论公共政策制定过程中政府与公民的互动_张劲松
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在我国十一届三中全会实行改革开放之前， 政府是全能型的政府， 它对政治、经济和社会进行 的全面的干预和控制， 公民只有被动地接受， 根本 没有参与的可能。而如今， 社会的发展影响着政策 理论和政策制定的变化， 政府开始就政策制定中 的一些问题和公民进行沟通。这种变化， 一方面， 是适应上文提及的市民社会在我国的兴起和逐步 发展的需要。市民社会下， 个人利益得到承认， 公 民主体意识觉醒， 公民开始对公共政策表现出关 心和积极的参与。政府针对这种情况必须做出回 应， 必须注重和实现与公民的沟通； 另一方面， 是 实现党在十六届四中全上提出构建和谐社会的需 要。构建和谐社会包括人和人之间的和谐， 人和自 然之间的和谐， 其关键在于人和人之间的和谐。因 此在公共政策的制定中要实现市民社会中不同利 益团体的和谐， 也需要实现政府和市民社会间的 和谐。这就要求政府在政策制定中与公民不断地 沟通， 收集多方面的信息和资料， 协调各方面的利 益， 以实现这种和谐。
府与公民的互动机制； 完善后继配套措施， 巩固政策制定中政府与公民的互动成果。
关键词： 公共政策制定； 政府与公民的互动； 参与； 回应； 合法性
中图分类号： Ｄ０
文献标识码： Ａ
文章编号： １００８－ ４０８８（ ２００６） ０２－ ００２４－ ０４
一、公共政策制定过程中政府与公民互动的 范式分析
林莉（ １９８２－ ） ， 女， 汉族， 湖北武汉人， 南京师范大学行政管理专业硕士研究生。
利于提高公民对政府和政策的理解和认知度， 从 而进一步提高政策的民主性， 并有利于政策的执 行和落实。
（ 二） 积极沟通： 政府对公共政策制定过程中 互动的回应
公民在政策制定中的积极参与是一种以与政 府合作为基础的关系，“在这种关系中， 公民积极 地从事对政策制定过程和制定内容的界定。它承 认公民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策 对 话 的 形 成 中 具 有 平 等 的 地 位 — — — 尽 管 最 终 决 策 或 政 策 阐 述 的 职 责 归 于 政 府 。 ”［２］（ Ｐ９４） 应 该 注 意 到 的 是早期的公共行政理论家是反对甚至敌视公民参 与的， 因此， 更谈不上与公民的沟通了。那时的理 论家认为公共行政及公共政策如果不能隔绝各种 政治干扰， 就不能有效地发挥应有的功能。这种思 想对于现代民主政治生活仍然有着深刻的影响， 一定程度上阻碍了政府对于公民参与的回应。
二、公共政策制定过程中政府与公民互动的 完善措施
（ 一） 强调公民的主体地位， 提升公民在政策 制定互动中的合法性
强调公民的主体地位， 其实是强调政府和公 民地位的对等。福克斯和米勒在《后现代公共行 政》一书中指出公共政策应该放在“公共能量 场 ” 里制定和修订 ，“公共能量场是由各种灵活的 、民 主 的 、话 语 的 社 会 形 态 构 成 的 ”。［４］公 共 政 策 在“ 公 共能量场”的制定和修订过程， 强调不把政策和行 政过程看做是封闭的机构之间的一系列权力交 易，“所有的参与者都必须具有：（ １） 均等的机会选 择并实行言说行为……（ ３） 相同的机会去表达态 度、感受、目的等， 以及去命令， 去反对， 允许或禁 止 等 。”［４］（ Ｐ１１４） 政 府 与 公 民 在 这 里 不 是 简 单 的 领 导 和 被领导或是服务和被服务的关系， 强调的是两者 或更多方的对等以及在此基础上的互动。这种对 等可以由强调公民的主体地位， 提升公民在政策 制定互动中的合法性来实现。实现这种地位的对 等主要包括如下三个方面：
首先， 扩大政务公开的范围。政务公开应在范 围上具有广泛性， 在法律允许的范围内， 将人民关 心的重点、热点、难点问题， 涉及群众切身利 益 的
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问题的政策制定公诸于众， 让公民全面地清楚地 了解相关政策中自己的权利和义务， 自我利益和 意见能及时表达。大到国家法律、法规， 党的方针、 政策； 小到基层组织的规章制度、日常事务管 理 ， 都应进行公开， 并对违反政务公开， 违反法律和政 策规定的行为加以处理。其次， 实现行政程序公 开。行政程序的公开， 特别是公共政策制程序的公 开能使公民了解政策的形成过程， 一方面能使公 民对政策制定进行全面的监督； 另一方面， 当政策 制定发生变化时， 公民能及时地了解政策变化的 原因， 理解政策的变动并及时作出反应， 使政策变 化可能带来的公民利益的损失降到最低。再次， 确 保政务公开内容的真实性。真实是政务公开的关 键所在， 也是公民在政策制定过程中能与政府互 动的关键所在。违背真实性原则会使本有成果的 交流最终导致失败， 公民无法真正地参与到政策 制定中， 并会对政府失望； 在这种情况下， 政府做 不到按公共意愿办事会“成为破坏性的部门， 它无 法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成 的损害”。［４］（Ｐ１２０） 最后， 保证政务公开在程序上的可 操作性。政务公开不能只是一句口号， 必须是一件 可操作的实践活动， 其操作制度必须具体实用且 简便可行。只有将政务公开的内容和程序简单化、 通俗化， 与人民群众的整体文化水平和素质相适 应， 公民才不会被排斥在政务活动之外， 才能切实 地参与到政策制定活动中去。
（ 一） 主动参与： 公民在公共政策制定过程中 互动的态度
公民在政策制定中体现出来的参与的主动性 和积极性是随着市民社会的兴起， 主体意识的觉 醒而逐渐加强的。十四大后， 我国确立了社会主义 市场经济制度， 它对整个中国社会产生巨大的影 响：非公有制经济飞速发展； 私人利益和个人财产 得到承认和引导； 政府权力逐步下放， 对社会特别 是对个人的生活方式不再进行全方面的控制， 个 人自由活动空间明显增大。［１］（Ｐ１９９－ ２００） 正是在这种背 景下， 一个相对独立的市民社会逐渐发展起来。在 市民社会中， 公民主体地位和意识不断加强， 并注
２００６ 年 ２ 月 １０ 日 第 ２ 期（ 总第 ３０１ 期）
·政治与公共行政·
中共福建省委党校学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｆｕｊｉａｎ Ｐａｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ
Ｆｅｂ．１０， ２００６ Ｎｏ．２（Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．３０１）
论公共政策制定过程中政府与公民的互动
张劲松， 林 莉
（ 南京师范大学， 江苏南京 ２１００９７）
首先， 通过立法确保公民在公共政策制定主 体地位的合法性。合法性有两个方面的含义， 一个 指的是通常法律意义上的合法， 一个是政治意义 上的合法。后者是“对被统治与统治者关系的评 价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的 过程。它是对统治权力的认可。”［５］这里强调的是合 法性前一个含义， 并将其第二个含义延伸为政府 对公民在政策制定中主体地位的认可。法律是确 保有序公民参与的首要前提， 旨在规范公民与政 府之间的基本关系， 因此， 在立法上既要体现公民 在政策制定中主体地位的应然性也要强调其必然 性。公民积极参与公共生活一直被当作是一项基 本的人权， 受到各国宪法的保护。但是在政策过程 中， 这种权利的实现却是一个缓慢的过程， 并且有 关这方面的法律比较少， 如公民主动提出立法建 议如何被回应与采纳。所以， 应一方面加强公民参 与政策制定的程序和权利法律基础， 另一方面加 强保障公民参与政策决策权利实现的法律建设。
收稿日期： ２００５－ １２－ ０３
基金项目： 国家社科基金重点课题（ ０５ＡＺＺ００２） 阶段性成果。本文得到南京师范大学优秀高层次人才引进基金资助。
作者简介： 张劲松（ １９６７－ ） ， 男， 汉族， 湖北鄂州人， 行政学硕士， 南京师范大学公共管理学院副教授主要从事公 共管理理论
研究。
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（ 二） 加大政务公开力度， 确保公民在政策制 定互动中的知情权
过去许多公共政策都在暗箱中进行， 公民只 是被动地接受。由于不了解政策制定的过程， 没有 详尽掌握政策制定过程中的全部材料， 公民自然 很难对公共政策的制定提出自己的意见， 更谈不 上与政府的互动。因此， 要进一步推行政务公开， 增强公共政策制定活动的透明度， 提高政府运行 的公开化程度， 以提高公民在政策制定中与政府 互动的知情权和积极性。
公共政策制定中的政府与公民的互动， 不仅 仅意味着公民的积极参与， 还包括政府在形势需 要下与公民的主动沟通， 两者在公共政策制定中 进行全面的合作。这种互动强调政府和公民主体 地位的对等， 力求打破传统政策制定中单方面强 调政府的主体性， 对公民的参与不重视或忽视的 局面， 为构建和谐社会打开新局面。
摘 要： 公共政策制定过程中需要政府与公民的互动。公民持主动参与态度与政府持积极回应态度是公共政策制定过
程中互动的两种主要范式。公共政策制定过程中政府与公民互动的完善措施主要包括 ： 强调公民的主体地位， 提升公民在政
策制定互动中的合法性； 加大政务公开力度， 确保公民在政策制定互动中的知情权； 拓宽公民参与途径， 深化政策制定中政
其次， 加强舆论的宣传和引导作用。立法确保
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公民在公共政策制定主体地位的合法性只是为公 民在政策制定互动中的主体地位提供了法律基 础。要让公民正确行使这种权利， 发挥其在政策制 定中的主体地位必须依靠舆论的宣传和引导。舆 论宣传的方法是多样的， 可以利用报纸、杂志 、广 播、电视等大众传播媒体发表有关提高公民在政 策制定中主体合法性法律的解释、评论性文章； 也 可以通过党政组织系统层层向下传达， 经常举办 相关法律的政策培训班， 召开宣传会议； 还可以邀 请专家和学术权威从理论上、实践上分析相关法 律执行的经验和效果； 更可以利用网络等现代化 手段在互连网上向公众发布、传递公民在政策制 定中主体合法性的法律知识， 从而使越来越多的 公众意识并认识到公民在政策制定中的地位以及 行使这一权利的有效途径， 进一步提高公民在政 策制定中的积极性。
政府在公共政策制定中与公民的沟通表现在： 首先， 确定公民的参与程度。“界定公民参与的适 宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策 可 接 受 性 要 求 之 间 的 相 互 控 制 ”。［３］（ Ｐ３０） 对 政 策 质 量 要求较高， 专业性强的公共问题， 公民的参与程度 就小； 需要公众接受或遵守的公共政策， 公民参与 的程度则大。其次， 界定政府沟通的相关公民。当 一个公共政策需要将公共参与作为让公民接受的 必要途径时， 政府要界定哪些公民和组织可能对 政策问题感兴趣， 并了解他们的意见和建议。并 且， 还需要注意到有权力的参与者常常能够排挤
再次， 政府本身要实现意识的转变及正确的 角色定位。实现公共政策制定中政府与公民的互 动， 加强公民在互动中的主体合法性， 前提是国家 权力的掌握者必须转变传统的“官本位”观念 ， 正 确地确定自己的角色地位。公共政策制定最终的 决策权在政府手中， 有些政府官员因为有这一权 利就以为自己高高在上， 拒绝在政策制定中听取 并吸收公民的意见， 忘记本身的公仆角色。“公仆 角色是社会主义国家制度对政府官员的本质定位 规定， 是一种包含了制度属性和道德规范的要求， 要求所有的政府官员都要按照公仆角色规范自我 行为， 其本质是全心全意为人民服务”［６］（Ｐ１６１）。这就 要求政府在公共政策的制定中， 政府与公民建立 平等的对话机制， 认同公民在政策制定中的主体 地位， 归还公民的话语权， 在关系到群众利益的公 共政策上积极征求公民的意见， 并在平等对话的 基础上， 让公民理解和认同公共政策的制定， 加强 和公民的合作。
无能力的参与者， 能力强的参与者会排斥能力弱 的参与者 ， 因此， 这种界定的目标是避免出现“少 数人对话”， 因为少数人 的 对 话 代 表 这 样 一 种 政 治， 即通常是精英理论家在评论； 也避免多数人对 话 所 带 来 的 弊 病 ，“多 数 人 的 对 话 是 摆 脱 精 英 统 治 话语的庇护所。然而， 这最终也不是令人满意的， 因为话语的这种无政府状态和无秩序的结构不利 于 形 成 公 众 意 愿 或 政 策 行 为 。 ”［４育程度的普遍 提高和信息技术的发展， 越来越多的公民意识到 自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共 政策的制定与执行， 并不断要求在公共政策过程 中获得发言的机会。
公民参与意识的增强主要表现为三个方面： 首先， 公民会对现有公共政策存在的不合理性提 出意见， 并提出政策议题， 积极促进和影响新的相 关公共政策的制定。例如， 在 ２００３ 年的 “孙志刚 事件”后， 人们对城市收容政策作了深刻的 思 考 ， 并通过各种舆论媒介强烈抗议这种政策背后的非 人道主义， 要求废止这种收容遣送政策， 随后国家 出台相关系列政策， 改收容政策为救助政策。其 次， 在一个新政策制定前期及期间， 公民会不断关 注政策趋向， 积极参与政策制定期间政府举办的 听证会等活动， 提出自己的看法和意见。再次， 公 民对政府的主动接触。公民意识到公共政策是由 行政人员做出的， 因此就不断地向这些行政人员 表达他们对政策规划的看法， 并向行政人员提供 信息， 从而使政府对政策制定中的某些具体问题 保持警觉。公民在政策制定中的这种积极参与有
府与公民的互动机制； 完善后继配套措施， 巩固政策制定中政府与公民的互动成果。
关键词： 公共政策制定； 政府与公民的互动； 参与； 回应； 合法性
中图分类号： Ｄ０
文献标识码： Ａ
文章编号： １００８－ ４０８８（ ２００６） ０２－ ００２４－ ０４
一、公共政策制定过程中政府与公民互动的 范式分析
林莉（ １９８２－ ） ， 女， 汉族， 湖北武汉人， 南京师范大学行政管理专业硕士研究生。
利于提高公民对政府和政策的理解和认知度， 从 而进一步提高政策的民主性， 并有利于政策的执 行和落实。
（ 二） 积极沟通： 政府对公共政策制定过程中 互动的回应
公民在政策制定中的积极参与是一种以与政 府合作为基础的关系，“在这种关系中， 公民积极 地从事对政策制定过程和制定内容的界定。它承 认公民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策 对 话 的 形 成 中 具 有 平 等 的 地 位 — — — 尽 管 最 终 决 策 或 政 策 阐 述 的 职 责 归 于 政 府 。 ”［２］（ Ｐ９４） 应 该 注 意 到 的 是早期的公共行政理论家是反对甚至敌视公民参 与的， 因此， 更谈不上与公民的沟通了。那时的理 论家认为公共行政及公共政策如果不能隔绝各种 政治干扰， 就不能有效地发挥应有的功能。这种思 想对于现代民主政治生活仍然有着深刻的影响， 一定程度上阻碍了政府对于公民参与的回应。
二、公共政策制定过程中政府与公民互动的 完善措施
（ 一） 强调公民的主体地位， 提升公民在政策 制定互动中的合法性
强调公民的主体地位， 其实是强调政府和公 民地位的对等。福克斯和米勒在《后现代公共行 政》一书中指出公共政策应该放在“公共能量 场 ” 里制定和修订 ，“公共能量场是由各种灵活的 、民 主 的 、话 语 的 社 会 形 态 构 成 的 ”。［４］公 共 政 策 在“ 公 共能量场”的制定和修订过程， 强调不把政策和行 政过程看做是封闭的机构之间的一系列权力交 易，“所有的参与者都必须具有：（ １） 均等的机会选 择并实行言说行为……（ ３） 相同的机会去表达态 度、感受、目的等， 以及去命令， 去反对， 允许或禁 止 等 。”［４］（ Ｐ１１４） 政 府 与 公 民 在 这 里 不 是 简 单 的 领 导 和 被领导或是服务和被服务的关系， 强调的是两者 或更多方的对等以及在此基础上的互动。这种对 等可以由强调公民的主体地位， 提升公民在政策 制定互动中的合法性来实现。实现这种地位的对 等主要包括如下三个方面：
首先， 扩大政务公开的范围。政务公开应在范 围上具有广泛性， 在法律允许的范围内， 将人民关 心的重点、热点、难点问题， 涉及群众切身利 益 的
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问题的政策制定公诸于众， 让公民全面地清楚地 了解相关政策中自己的权利和义务， 自我利益和 意见能及时表达。大到国家法律、法规， 党的方针、 政策； 小到基层组织的规章制度、日常事务管 理 ， 都应进行公开， 并对违反政务公开， 违反法律和政 策规定的行为加以处理。其次， 实现行政程序公 开。行政程序的公开， 特别是公共政策制程序的公 开能使公民了解政策的形成过程， 一方面能使公 民对政策制定进行全面的监督； 另一方面， 当政策 制定发生变化时， 公民能及时地了解政策变化的 原因， 理解政策的变动并及时作出反应， 使政策变 化可能带来的公民利益的损失降到最低。再次， 确 保政务公开内容的真实性。真实是政务公开的关 键所在， 也是公民在政策制定过程中能与政府互 动的关键所在。违背真实性原则会使本有成果的 交流最终导致失败， 公民无法真正地参与到政策 制定中， 并会对政府失望； 在这种情况下， 政府做 不到按公共意愿办事会“成为破坏性的部门， 它无 法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成 的损害”。［４］（Ｐ１２０） 最后， 保证政务公开在程序上的可 操作性。政务公开不能只是一句口号， 必须是一件 可操作的实践活动， 其操作制度必须具体实用且 简便可行。只有将政务公开的内容和程序简单化、 通俗化， 与人民群众的整体文化水平和素质相适 应， 公民才不会被排斥在政务活动之外， 才能切实 地参与到政策制定活动中去。
（ 一） 主动参与： 公民在公共政策制定过程中 互动的态度
公民在政策制定中体现出来的参与的主动性 和积极性是随着市民社会的兴起， 主体意识的觉 醒而逐渐加强的。十四大后， 我国确立了社会主义 市场经济制度， 它对整个中国社会产生巨大的影 响：非公有制经济飞速发展； 私人利益和个人财产 得到承认和引导； 政府权力逐步下放， 对社会特别 是对个人的生活方式不再进行全方面的控制， 个 人自由活动空间明显增大。［１］（Ｐ１９９－ ２００） 正是在这种背 景下， 一个相对独立的市民社会逐渐发展起来。在 市民社会中， 公民主体地位和意识不断加强， 并注
２００６ 年 ２ 月 １０ 日 第 ２ 期（ 总第 ３０１ 期）
·政治与公共行政·
中共福建省委党校学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｆｕｊｉａｎ Ｐａｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ
Ｆｅｂ．１０， ２００６ Ｎｏ．２（Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．３０１）
论公共政策制定过程中政府与公民的互动
张劲松， 林 莉
（ 南京师范大学， 江苏南京 ２１００９７）
首先， 通过立法确保公民在公共政策制定主 体地位的合法性。合法性有两个方面的含义， 一个 指的是通常法律意义上的合法， 一个是政治意义 上的合法。后者是“对被统治与统治者关系的评 价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的 过程。它是对统治权力的认可。”［５］这里强调的是合 法性前一个含义， 并将其第二个含义延伸为政府 对公民在政策制定中主体地位的认可。法律是确 保有序公民参与的首要前提， 旨在规范公民与政 府之间的基本关系， 因此， 在立法上既要体现公民 在政策制定中主体地位的应然性也要强调其必然 性。公民积极参与公共生活一直被当作是一项基 本的人权， 受到各国宪法的保护。但是在政策过程 中， 这种权利的实现却是一个缓慢的过程， 并且有 关这方面的法律比较少， 如公民主动提出立法建 议如何被回应与采纳。所以， 应一方面加强公民参 与政策制定的程序和权利法律基础， 另一方面加 强保障公民参与政策决策权利实现的法律建设。
收稿日期： ２００５－ １２－ ０３
基金项目： 国家社科基金重点课题（ ０５ＡＺＺ００２） 阶段性成果。本文得到南京师范大学优秀高层次人才引进基金资助。
作者简介： 张劲松（ １９６７－ ） ， 男， 汉族， 湖北鄂州人， 行政学硕士， 南京师范大学公共管理学院副教授主要从事公 共管理理论
研究。
·２４·
（ 二） 加大政务公开力度， 确保公民在政策制 定互动中的知情权
过去许多公共政策都在暗箱中进行， 公民只 是被动地接受。由于不了解政策制定的过程， 没有 详尽掌握政策制定过程中的全部材料， 公民自然 很难对公共政策的制定提出自己的意见， 更谈不 上与政府的互动。因此， 要进一步推行政务公开， 增强公共政策制定活动的透明度， 提高政府运行 的公开化程度， 以提高公民在政策制定中与政府 互动的知情权和积极性。
公共政策制定中的政府与公民的互动， 不仅 仅意味着公民的积极参与， 还包括政府在形势需 要下与公民的主动沟通， 两者在公共政策制定中 进行全面的合作。这种互动强调政府和公民主体 地位的对等， 力求打破传统政策制定中单方面强 调政府的主体性， 对公民的参与不重视或忽视的 局面， 为构建和谐社会打开新局面。
摘 要： 公共政策制定过程中需要政府与公民的互动。公民持主动参与态度与政府持积极回应态度是公共政策制定过
程中互动的两种主要范式。公共政策制定过程中政府与公民互动的完善措施主要包括 ： 强调公民的主体地位， 提升公民在政
策制定互动中的合法性； 加大政务公开力度， 确保公民在政策制定互动中的知情权； 拓宽公民参与途径， 深化政策制定中政
其次， 加强舆论的宣传和引导作用。立法确保
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公民在公共政策制定主体地位的合法性只是为公 民在政策制定互动中的主体地位提供了法律基 础。要让公民正确行使这种权利， 发挥其在政策制 定中的主体地位必须依靠舆论的宣传和引导。舆 论宣传的方法是多样的， 可以利用报纸、杂志 、广 播、电视等大众传播媒体发表有关提高公民在政 策制定中主体合法性法律的解释、评论性文章； 也 可以通过党政组织系统层层向下传达， 经常举办 相关法律的政策培训班， 召开宣传会议； 还可以邀 请专家和学术权威从理论上、实践上分析相关法 律执行的经验和效果； 更可以利用网络等现代化 手段在互连网上向公众发布、传递公民在政策制 定中主体合法性的法律知识， 从而使越来越多的 公众意识并认识到公民在政策制定中的地位以及 行使这一权利的有效途径， 进一步提高公民在政 策制定中的积极性。
政府在公共政策制定中与公民的沟通表现在： 首先， 确定公民的参与程度。“界定公民参与的适 宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策 可 接 受 性 要 求 之 间 的 相 互 控 制 ”。［３］（ Ｐ３０） 对 政 策 质 量 要求较高， 专业性强的公共问题， 公民的参与程度 就小； 需要公众接受或遵守的公共政策， 公民参与 的程度则大。其次， 界定政府沟通的相关公民。当 一个公共政策需要将公共参与作为让公民接受的 必要途径时， 政府要界定哪些公民和组织可能对 政策问题感兴趣， 并了解他们的意见和建议。并 且， 还需要注意到有权力的参与者常常能够排挤
再次， 政府本身要实现意识的转变及正确的 角色定位。实现公共政策制定中政府与公民的互 动， 加强公民在互动中的主体合法性， 前提是国家 权力的掌握者必须转变传统的“官本位”观念 ， 正 确地确定自己的角色地位。公共政策制定最终的 决策权在政府手中， 有些政府官员因为有这一权 利就以为自己高高在上， 拒绝在政策制定中听取 并吸收公民的意见， 忘记本身的公仆角色。“公仆 角色是社会主义国家制度对政府官员的本质定位 规定， 是一种包含了制度属性和道德规范的要求， 要求所有的政府官员都要按照公仆角色规范自我 行为， 其本质是全心全意为人民服务”［６］（Ｐ１６１）。这就 要求政府在公共政策的制定中， 政府与公民建立 平等的对话机制， 认同公民在政策制定中的主体 地位， 归还公民的话语权， 在关系到群众利益的公 共政策上积极征求公民的意见， 并在平等对话的 基础上， 让公民理解和认同公共政策的制定， 加强 和公民的合作。
无能力的参与者， 能力强的参与者会排斥能力弱 的参与者 ， 因此， 这种界定的目标是避免出现“少 数人对话”， 因为少数人 的 对 话 代 表 这 样 一 种 政 治， 即通常是精英理论家在评论； 也避免多数人对 话 所 带 来 的 弊 病 ，“多 数 人 的 对 话 是 摆 脱 精 英 统 治 话语的庇护所。然而， 这最终也不是令人满意的， 因为话语的这种无政府状态和无秩序的结构不利 于 形 成 公 众 意 愿 或 政 策 行 为 。 ”［４育程度的普遍 提高和信息技术的发展， 越来越多的公民意识到 自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共 政策的制定与执行， 并不断要求在公共政策过程 中获得发言的机会。
公民参与意识的增强主要表现为三个方面： 首先， 公民会对现有公共政策存在的不合理性提 出意见， 并提出政策议题， 积极促进和影响新的相 关公共政策的制定。例如， 在 ２００３ 年的 “孙志刚 事件”后， 人们对城市收容政策作了深刻的 思 考 ， 并通过各种舆论媒介强烈抗议这种政策背后的非 人道主义， 要求废止这种收容遣送政策， 随后国家 出台相关系列政策， 改收容政策为救助政策。其 次， 在一个新政策制定前期及期间， 公民会不断关 注政策趋向， 积极参与政策制定期间政府举办的 听证会等活动， 提出自己的看法和意见。再次， 公 民对政府的主动接触。公民意识到公共政策是由 行政人员做出的， 因此就不断地向这些行政人员 表达他们对政策规划的看法， 并向行政人员提供 信息， 从而使政府对政策制定中的某些具体问题 保持警觉。公民在政策制定中的这种积极参与有