消防工作规划等基础上，制订消防救援队伍体系建设中长期发展规划，加强对消防救援队伍建设的统筹谋划。

根据我国人口总量与分布状况、地域实际和灾害特点，有步骤、分专业逐步建强消防救援“国家队”。

优化综合性消防救援队伍空间布局，完善队伍专业结构，填补救援力量空白，建立跨区域机动力量。

优化消防救援队伍人员编配，加大消防站建设与设施设备配备力度。

严格按照国家标准加大各级各类消防队站人员配备力度，配齐配全各类消防救援设施设备，优化消防队站力量布局，解决当前部分地区消防救援队站力量与设备分布“旱涝不均”的问题。

各地要加大国家综合性消防救援队、政府专职消防队和基层消防队统筹建设的力度，按照“先急后缓、解决急需”的原则，区分轻重缓急，分区域、分阶段增加各级消防救援队伍人员编制，从根本上解决基层消防救援队伍建设滞后问题。

2.有序推动消防救援专业队伍体系建设
稳步扩大消防救援队伍规模，着力打造综合性救援尖刀
突击力量体系，提升应对“高低大化”火灾扑救及其他急难险重任务能力。

完善国家级专业队伍体系，有序扩大各类专业队伍的专业领域和队伍规模。

逐步完善地震、水域、山岳、工程机械、核生化等专业救援队的核心救援能力，稳步提升综合性消防救援队伍履行地质灾害救援、抗洪抢险、生产安全事故处置等任务的能力（图3、图4）。

加快发展航空应急救援力量体系，加大航空应急救援专业人才队伍培养力度，充分发挥市场作用，引导社会力量参与，确保航空应急救援实现可持续发展，推动由消防救援大国尽快向消防救援强国转变。

鼓励各地结合实际，依托综合性消防救援队伍，因地制宜发展特色专业救援队伍体系。

鼓励各地各部门结合自身特点建立专兼结合消防救援队伍。

各地区、各部门要根据灾害风险特点和抢险救援工作需要，结合实际组建具有地方和行业特色的消防救援队，实现“一队多用、多专多能”。

图3　山地救援队伍训练
图4　投弹式高层建筑干粉消防车
（四）构建中国特色消防救援技战术专业训练体系
1.优化更新消防救援技战术训练体系
在原有消防部队技术训练模式基础上，探索建立一套涵盖入职培训、在职实训、晋级培训、岗位轮训等阶段，包括专业化培训、基地化轮训、实战化组训等内容，并具备科学完善考评体系的职业化、专业化、规范化技战术训练体系。

积极拓展消防救援技战术训练渠道，学习和借鉴国际先进消防救援训练模式，加强与世界顶尖消防救援培训机构合作交流，开展联合演练、联合救援等深层次合作。

充分发挥各类职业院校在消防救援人员技能培训体系中的作用，共享优势教学培训资源和场地设施，拓宽消防救援队伍专业培训渠道。

2.加快组建中国消防救援特色教员队伍
专门设立消防救援教练员岗位编制，不断完善教员师资库。

根据各类灾害事故处置的专业特点，建立“国家局—总队—支队”三级教练员师资库，提升教员综合素养。

加强国际交流合作，推动各级教员队伍及时掌握国际消防救援前沿技术，提高教员队伍履职能力。

完善消防员培训考核机制，建立健全入职消防员、在职消防员、国家队消防员、晋升消防员等不同类别消防员培训和考核机制，不断推进消防员职业化进程。

3.建立健全中国消防救援人员资格认证体系
借鉴国际上山岳、水域、潜水、医疗救护等领域相关认证机构的经验做法或与之开展合作，在吸收国内现有各类救援专业认证的基础上，开发形成一套符合我国灾害事故风险现状、适应我国消防救援需求实际的消防救援专业资格认证体系，探索建立各类专业救援技术分级培训标准和评价考核体系。

4.强化先进技术在消防救援训练体系中的应用
充分利用大数据、云计算和“互联网+”等现代化技术手段，进一步推进信息技术在灭火救援、专业训练和作战指挥中的应用。

加快制度建设和技术创新，建立信息化、智能化的训练、考核和评估平台，不断提高队伍训练管理的科学化水平。

（五）健全符合消防救援职业特点的保障体系
1.加快消防救援队伍法治保障体系建设
加快推进国家综合性消防救援队伍和人员法的立法工作，从法律上明确国家综合性消防救援队伍属性、地位、作用和纪律部队建设标准。

制定出台消防救援队伍行政管理制度，明确考核评价、管理调度、待遇保障等相关政策，通过制度化建设推进队伍正规化管理。

完善消防员招录与退出制度。

建议明确消防员招录退出政策尽量与军队保持一致，借鉴征兵做法，规范招录流程，推动消防员招录工作法治化、规范化。

建议消防员退出按照退役士兵安置模式执行，对退出消防员，采取逐月领取退出金、自主就业、安排工作、退休、供养等方式妥善安置，解决消防员户口迁移与二次落户等问题。

2.完善消防救援队伍职业保障机制
进一步明确消防救援队伍的工资待遇标准，设立职业荣誉、待遇津贴、表彰奖励、医疗救治、抚恤优待等方面的专门政策，通过待遇和政策拴心留人，提高消防救援队伍的职业荣誉感和社会尊崇度。

进一步明确中央、省、市、区县财政在各级消防救援队伍工资、津贴和奖励性补贴等方面所承担的比例，确保消防救援队伍各项待遇落实到位。

加强财政资源统筹，最大限度降低地区经济差异对消防指战员收入带来的影响，切实保障基层和偏远落后地区消防指战员的切身利益。

拓宽人才晋升渠道，加大人才流动力度。

明确政府专职消防队伍人才进入国家综合性消防救援队伍的机制，吸引更多专职消防队伍优秀人才加入国家综合性消防救援队伍。

进一步强化各项针对消防队伍的优待措施，完善家属随调随迁、子女入学升学、交通游览优待、退出队伍或就业创业扶持等机制，落实消防救援队伍医疗保险保障、消防职业健康保障等措施。

3.加强消防救援设备装备保障体系建设
优化消防救援设备装备购置和管理制度，制定出台加强各级消防救援队伍装备购置和管理的实施意见，确保各类先进救援装备配备到位，指导各级消防队站加强对装备的管理和维护。

制定消防救援设备装备的配备标准，分类制定专业救援队伍单兵装备配备标准、团队装备配备标准、特殊装备选配标准，鼓励消防救援设备装备革新和应用。

鼓励各级消防救援队伍结合救援实践提出需求，联合装备生产厂家开展装备器材测试，打造符合中国消防救援实际的设备装备保障体系。

本文由2023年度中央党校（国家行政学院）校级科研项目“新时代完善国家应急管理体系研究”（2023YB036）资助。

11。