浅论第三部门的相对独立性

２００４年７月
Ｊｕｌｙ，２００４
行政论坛
Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｔｒｉｂｕｎｅ
总第６４期
Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．６４
浅论第三部门的相对独立性
许艳
（厦门大学，福建厦门３６１００５）
摘要：相对独立性对于第三部门具有重大意义，如果没有了相对与政府和企业的独立性，第三部门也就失去了存在的基 础与理由。二十一世纪全球化、信息化浪潮带动了第三部门的蓬勃发展。它在世界范围内已逐渐成为最有生机和活力的领 域。然而．中国第三部门的发展却滞后于世界，其发展现状不容乐观。为此。政府和第三部门应一起努力．提高第三部门组织
作者简介：许艳（１９７８一），女，贵州余庆人，厦门大学政治学系２００２级研究生，主要研究方向为公共管理理论行政改革 中国正处于从传统的计划体制向开放的市场体制 转变的过程之中，到目前为止，中国大多数民间组织仍 然是直接或者间接地依附于政府体制，直接或间接地 由政府官员进行管理。不少组织依然在资金上依赖政 府支出，大多数中国民间组织的共同特征，恰恰是缺乏 独立性和自我治理，其整体状况还远远不足以构成一 个与现代市场经济相适应的、能够有效地发挥作用的、 相对独立的第三部门。具体来看，其相对独立性的缺 乏表现在如下几个方面： （一）政府的限制政策对第三部门的产生及发育设 置了重重障碍 首先，对于第三部门组织成立的要求太高。１９９８ 年《社会团体登记管理条例》就会员人数、财产、发起人 和负责人资格等方面均作了比其它国家更多的限制。 如条例规定：社会团体的法定登记机关是民政系统，而 在社会团体向登记机关申请注册登记以前，必须得到 业务主管单位的批准，而只有党政机关和得到党政机 关委托的单位才有资格担当其主管单位。由于法律对 主管单位的资格要求很高，因此，找一个主管就成了中 国第三部门组织成立的第一重障碍；另外，条例规定： 未经批准而成立社会团体或以团体名义活动的违法行 为，要被取缔。因此，大量的民间组织如学生社团、沙 龙、商会和校友会等各种组织由于难以具备注册条件， 都失去了合法活动的空间。 其次，对社团分支机构的规定过于苛刻。根据《社 会团体登记管理条例》第十三条，在同一区域不能成立 已有业务范围相同或相近的社会团体和民办非企业， 也不得设立区域性分支机构。由于这条规定，从１９９６ 年成立至今的“京城四大绿党”之一的“绿家园”还一直 没能登记注册，另外的许多环保机构也至今没有合法 身份。这是由于北京地区有一家官办的“中国环境工 作者协会”先注册了，所以同类的环保组织就不能再注 册。这样的规定无疑分割了全国市场，降低了资源配 置的效率，并且从法律上消灭了竞争对手。垄断的存 在，使得一些第三部门组织没有外部动力和压力去研 究对他们的需要是什么以及怎样去满足。 再次，对其持续的清理整顿。从１９８９年后，我国政 府对第三部门组织进行了两次大规模的清理整顿。清 理期间，原则上不审批新的社会团体。据民政部公布 的数字。１９８９年国内社团有１６５６０００个，到１９９９年底 为１３６８４１７个，经过１０年的发展后，社团总数不增反 减，这与政府的限制政策是分不开的。但从世界范围 来看，无论是发达国家还是发展中国家，这十年正是第 三部门飞速发展的黄金时期。 （二）政府微观管理过多．行政干预频繁 相对独立性是第三部门的基本特点，但在中国，由 于大多数的第三部门组织是从政府部门脱胎而来，与 之具有亲近的血缘或隶属关系，许多第三部门因此具 有明显的官方色彩，自治化水平很低，这在一定程度上 助长了政府的干预行为，不仅直接干预其内部日常管 理事务、控制其活动范围，而且管理手段主要以行政手 段为主，微观管理过多，行政干预频繁。在Ｅｌ常管理方 面，政府对第三部门组织实行双重管理体制，即民政部 门和业务主管部门两个“婆婆”对其进行共同管理，并 且部门的主要负责人都由上级主管单位指派，平日开 展的工作也都要经过业务主管部门的审查和批准并接 受主管部门的Ｅｌ常监督，每年经业务主管单位初审同 意，送交工作报告到登记管理机关进行年检。 （三）活动依附于政府，缺乏独立性和自主性 目前，中国第三部门组织活动的一个主要特点 是：由政府和半政府机构创办的第三部门组织大多与 政府的活动和政府的政策有着密切的关系，或者或多 或少地受到政府政策的影响。例如，社区服务和社区 建设领域里的第三部门组织基本上是在民政部门管理 和支持下成立的，许多地区的社会服务中心是民政部 的直属单位或直属事业单位，由民政部门负责人担任 社区志愿服务中心领导。冈室美惠子在《中国非赢利 组织的发展与政社分离》中认为，中国的第三部门组 织与政府机构保持着密切联系。它们的相互依赖关系 表现在以下几个方面：（１）社会团体依靠政府的资 助；（２）社会团体的人员大多来自政府机构；（３）社会 团体承担了部分政府机构的职能；（４）政府机构保护 其下属的社会团体。因此，中国目前绝大多数第三部 门组织是依附于政府体制的，在组织管理和活动方式 上带有相当浓厚的政府行政色彩，这些组织在民间性 和自治性方面是不健全的。中国的很多志愿活动，是 通过行政方式由上而下地组织的，同真正具有自治地 位的民间志愿活动还是有很大不同，而真正具有自治 地位的第三部门组织数量少、成立时间短、组织建设还 很不成熟。 （四）财政上依赖政府，收入来源单一 中国第三部门组织的资金来源主要来源于政府， 这一点，是导致其缺乏独立性的主要因素之一。由于 行政上隶属于政府部ｌ＇－Ｊ，第三部门基本上成了政府主 管部门的下级行政单位，因此，经费也主要由上级主管 部门提供，其活动内容、范围也自然由其决定，这在很 大程度上限制了第三部门活动的开展。由于是国家负 责其收入来源，因此他们每年只要按国家计划完成任 务就可以生存。第三部门成了政府的附庸，开展工作 依赖于政府部门的权威，依据“红头文件”和行政命令 行事。对他们来说，如何有效地完成组织的历史使命 和真正满足广大人民群众的需求是处于次要地位的。 在实际工作中遇到困难，首先想到的就是政府，向政府 要钱，而靠会费及创收的收入极少，甚至有的第三部门 组织收入来源的８０％靠政府拨款，这不仅给政府造成 很大压力。也限制了其自身的发展。 上述现状反映了中国第三部门缺乏相对独立性的 内在弱点。究其原因，我认为一个是中国社会发展大 环境的限制，另一个是第三部门自身发展阶段的局 限。中国正处于过渡时期，而与市场经济相适应的第 三部门，在中国还是一个新生事物，它的生长速度是受 中国当前各种条件制约的。另外，作为中国全面改革
一４ｌ一
万 方数据
行政改革 中的一个重要部分，第三部门建设的进程还要受到经 济体制改革进程和政治体制改革进程的制约。中国的 第三部门还处于发展的初级阶段，各方面都还不成 熟。目前在中国，一般公民对第三部ｌ＇－Ｊ了解很少，而大 多数第三部门组织的领导人是现任官员或前任官员， 他们驾轻就熟的是政府行政管理方式，他们中的大多 数的专业素质和能力也亟待提高；由于没有现成的传 统和组织技术可以利用，人们还不知道应如何去管理 第三部门组织，特别是如何适应市场经济与对外开放 的需要。因此，我们应该将中国的第三部门组织看成 是在一个不断发展变化的过程中寻求创新和自治道路 的新兴组织。 约束政府的过度干预。 ３．帮助第三部门组织建立健全自律机制，扶植其 发展。不具有相对独立性的组织就不可能公正面向市 场和社会发挥应有职责，政府应有计划地培育和发展 第三部门组织，指导它们逐步建立自律机制。通过建 立第三部门组织章程审核制度、规范章程，帮助其建立 和健全以章程为核心的内部管理制度。同时，应鼓励 第三部门的独立、自治以及向社会公开，致力于建立由 政府、社会、媒体以及第三部门组织自身而综合构成的 多重评估和监督体制，通过这些规范其行为，促使其走 向独立和成熟。 （二）第三部门的努力 虽然有利的外部条件对第三部门的发展很关键， 但能否生存下来并得到发展最终将取决于它们的内部 能力。因此要想独立发展，仅仅依靠政府的推动是不 够的。第三部门组织应该做出自身的努力。 １．第三部门要想在社会经济发展中发挥适当的 作用，就需要同各方面进行合作。首先，是同国家的合 作，第三部门与国家的关系是极为重要的，但是，这种 关系的性质一直是不清楚的。以前人们认为二者之间 有着内在的冲突，但实际上，这两大部门间的相互依赖 与合作的事例却是很多的；其次，是同企业的合作，无 论处于什么形势下，发展同企业的合作都应是第三部 门所应重视的大问题。第三部门要想在社会中持久地 扎根，就必须努力找到与企业并存以及获得企业支持 的方式；第三，是第三部门内部之间的合作。中国大多 数第三部门组织只关注自己的活动，缺少横向的经验 和信息交流，应努力改变这种状况，增加横向交流，使 新方法和新观点能得到分享，获得有价值的反馈信 息。 ２．要注重自身改革，在加强自身素质、充实职能 和提高管理水平方面狠下工夫。中国第三部门组织必 须确立内部管理机制，特别是制定机构的目标、实现这 些目标的方式以及酬款方式；树立第三部门组织的声 誉、提高工作人员的待遇，使第三部门成为能够吸引优 秀人才的工作领域。 此外，还需要建立多元化的筹资渠道，使第三部门 能够在政府之外，获取足够的活动经费。 参考文献： ［１】赵黎青．ＮＧＯＳ一非政府组织与可持续发展【Ｍ】． 北京：经济科学出版社，１９９８． 【２】郭国庆．现代非赢利组织研究【Ｍ】．北京：首都师 范大学出版社，２００１． 【３】陈晓春．市场经济与非营利组织研究【Ｍ】．长沙： 湖南人民出版社。２００１． ［４】康晓光．权利的转移：转型时期中国权力格局的变迁 ［Ｍ】．杭州：浙江人民出版社，１９９９． 【５］孙晓莉．中国现代化进程中的国家与社会［Ｍ】． 北京：中国社会科学出版社，２００１． （责任编辑朱永良）
的自治能力。
关键词：第三部门；相对独立性；自治能力 文献标识码：Ａ 中圈分类号：Ｃ９１６
文章编号：１００５—４６０Ｘ（２００４）０４—００４０—０３
同政府组织和市场组织相比，第三部门具有很多 新的特点，既不是政府的“代理人”，也不是追求私人目 标的企业，而是与政府、企业并列的第三大领域。他们 之间是相互依存、互为补充的，是一种“伙伴”关系。由 于没有现成的传统和组织技术可以利用，人们还不知 道应如何去管理第三部门组织，特别是如何适应市场 经济与对外开放的需要。在中国，第三部门的成长需要 政府、企业和第三部门自身这三方面的共同努力，如果 缺少任何一方的参与合作，其成就将极为有限。 一、第三部门相对独立性的理论基础 “第三部门”这个概念首先是由美国学者列维特 （Ｌｅｖｉｔｔ）提出，是指那些处于政府和私营企业之间的非 营利、非政府组织，它们所从事的是政府和私营企业不 愿做、做不好或不常做的事情。具体来讲，政府部门属 于第一部门，私人企业属于第二部门，剩下的领域则称 为第三部门，它是各种非政府和非营利组织的总称或 集合。政府、企业和第三部门是现代社会生活中并列的 三大领域，三者之间是平等的合作伙伴关系。第三部门 的产生是源于政府和企业的“局限性”，它在一定程度 上可以填补二者之间的空白，并为解决市场失灵和政 府失灵的问题提供了新的可能。 第三部门既像政府又像企业，但其本身既非政府 又非企业。同政府组织和市场组织相比，第三部门具有 很多新的特点，以区别于政府和市场，但同时它也离不 开政府与市场。一方面，它具有“非营利性”，即在一定 时期内积累的盈余，不得在组织缔造者之间分配，必须 投入到组织宗旨所规定的活动中，它不是为谋利而存 在的私人组织，这构成了它与企业的根本区别。但是， 它虽然可以远离一部分市场压力，但向有支付能力的 顾客收取提供服务的费用，也是其自身发展所必需 的。因此，它也必须将市场机制引入内部运营，才能在
不少组织依然在资金上依赖政且部门的主要负责人都由上级主管单位指派平日开府支出大多数中国民间组织的共同特征恰恰是缺乏展的工作也都要经过业务主管部门的审查和批准并接独立性和自我治理其整体状况还远远不足以构成一受主管部门的el常监督每年经业务主管单位初审个与现代市场经济相适应的能够有效地发挥作用的意送交工作报告到登记管理机关进行年检
收稿时间：２００４—０２—０９
市场中赢得竞争，获得生存；另一方面，它具有“民间 性”和“自治性”，前者是指第三部门应从组织结构上与 政府分离，它不是政府机构的组成部分，其决策层也不 是由政府官员控制的董事会领导。后者是指第三部门 组织要能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管 理程序。这两者都意味着第三部门组织要在体制上独 立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。然 而，这并不意味着与政府无丝毫联系，它必须寻求政府 的支持与援助，同时接受政府的管理与监督。由此可 见，它是独立于政府和企业的实体，具有相对独立性。 第三部门相对独立性是相对于政府和企业而言的，是 指它有控制自身行动的能力，有内部独有的管理程序， 以及不受外部主体的控制。具体来说，它具有不同于政 府和企业的独有的经营、管理和运作方式，各个组织自 己管理自己。既不受制于政府部门，也不受制于私营企 业，更不受制于其它第三部门组织。 总之。第三部门不是政府的“代理人”，也不是追求 私人目标的企业，而是与政府、企业并列的第三大领 域。他们之间是相互依存、互为补充的，是一种“伙伴” 关系。而真正的合作伙伴关系不仅意味着这种关系的 能量，而且意味着这种关系的平等性，这三个合作伙伴 中的每一方，都必须是独立的。同政府组织与市场组织 相比，第三部门组织具有很多优势，但如果它们不能够 独立和实行自我管理，那么它们的这些优势就难以发 挥，它们的价值就会受到严重损害，它们就会失去其本 质的特性。独立和自治是第三部门组织的内在特征，这 是它之所以能够区别予政府部门和市场部门的一个基 本要求。如果它不具有相对独立性而仅仅是政府的附 庸，或是只追求利润最大化，则难以突破政府和企业的 局限，它也会因此而失去存在的理由。 二、中国第三部门相对独立性缺乏的现状及原因