改革开放前的住房发展

改革开放前的住房发展
一特殊社会背景下的住房发展历程
（一）建国前的房地产开发与住房状况
在我国，最早的房地产开发活动可以追溯到鸦片战争后开放的租界地区，大规模人口流入带来这些地区住房供应的紧张，殖民主义者和冒险家在抬高土地出租价格的同时，加快速度建造新房，以高价出售或出租。

我国的一些民族资本家也以独资或合资的方式兴建和经营房地产。

到了1920年代，零散的房地产主设置的经租账房和经租处逐渐成为住房购买与租赁的主体。

在军阀割据、外敌虎视眈眈的社会背景下，富豪、买办和军阀等纷纷向大中城市转移，城乡人民也成批进入城市谋生，带来了城市人口的急剧膨胀并产生了供不应求的住房市场，于是大量资金投入房地产业。

至此，旧中国房地产业进入了蓬勃发展的高潮时期，而后的全国抗战以及内战对住房开发产生了重大打击，外国资本家眼看特权地位几近丧失，对房地产业的投资也基本停滞[1]。

在国民党统治时期的战乱背景下，城市居民住房主要由居民因陋就简地凑合解决，居住条件极为恶劣。

以上海市为例，这一时期的住宅建设处于畸形发展状态，高级花园住宅和棚户区同时存在，贫富两极分化严重。

统计资料显示，解放前的上海有棚户简屋面积300万-400万平方米，居住人口达100万，占当时全市人口三成以上。

除了棚户以外，大量“地滚龙”、“茅棚”、“水上阁楼”等临时构筑物成为城市贫苦家庭的栖身之所，整个城市的住宅结构与布局呈现出畸形发展的特征[2]。

然而这种贫民窟在全国的各大城市中广泛存在，像北京的“龙须沟”、天津的“三级跳坑”、哈尔滨的“十八拐”等不计其数，另外还有许多无家可归者露宿街头。

而在中小城市，基本没有几层高的房子，大多只是一些平房，城镇居民大多居住在低矮、通风采光条件很差且缺乏基础设施的平房中。

即便是这样恶劣的居住条件依然需要支付相对于普通老百姓收入来说非常昂贵的租金，城市居民深受住房紧缺和通货膨胀困扰，挣扎在贫困线下的城市居民根本无力建房[3]。

（二）建国初期的“以租养房”政策
新中国成立之后，面对城市居民住房缺乏的严峻挑战，政府要将城市居民组织起来恢复生活与生产就必须尽快解决住房问题。

在当时的社会经济背景下，广大人民群众虽然获得了政治上的解放，但经济上的解放并不是立竿见影的，大多数人仍然处于贫困和低收入状态，这使得城镇居民的住房供给不可能通过民间或个人途径来解决，而只有依赖于国家。

于是在社会主义计划经济体制下，国家政府一方面对原有各类住房进行接管使其变成全民所有制房产，另一方面，采取了福利化的公共住房统一供应模式作为城市居民的住房来源[4]。

资料显示，早在1948年12月20日中央就颁布了《关于城市公共房产问题的决定》，明确指出将“以租养房”的住房供应方式作为解决城市居民住房问题的主要手段[5]。

1952
年5月，中央政府颁布《关于加强城市公有房产管理的意见》，再次强调“以租养房
”的政策思路，租住者必须缴纳租金用于房屋维修和管理以及投资新建房屋的资金储备，但租金标准不能成为劳动者的经济负担，并确定了公房租金的指导价格[3]。

在“以租养房”原则的指导下，所收取的房屋租金能够基本涵盖折旧费、维修费、管理费、房地产税和合理的利润等内容，使房屋的保养与修缮有了稳定的资金来源，一些大城市走向了房有所养的良性轨道[6]。

（三）1950年代末开始的住房福利政策
随着时间的推移演化，这种以租养房的思想并没有促进住房的良性循环而是逐渐为一种福利性质更强的住房政策提供了温床。

1955年，在国家机关干部供给制改为薪金制之后，为了照顾机关人员的负担能力，国家机关首先为其工作人员进一步降低住房租金标准[5]。

《中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法》规定，国家机关工作人员居住费用平均每平米月租金0.12元[7]。

这一举措引起了各地各单位的效仿，“低租金加补贴”取代了“以租养房”成为通行的住房原则。

这一时期，公共住房的户平均负担占职工平均工资的3.2%，而国家收回的租金一般仅达到应收租金的1/3-1/2[3]，无法覆盖数量可观的房屋维修维护费用，这也导致公房的管理难度加大。

到1957年，这种“高福利、低工资、低租金”的住房实物福利分配体制已基本形成，在自上而下的单位制度背景下形成了稳定的城市居住空间组织方式。

由于房屋建设只有投入没有产出，国家的投资越多所承担的补贴数额就越大，并由此带来沉重的住房建设与保养负担，房屋的再生产步履维艰，城市职工的住房供应也日趋紧张。

（四）“筒子楼时代”与文革时期的住房紧缩
伴随住房建设投资的回收困难不断加剧，从1960年代末开始，许多企业由于职工多、建房分房困难，开始集中兴建过渡式住房的集体宿舍，称为“筒子楼”。

这种住宅楼中间是一条长长的走廊，南北两侧各有一排房间，集体宿舍式门对门。

一般地，房间狭小，缺乏私密性，卫生间和厨房都是多家公用。

这种筒子楼成为排队等待“单元楼”分配的很长一段时间内单位新到职工的容身之所，不少职工甚至在那里结婚生子，由于生活不便、私密性差、空间狭小，居住十分艰难。

到了文革时期，由于人口迅速增长和经济建设的滞后，住房供需矛盾逐渐白热化。

城市房地产的管理工作也遭到严重打击，许多公有住房甚至被破坏、强占，许多私房被非法接管甚至没收。

有限的福利分房越来越难以满足普通居民的住房渴望，“四世同一堂”的现象屡见不鲜[5]。

截止到1978年，全国的城市住宅面积总量为14亿平米，约为建国时2.2倍；与此同时城市人口达到1.7亿，约为建国时2.5倍。

在经历了近30年的发展后，城市人均住宅面积反而降低到5平米以下，我国的城市住房制度逐步演变为“低租金、高补贴、福利性、配给式”的基本格局[8]。

二城市住房的供应与分配
（一）城市住房的投资与建设
建国前的住房建设主要是在第一、二个五年计划的大规模经济建设时期，由于私人新建房屋行为受到限制[9]，政府（包括地方政府）成为公共住房建设的主体。

公有住宅建设列入到社会固定资产投资计划中，资金投入由年度国家基本建设基金统一安排。

统计资料显示，1949-1978年，90%以上的城镇住房建设投资均来自中央和地方政府，而个人住房建设投资最高年份是1979年，也仅占城市住宅建设总投资的1.9%[3]。

但是在纯粹的住房福利制下，政府对住房建设的投入相对不足，根据世界银行对我国改革开放前住房投入水平的测算，1949-1978年间，我国的住房建设投资占国民生产总值比重仅为1.5%[9]。

在住房建设方面的工作重点在于城市原有贫民窟的改造以及工人新村的建设，主要目的在于为大批缺少基本居住条件的居民解决安身问题。

再次以上海为例，1950-1966年底政府住宅建设投资为5.22亿元，占同期固定资产投资总额的5.4%，共建成公有住宅895.25万平方米，平均年建成面积在50万平米以上，有18.6万居民搬进居民新村，居住条件大为改善[3]。

而到了文革期间，社会整体建设投资大幅度下滑，作为非生产性投资的住房建设投资进一步让位于生产性建设活动，投资量受到严重削弱。

这无疑为初见恢复的城市住房状况蒙上一层重重的阴影。

（二）城市住房的来源与管理
改革开放前城市住房的来源除了新建住房以外，还有很重要的一部分是1956年后开始的没收官僚资本房地产和对资本主义工商业改造的过程中转化而来。

据1956年的不完全统计，北京市私房产权占房产总数的54%、天津54%、上海80%、济南78%、沈阳36%。

之后的10年间，全国共改造私房1亿平米，私营企业所占用的土地连同房屋也由国家以赎买的方式归为国有[10]。

比如在北京旧城区内，目前在许多胡同四合院内居住的仍然是建国初恢复生产时期各地招工进京的工人，所居住房是政府回收改造后转为单位所有。

这种情况在北京、天津、上海等大城市旧城区中十分普遍。

无论是新建住房或是已有住房，产权的公有性质决定了住房管理的特殊性：政府通过房地产主管部门和各企事业单位对城镇住房进行管理。

公有住房可以相应分为直管公房和单位公房两类，分别由房管局（所）和单位的房产管理机构负责修缮、维护与管理。

一般地，对于一些大型单位，公房多由本单位设立的房产管理科进行管理，而一些中小单位则统一归到房管机关负责[2]。

可以看出，改革开放前的住房发展在供给一方存在明显的行政管理属性，住房供给与管理完全是政府行为，计划色彩浓重，不讲求经济核算和经济效益，与市场化、专业化、社会化的住房供应与物业管理完全相背[2]。

（三）单位公有住房获取的途径
改革开放前的城市社会，单位是社会组织的基本单元。

城市人口通过归属于各自所在的单位而具有社会属性与身份，各种生活与生产物资的分配也是通过自上而下的单位制度进行，而住房正是这个巨大的生活物质再分配体系中最具代表性的福利品。

对于城市居民来说，住房的获取在很大程度上依赖于单位，“要房子，找单位”几乎成为唯一途径[11]。

下图为传统体制下依托单位获取住房的途径模式图。

单位根据职工增加与结构变化所产生的住房需求向城市政府申请建设住房的资金，纳入政府的基本建设投资计划，在获得政府批准和财政拨款后，向规划部门提出住房用地申请，待批准用地区位和面积之后，由单位实施征地和拆迁安置并建设新住房，然后根据各自制定的住房分配标准向本单位职工分配住房并收取租金。

单位获取住房的另一种方式是乡政府房管部门直接申请住房，然后分配给单位职工，由房管部门收取房屋租金[12]。

图1：中国公有住房生产与分配使用制度[12]
不同的单位在获取住房的能力上存在差别。

在计划经济时代，无论哪种类型的单位，都被标识在以行政级别和所有制为衡量的坐标体系中：部级单位高于市级单位、市级单位高于县级单位，全民所有制单位高于城镇集体所有制，等等。

单位的级别和所有制层次越高、权利就越大，政治和社会地位越高、从国家获得的各种资源、利益和机会就越多。

一般的，所有制类型或行政级别较高、拥有住房资源较多的单位可以从政府直接获得新建住房或得到资金自行建房，而级别较低的单位则多从房管部门获得旧城区的存量住房，数量少、质量差[13]。

许多学者通过调查研究发现，行政级别高的单位，住房的社区环境往往要优于其他单位，如邻近重点学校、有管道煤气、有街心花园和其他社区设施等[14]。

中国社会调查系统1988年在北京市选择1000户居民进行入户访谈也发现，行政性单位制福利分房在单位之间存在明显分割，确认了单位间行政级别的差异对住房福利获取情况的影响[15]。

（四）单位住房分配的方式
单位为职工分配住房需要遵循一定的原则，虽然各单位的具体操作存在差异，但基本思路相通：职工按照年龄、职称等级、受教育程度、政治进步性、家庭状况等标准排队分房，选择住房的权利仅限于位置和楼层等细节方面。

李斌(2003)通过对长沙市六个单位居住区调查访谈发现，单位系统内住房资源(住房面积、居住环境、住房市场价值、住房获利)的分配受到职工职称、职业类型甚至政治面貌的影响十分明显[16]。

1955年北京市城市规划管理局曾经对中心旧城地区进行调查，发现住房资源在不同职业的家庭中的分配存在显著差异。

按照人均居住面积排序的结果大致为：干部、小商店主及资本家、工人、手工业者和服务业从
业人员、临时工和大车工人、店员、小商贩、其他职业（多为机关工友和炊事员），最少的是三轮工人家庭。

工人家庭平均每人占4.51平米，而干部家庭平均每人5.66平米
[17]。

但在这样一个大家族式的单位社会组织中，住房资源的分配过程既受到正式制度的制约,也不可避免地掺杂进“关系”这种非制度化因素的影响，包括投机钻营、行贿受贿等现象在单位住房分配的过程中普遍存在，由此也造成了住房资源获取的不平等[18]：一般群众获得的住房面积相当小，仅能满足必要的生活需要；而少数“再分配精英”则在住房面积和质量上享有特权[19]。

随着时间推移，资源分配的天平会越来越向这些因素倾斜[20]。

这种正式与非正式的住房分配因素共同作用下，社会阶层的分化在不同方面、不同程度上不断加剧。

三城市住房的实体状况
（一）城市住房建筑设计
整体来看，由于政府包办建造所有的住房，因此城市住房的建设都简单依赖于规划建设人员的需求预测与设计，而没有考虑到居民的多样化需求与个人偏好，样式单一，可选择性很弱[12]。

如果细分阶段来看，城市住房建筑设计上存在以下几种类型，分别与当时的特殊政治经济背景相对应。

①建国初期住宅
建国初期的住宅设计大体沿袭欧美的生活方式进行设计：以起居室为中心组合其他生活空间,多为低层砖木结构，少量为钢筋混凝土结构。

50年代中期引入了前苏联单元式住宅设计手法，取消了以起居室为中心的居住模式，改为内走廊式布置方式增加了独立房间，最初多以三居室为主，并提高了厨房卫生间条件。

这种偏高标准带来的是多户合住，共用厨房和卫生间也带来了许多干扰不便，引发了许多邻里纠纷。

这种设计方法受到中方专家的普遍置疑，到前苏联专家撤走时便基本停止。

②简易住宅
60年代初，一些地区受左倾思想影响，片面追求降低工程造价，出现了忽视建筑质量的现象。

在大庆精神“干打垒”的指导下，全国各地出现了一批简易住宅。

手法是减小住宅的开间与进深，厨房及厕所的尺寸也极力做小，甚至出现了厨房住房分离和共用厕所的“两把锁”住宅，并不分地区条件地广泛采用“浅基、薄墙”，有的甚至连室内粉刷都没有便入住。

住宅的简易程度已不能满足人的基本生活需求与房屋的基本要求，形式也相当简单，造成了极大浪费。

③复苏住宅及体系化技术
70年代以后，国民经济逐渐复苏带来不断增加的住宅需求。

在土地紧缺的背景下，高层住宅相继在各大中心城市出现。

当时中国建筑情报所发布的“科技情报100项体系技术”研究成果，促成了高层建筑多种体系技术的探索和发展，并不断推陈出新，高层技术由内浇外砌、内浇外挂、框架轻板直到全现浇、全大板、全升板、飞模、滑模建筑等技术，可以说世界上当时有的技术中国都在实验。

对我国的施工技术提高有很大的促进作用，高层建筑施工技术逐步成熟并快速提高。

但是，由于建筑标准的严格控制和配套设备水平过低的原因，造成设备简陋，居住满意度低，大多居住条件差，后多因质量低下而沦为危旧改造对象。

建国初期的住房设计在标准上存在呆板僵化与不合时宜的现象，严重制约了城市居民居住条件的改善，大多数城市居民都存在或多或少的住房困难与不便[3]。

（二）城市住区邻里布局
建国以来，城市居住区的邻里布局结构伴随城市规划理论的引进与发展而不断向前探索着，许多规划思想被运用到建设实践中。

①邻里单元
解放初期，居住区规划借鉴西方邻里单位的规划手法，采用“邻里单位”的规划理论。

居住区设有小学和日常商业点，使儿童活动和居民日常生活能在本区内解决，住宅多为二、三层。

类似庭院式建筑成组布置，比较灵活自由。

这种组合形式的院落能为居民提供一个安静的居住环境，但由于过分强调对称或“周边式”布局，造成许多死角，不利于通风和日照。

②扩大街坊
效仿前苏联提出了扩大街坊的规划原则，即一个扩大街坊中包括多个居住街坊，扩大街坊的周边是城市道路，在住宅的布局上明显强调周边式布置。

50年代全国建设了许多这样的住宅。

但是，这种布局方式同样存在一些日照通风死角、过于形式化、不利于利用地形等问题，在此后的居住区规划中已经较少采用。

③小区规划理论
50年代后期发展了居住小区规划理论，其规模比“街坊”大，用地一般约为10公顷，以小学生不穿越城市道路、小区内有日常生活服务设施为基本原理。

由于相应扩大了城市道路的间距，适合城市交通快捷的要求。

小区内采用居住小区和住宅组团两级结构，住宅组团的规模与内容也不断演变，由最初的只设托幼机构到后期与居委会管理范围相吻合的组织结构。

60年代在总体布局中运用“先成街、后成坊”的原则，新村中心常采用一条街的形式，沿街两旁配有各种商店、餐馆、旅馆、剧场等商业文化配套设施，形成热闹繁华的商业中心，既方便了居民的生活，又体现了新的城市风貌。

④集中成片建设
70年代后期为适应城市建设规模迅速扩大的需求，住宅建设由老城区分片插建改由成片集中统一规划设计、统一建设管理的模式，逐渐形成居住区——居住小区——住宅组团的规划结构。

居住区级用地一般有数十公顷，较完善的百货商店、综合商场、影剧院、医院等公建配套。

居住区对城市有相对的独立性、完整性，居民日常生活要求均能在居住区内解决。

（三）城市住房费用状况
从建国初的“以租养房”到50年代以来的福利分房政策，城市居民使用由国家提供的公有住房所需要支付的费用不断降低。

最初的政策指导价格为职工工资的6%-10%[3]，基本维持在每平米0.25-0.30元水平，这个价格在当时物价水平下可以较好回收维护资金，并且不会给职工造成过重的负担。

到1955年采取了降低租金的措施以后，大部分城镇的公房租金水平降低到0.13元左右。

1963年底进一步降到0.10元，甚至有些地区部分单位不足1毛钱[9]。

这个房租负担水平占居民家庭收入得2%-3%，低的甚至达到1%，远远偏离了国家的政策标准。

20世纪50年代末期，针对各地不断降低住房租金、租不养房的状况，周恩来在八届三中全会《关于劳动工资和劳保福利的报告》中提出，城镇住房租金政策和管理制度很不合理，公房租金偏低、管理不善、制度不严。

1964年，国家房管局发出通知，明确指出要制止降租。

在这些政策与指示的干预下，部分城市的公房房租价格稍有回升，达到平均每平米0.20元左右。

然而，到了“文化大革命”期间，一些地方各自为政，房租水平再次降低，有的甚至变成象征性房租。

以长沙市数据为例，下图中以1954年为基准年的房租换算结果可以基本反映建国以来城市公房居住费用的演变路径[21]，几十年一贯制的租金水平并没有随着职工收入和房屋建设成本的变化而调整[22]。

到1978年，每平米居住面积平均月租金仍停留在0.13元水平上，与市场租金相比明显偏低，只达到成本租金的几十分之一[2]，中间亏损的差价部分，由国家和企事业单位进行补贴。

图2：长沙市城市公有住房租金（1954年等比价格）
四城市住房发展的综合评价
（一）城市住房市场供需情况
我国的住房市场早在19世纪初期就已初具雏形。

新中国建立以来采取了住房公有制度，政府否认市场机制在住房开发建设和消费中发挥的作用。

土地不能出让和转让、房屋不能买卖，这意味着住房市场几乎不存在交易的客体和对象[23]。

结果，在建国初的近三十年时间，除了零星低质量的旧有私房交易之外，可以说基本上不存在住房市场。

城市居民对住房的拥有使用完全依靠社会再分配系统的运作，市场机制并未发生作用[24]。

供给方面，国家是公有住房的投资建设者,住房供给完全依赖政府的基建计划安排。

在先生产后生活、优先发展重工业的战略指导下,住房建设让步于经济建设而投资量严重不足,导致全社会普遍水平上的住房供给缺乏。

加上靠房租回收资金的政策推进不善，住房的投资建设无法形成资金良性循环[25]，住房供应不足成为较为严重的社会问题，而且在很长时间内成为常态。

需求方面，从建国初至1960年代，工业化进程的推进带来各类企事业单位数量增多与职工需求上升，我国各级城市每年都接受大量农村移民进入。

数据显示，1949年城市新增人口为57.65万人，到1957年已增加到99.49万人[9]，这所带来的巨大住房需求无法通过新建住房得到满足，进一步加剧了供需矛盾。

政府虽采取一系列措施（如降低住房设计标准、减少基建成本等）增加住房供应，但城市居民的居住条件仍旧长时间处于较低水平。

到1978年，全国城镇居民人均居住面积从1949年的4.5平米下降到不足3.6平米，住房困难的家庭（住房困难的标准为人均居住面积在2平米以下，或者两家合住一套单元房的不方便户与无房户等）占城镇家庭总数的35.6%。

住房供需的不匹配所带来的影响甚至延伸到改革开放后的近十年时间，即便到了1985年，城镇居民家庭住房结构仍然存在严重问题：无房户、住房困难户、不方便户、人均居住面积在4-6平米的居民占总户数的比重在城市高达63.1%，在建制镇达到43.59%，北京和上海等大城市中情况更为突出。

然而即便国家仅提供了远不能满足居民需要的公有住房供应量，财政所投入的补贴已十分巨大。

可以说，无限膨胀的住房需求将国家与企事业单位有限的资金血液吸去一大部分，导致政府与企事业单位不堪重负。

据王育琨先生估计，住房补贴数额在1978年大概达到47.2亿元，相当于职工收入总额的7%，国民生产总值的1.3%。

在初次分配环节，国民收入已经严重地向城镇职工倾斜，进一步的供需矛盾将会是国民经济所不能承受的[3]。

（二）城市住房发展的成绩与弊端
改革开放以前是一段特殊时期，在这种特殊的社会经济背景下，城市住房发展势必呈现出与计划经济体制相适应的轨迹，也会存在一些优劣利弊。

我们不能忽视传统住房制度曾经为社会经济稳定发展发挥的积极作用。

在新中国成立初期住房缺乏、房租畸高的情况下，公有化的住房供给制有效地缓解了普通职工的住房困难，维护了社会安定，一定程度上改善了住房拥有状况的贫富不均[7]。

另一方面，政府统一兴建住房可以发挥集中运用资源的优势，把住宅发展纳入国民经济中，保证了重工业化战略的实施[26]。

尽管如此，20世纪80年代以后，理论界与政策界甚至一般民众都对传统住房制度持否定态度，认为这种福利体制存在诸多弊端。

第一，通过财政拨款投资兴建公房并以福利制或实物无偿制分配给居民个人使用，使居民养成了对住房等、靠、要的观念，难以动员居民消费资金进入住房领域[9]。

然而国家财力有限，一降再降的住房租金又远不能回收建设与管理费用，难以形成住房生产、流通、消费的良性运行体系[18]。

第二，在传统的劳动分配制度下，固定的低工资加上一揽子实物福利和范围广泛的基本消费品的配给共同维系了平均主义思想。

住房作为一项福利，也是变相提高收入的一项补贴。

但是，由于住房本身因大小、新旧、位置、楼层、设施配套等差异而存在价值的差别，也就意味着职工在住房分配中所获得的补贴额不等[3]。

加上行政层级与经济效益的差异以及一些非正式因素的差异也会直接或间接的影响到单位和个人的资源获取能力差异，进一步加剧了分配不公。

第三，住房作为个人资料应当主要由个人来承担主要支出，但在福利分房体制下，住房支付主要由政府和国有企业承担，致使政府和国有企业背负沉重的包袱，从总体上削弱了国有企业的竞争能力[27]。

有的企业用于职工住房方面的开支甚至相当于年职工工资总额的40%[2]。

另一方面，企事业单位在建造、分配、维护与管理住房上投入大量精力，对生产经营和自身业务工作造成严重影响。

尤其是在分房的过程中，单位主要领导都要参与制定分房标准、条件、申请与审批等具体工作，以及处理各种正式、非正式的复杂矛盾。

第四，福利分房制度破坏了国民经济产业结构的平衡，扼制了房地产市场发育，引起建筑行业萎缩，多沦落为附属亏损企业。

资料显示，1978年的房地产业增加值占第三产业增加值比重为9.15%，占国内生产总值比重仅为2.19%[28]。

另外，由于住房资源获取的缺乏与不可控性，居民的消费结构向吃、用、住的层次畸形发展。