跨域生态环境治理：问题与出路

跨域生态环境治理：问题与出路
[摘要]随着现代化社会和民主社会不断的进展，我国的生态环境污染问题日趋严峻。

当前在生态环境治理方面，存在治理主体单一、治理手段结构单一、治理的激励机制不完善、治理成效不显著和治理成果易反弹等问题。

导致这些问题出现的原因有治理主体之间缺乏合作、治理的法律法规不健全、治理的政策制定不科学和网络媒体监督机制的缺乏。

通过在治理主体之间构建良好的伙伴关系、健全法律法规、设立沟通协调机制、建立联合共治制度和建立跨区域的监管机构的路径选择。

[关键字]生态环境跨域生态环境治理生态文明
Cross-border environmental governance: Problems and
Solutions
[Abstract]With the continuous development of modern society and a democratic society, ecological environmental problems of China's increasingly serious, the emergence of a single governance body, a single means of governance structure, incentive mechanism imperfect governance, governance and governance effectiveness is not significant achievement easy rebound phenomenon. By reason of the problems of governance analysis, including the lack of cooperation between the governance body, laws and regulations are not sound governance, governance policy formulation unscientific and online media monitoring mechanisms lack. Proposed the establishment of partnerships, improve laws and regulations, the establishment of communication and coordination mechanism, the establishment of joint co-governance regime and the establishment of inter-regional route choice of the regulatory body.
[Key word] Cross-border ecological environment Cross-domain management Ecological Civilization
目录
一、我国生态环境问题的基本特征 (1)
（一）生态环境污染后果的严峻性 (1)
（二）生态环境污然来源的复杂性 (1)
（三）生态环境污染治理的紧迫性 (2)
（四）生态环境污染治理的长期性 (2)
二、我国在跨域生态环境治理中存在的问题 (2)
（一）治理主体结构单一 (3)
（二）治理手段单一 (3)
（三）治理激励机制不完善 (4)
（四）治理成效不显著 (4)
（五）治理效果易反弹 (4)
三、我国跨域生态环境治理存在问题的原因分析 (5)
（一）治理主体之间缺乏良好的合作关系 (5)
（二）治理的法律法规不健全 (6)
（三）治理政策缺乏不科学 (6)
（四）网络媒体监督乏力 (7)
四、跨域生态环境治理的路径选择 (7)
（一）治理主体之间建立伙伴关系 (7)
（二）完善生态环境治理的法律法规 (8)
（三）构建区域沟通协调机制 (8)
（四）建立跨区域联合共治制度 (8)
（五）建立跨区域的监管机构 (8)
五、结语 (9)
参考文献 (10)
致谢 (11)
21世纪是经济和科技不断突飞猛进的时代，但是伴随而来的还有层出不穷的环境问题，公共事务的跨域性特点也逐渐显露出来。

随着人们的生活水平的提高和民主意识的不断增加，人们对所生活的环境的要求也越来越高。

可是我国面临的严峻的环境形势却是不断在加剧。

众所周知，自改革开放30多年来，我国在大力进展国民经济的同时，却忽略了对环境问题的关注。

显而易见的是我国的经济进展取得了重大的成就，与此同时的是中国环境进展到了令人堪忧的地步。

我国的资源消耗严峻过度，早已超出了可承受范围。

环境污染触目惊心，大范围、大面积的环境污染问题逐日增多（跨地域的雾霾现象和河流水污染）。

如果当我们清醒的认识到现在的严峻的环境污染问题却还不进行有效的治理，将会使我国的生态环境进一步恶化，加重治理的宽度和难度，同时还会影响经济的可持续进展与全面建设小康社会的实现。

因此，对跨域生态环境的治理就成了摆在各级政府机构以及全人类面前的一个重要课题。

一我国生态环境的基本特征
（一）生态环境污染后果的严峻性
首先，生态环境污染面积的广泛性。

我们的地球是一个整体，污染面积的扩散将影响到每一个区域的进展。

据世界卫生组织对60个国家10 ～15年的检测发觉，全球污染最严峻的10个城市中，中国就占了8个，同时，大气中的总悬浮颗粒和二氧化碳含量也是中国城市最高的。

这些导致的最为明显的后果就是全球变暖。

全球变暖现象并不是指整个地球都在变暖，而是平均温度升高，引起很多极端气候事件的发生。

全球变暖现象是最为常见的一个因地球被人为污染而造成的环境问题，比如近几年频繁发生的厄尔尼诺现象、南北两极极地冰川的溶化，都直接影响了整个全球的生产活动。

每一次极端气候事件的发生都会波及到整个地球，产生恶劣的影响。

再有就是河流水域的枯竭现象，供水不足。

遇到干旱的天气，庄稼农作物就会因缺水而产量受损。

其次，污染对象的多样性。

人类既是环境污染的直接参加者也是其所产生的危害的直接受害人，比如人类无法呼吸道新奇的空气，无法正常的进行工农业生产活动，同时人类的生理和心理都承受着较大的压力。

同时，动植物受到的损害不亚于人类面临的危害，濒临灭绝的生物都是直接受到环境的影响导致的。

最终还有土地、水流和农作物都会受到环境污染带来的威胁。

（二）生态环境污染来源的复杂性
污染物来源最为直接的是燃料燃烧。

当大气中的污染物质的浓度达到一定的程度，就会对人或物造成危害，破坏生态平衡，扰乱人类的正常生存和进展。

主要包括工业生产产生的有毒有害物质，例如烟尘、氮的氧化物、有机化合物等；汽车尾气的排放，这些污染物会直接侵害到人的呼吸器官，也是城市空气的主要污染源之一；冬天煤炭的燃烧经常使污染地区烟雾布满，呛的人咳嗽，同时还会释放出大量的二氧化硫，严峻破坏生态环境。

再一个是工业、农业生产排放的废水。

工厂排放的大量未经处理过的废水，例如焦化废水、冶金废水、制药废水等；生活中的污水和水体中漂浮着的白色垃圾等导致水质富营养化，水质变得有毒有害，水体中的生物无法进行正常的繁衍和生存，海洋同时遭到破坏，海洋中的稀有生物都将会成为生态失衡的牺牲品；大量使用的化肥、农药等造成的农田污水。

最终是固体废弃污染。

在工业生产和加工活动中，会产生各种废渣、污泥、粉尘等，其中多以废渣为主，其数量大、种类多，成分复杂，处理起来相对困难。

除此之外还有废旧物资和城市生活垃圾的乱扔乱放。

据统计，我国每年约有600万吨废纸、200万吨玻璃没有被回收利用，导致直接的经济损失达250亿～300亿元之间。

随着经济的快速进展，我国城市生活垃圾的增长速度逐年加快，但是生活垃圾的处理效率又极低，这就导致城市的一大半出现垃圾围城现象。

（三）生态环境污染治理的紧迫性
国家需要进展，环境问题也逐渐成为推断一个国家的综合实力的标准。

环境污染严峻，就难以吸引外资，也就难以带动经济的逐步进展。

所以，国家要想陆续走在世界的舞台上就一定加强环境治理，承担起应有的责任。

随着生态环境被破坏的越来越严峻，从而使人类、动物和植物的生存环境变得更加恶化。

例如：水土流失现象频繁、土地荒漠化程度加剧、生物的多样性减少，甚至有些动植物濒临灭绝。

这些环境破坏造成的后果往往需要很长时间才能恢复，有些物种却只能任其灭亡。

因此，加快环境治理的步伐是当务之急。

环境爱护是我国的一项基本国策，环境污染治理又是环境爱护的重要内容。

生态环境污染已经严峻影响了我国现代化进程的步伐，威胁到了人类的健康正常的生活的陆续，因此污染治理刻不容缓。

（四）生态环境污染治理的长期性
由于在很长一段时间内，我国始终保留着“先污染，后治理”的思想，时至今日进展遗留下来的污染问题并不能够在短时间内完成。

并且工业生产也不会因为环境问题而放慢生产的脚步。

所以环境污染的治理需要一个漫长的过程，并且需要一个科学性的理论指导。

同时，我国民众环保意识还没有被完全唤醒，需要一定的时间来适应才能更好的投身到环境治理过程中去。

中央政府、市场、社会组织和社会民众之间的互动联络都需要时间，才能够更好的形成一个跨层级、跨地域的治理体系[1]。

最重要的是社会还要陆续进展，在进展的过程中造成的环境污染不可幸免，
已经造成的污染又不可能在短时间内彻底处理。

所以，污染治理是一个长期性且具有坚韧性的工作，就需要各治理主体之间投入更多的财力物力进行生态环境的整治工作。

二我国在跨域生态环境治理中存在的问题
（一）治理主体结构单一
在进行跨域生态环境过程中一定要明确相关治理主体的权利和义务，建立职责清楚、分工明确、奖惩分明、衔接有效的体系，才能够保障治理工作的有序进行，实现经济的可持续进展。

但是，在我国还没有完全实现主体的多元性。

就目前而言，政府依旧是权利的中心，基本完全承担了污染治理的主体责任，也就是传统的官僚机制。

但是，环境资源的公共物品属性就决定了政府的角色定位，一定在涉及公共领域当中占主导地位[2]。

除了政府这个肯定的责任主体以外，企业、非营利组织和社会公民的主体责任就显得很单薄。

但是，在跨域生态环境治理的过程中却又无法仅凭借某单一的主体力量就能够解决逆境，它需要四方主体的相互配合。

企业生产是造成生态环境污染和破坏最为直接的原因，秉着“谁污染、谁治理”的思想，企业一定承担起应有的社会责任，不能盲目的一味追求经济效益。

非盈利组织作为公共事业组织的一支，由于缺乏法律层面的爱护和国家经济的支持，往往在投身污染治理的过程中力不从心，也就放慢了治理的脚步。

而社会公众的环保意识还没有完全被唤醒，没有意识到作为主体的责任和义务，这也是在跨域生态环境治理过程不可忽视的问题。

因此，进展多元主体的治理体系是完全符合社会进展的需要，更是治理环境污染、生态破坏的必不可少的条件。

（二）治理手段单一
目前在跨域生态环境治理过程中，行政手段是最主要的治理手段，也就是以中央政府及地方各级政府为主要治理主体，制定相关的治理方针、政策和法律法规进行治理治理。

但是，法律手段、经济手段、技术手段和宣传教育手段都没有充分利用起来。

仅仅依靠行使行政手段来解决范围广、面积大的环境污染问题还存在很大的挑战。

法律手段是一种强制性手段，为环境治理提供法律层面的爱护和强制作用，但是我国的环境治理立法又相对较少，实行起来相对困难；经济手段是通过利用价值规律来操纵资源开发的行为，促进节省和合理利用资源，但是有没有特定的经济政策是围绕跨域生态环境治理而制定的；技术手段通过借助先进的科技既能提高生产，又能把环境的破换程度降低到最小，我国的自主研发技术、创新思维都还达不到发达国家的水平，就会很难将理论转化为实际行动；宣传教育是污染治理过程中必不可少的手段，既能通过宣传普及环
境爱护的科学知识，又能充分调动社会公民投身到污染治理工作中的积极性[3]。

这五个手段各有侧重点，因此需要合理运用起来对抗难题。

（三）治理激励机制不完善
在跨域生态环境治理过程中，治理主体之间是一种合作的公私组织关系。

它可能弥补生态环境问题治理过程中的市场失灵、政府失灵、志愿失灵等问题。

因此，激励机制存在巨大的潜能。

但是我国的激励机制并不完善，主要表现在政府的绩效考核标准单一、企业的社会能动性较差、社会组织缺乏积极性等。

政府不再把经济进展效益作为单一的绩效考核标准，把社会公共事务的解决效率也作为考核的标准。

政府要清楚定位自己的位置，理清与公民、社会之间的关系。

秉着“谁污染、谁治理”的思想，企业要激励员工，通过合理的薪酬来激励他们自觉承担社会责任，积极投身企业污染治理中。

政府应加大对社会非盈利组织的财力投入，以经济激励来鼓舞社会组织开展污染治理的工作，同时应该给予他们荣誉称号来激励他们自觉承担社会责任。

提升公民意识，激励公民自发践行污染治理和环境爱护的公共活动。

只有这三者相互合作，才能达成共赢的局面。

（四）治理成效不显著
国家意识到跨域生态环境污染带来的危害并且也积极地投入治理，其结果虽有成效但并不明显。

每一阶段投入大量的人力、财力进行治理和维护，但是收效甚微。

例如北京雾霾天气发生的频率仍在增加，甚至更多的民众反映并没有觉得雾霾在减少，反而是发生的次数越来越多，不戴口罩难以出门，人们经常处于雾霾天气下进行生产生活极易加剧各种疾病的突发频率。

重工业生产一直是带动我国经济进展的领头军，但是在生产作业过程中则是重污染、高排放。

我国目前还不能找到能够代替重工业生产的领域。

虽加强了治理，调整了产业结构，但是无法从根本上解决这些难题，在重工业区依旧是噪声轰鸣、浓烟滚滚。

生态环境破坏程度仍旧居高不下，尤其是长江和黄河的江源地区，冰川退缩、森林萎缩、水位下降、水土流失等等，国家的确进行了长期的治理，可结果却仍然不容乐观，依旧是我国生态环境治理的难点。

（五）治理效果易反弹
在面临严峻的雾霾现象的同时，我国的湖泊和河流水污染同时也在变本加厉。

水是人们赖以生存的必备条件，可是近年来越来越严峻的水污染让人们吃不到放心水。

徐州地处交通要道，毗邻四省，有着众多的重工业企业。

煤炭的挖掘与燃烧，化工企业等，都给徐州的水质带来了一定的影响，淡水湖骆马湖也地处于徐州，市政府应大力解决水污染的问题，爱护好唯一的淡水湖泊。

但是现实情况是当监察机关对企业监管力度加强时，重工业企业就会对污水先进行污水处理再排放，但是却并不能够持之以恒，绝大多数的企业会钻法律的空子甚至是在夜间偷偷排放，这样就造成治理效果不彻底的结局。

社会公众在政府部门大力宣传爱护环境、合理利用用水资源的
情况下能够有所改善，但是时间一长，思想意识又开始涣散，加之缺少监督，就又会将生活污水直接排入靠近住宅区的水流域中，这样，就需要治理主体重新再投入到水污染的治理过程中去。

三我国跨域生态环境治理存在问题的原因分析
（一）治理主体之间缺乏良好的合作关系
政府作为权力的中心，起着主导作用，但没有充分调动市场、非营利组织的积极作用。

非盈利组织涉猎范围广，全身心投入到公共事业中，但是在一定程度上又缺少政府的经济和权利的支持。

就目前为止，我国的民主化进程并不算很高，对于像跨域环境治理这样的公共事务就很难参加其中。

政府给予民众的自主权利有限，社会群众就不能把其看作是与自身紧密相关的事务。

社会公众参加度较低，政府没有充分调动民众的积极性。

这四者之间相互联络较少，所注重的公共事务各有侧重，没有形成统一的战线来解决类似于跨域生态环境治理这样的公共事务，没有任何一个公共难题仅仅依靠某一个主体就能解决的，还需要整个社会共同互动起来对抗。

扯皮推诿在政府工作治理中屡见不鲜，严峻影响工作效率。

通常情况下，扯皮推诿的事一部分是新生事物，无法界定到具体的哪个部门的事情，就简单出现扯皮和推诿现象。

一遇到难题就会推说职责不清。

环境污染问题已成为每个国家面临的难题，尤其是如今的雾霾现象，更是让人们的身体和心理都受到损害。

政府部门出现相互推诿的现象通常还是因为畸形的公仆意识造成的。

有不少作为人民公仆的公职人员，一心想的不是怎样更好的为人民服务，而是如何能做少事，少承担责任，尽量的让自己置身事外。

这就会使跨域治理的问题很难有突破性的解决。

治理主体的思想观念还是处于传统的视角。

地方各级政府没有转变思想观念，仍以污染环境为代价追求经济增长部分地方政府官员片面追求GDP 的增长，以经济的进展作为政绩考核的标准[4]。

在目前环境形势极其严峻的情况下，仍旧大力进展钢铁、煤炭、化工等高耗能、高污染产业，完全不顾环境污染。

“先污染、后治理”仍然是政府官员目前环境治理的观念。

另外，政府没有一套完整齐全的环境治理设备，部分污染问题的治理难以正常运转。

（二）治理的法律法规不健全
我国虽然颁布了许多关于环境治理的法律文件，但是却始终没有一套系统的环境法律，仍不能满足环境治理对法律工具的要求。

环境治理法律体系仍存在以下几个缺陷：环保立法仍然存在一些漏洞，部分法律体系之间存在冲突，中央政府指定的法律法规和地方政府之间存在区别，甚至在共同的方向上都没有保持一致；目前我国的环境爱护的法律法规仍是注重对污染物的治
理，总体上还是保持着“先污染、后治理”的落后的思想观念，只是侧重于对污染物的治理；我国的部分法律还存在滞后性。

与美国等发达国家相比，我国的环境治理法律相对落后。

法律的内容不健全，阐述的比较笼统，没有对环境治理有严格且详细的规定。

我国的法律知识对环境后果负责，却没有多样化的政策操作和技术标准。

由此可见，我国的环保立法已经不能适应当前环境的需要，这就要求我国的立法机关要进一步完善我国的环保立法。

目前我国的跨域治理所遵循的法律条例依旧是国家环境爱护法中所提到的，没有专门立法来总结和规范在跨域治理的过程中，区域之间究竟该如何处理面临的公共事务和公共议题，没有清楚地界定，就没有明确的职责，就简单混乱，区域治理的工作就很难陆续下去，区域之间也简单产生冲突。

因此，立法部门一定建立一套专门性的跨域治理的法律条例。

（三）治理政策缺乏科学性
我国的环保法律没有对实施区域环境的政策主体和范围进行一个明确清楚地界定，这就导致区域环境的政策没有法律的爱护，政策的执行能力也就相对不强，因此环境治理的政策也就失去了应有的效力。

区域政策手段过于单一，没有配套的辅助性政策加以完善。

在区域治理的过程中，政策手段多以强制性的为主，而经济调节性政策、鼓舞性的政策和公民参加性的政策手段较少。

很多时候就变成了只有政府参加的单一性事件，而不是共同参加的公共事务。

跨域治理政策缺少强有力的监督政策和机制。

政府和公民之间缺乏沟通，民主化程度不高，公民的参加积极性不高，政府政策就很难落到实处。

在我国跨域治理的过程中，各个区域之间虽然在某些程度上实行了区域合作治理，但是目前的地方政府仍是以追求利益最大化为政府工作的目标，把绩效作为考核的标准，对一些“三高”企业带来的污染睁一只眼闭一只眼。

尤其是各区域的交界处更是无人问津。

以此同时，相关的执法部门也未能准时的对这种现象加以治理，纵容地方性污染现象的不断加剧，无形中导致了环境污染的进一步恶化。

（四）网络媒体监督乏力
网络媒体监督是现代监督机制的重要组成部分，加强和完善媒体的监督机制有利于改进x的领导方针，提高国家的智力水平，促进依法治国。

但在我国跨域生态环境的长期治理过程中，网络媒体并没有发挥其该有的作用，通常情况下，区域内的媒体部门成了摆设性部门，报道的大多是政府的业绩而非社会存在的问题。

主要原因是网络媒体监督机制不够完善。

与其他发达国家相比起来，网络媒体主要还是缺少法律层面的爱护，有很多的漏洞，更有可能被不法分子所利用，散布出误导主流思想的谣言。

媒体自身的社会公信力还有待提高，只有具备一定的社会公信力，才能得到公民的认可。

网络媒体缺乏自身的立场，大多数情况下充当了“传话筒”的角色，要么是秉承上级意见，要么是拾人牙慧，人云亦云，没有独立风格和立场。

媒体在发挥监督职能的过程中往往做不到立场的客观公正，断章取义，避重就轻，这些都会影响网络媒体的公信力。

四跨域生态环境治理的路径选择
（一）治理主体之间建立伙伴关系
政府是权利中心，但是又很难彻底的解决类似跨域环境污染的问题。

原因在于政府还停留在过去大包大揽的治理方式上，把所有的事情都揽在政府的身上，没有充分调动市场，非营利组织和社会公众的力量。

相对于国外的先进经验，我国应该以政府为主导力量，把大部分权利交给市场来调节，让社会组织和社会公民融入进来，形成良好的合作治理局面。

中央政府在制定跨域生态环境政策时，应考虑我国的实际情况，在政策制定的大的方向上，要能够适应各地方政府的经济进展的实际情况和可承受能力；地方政府在中央政府的总领导下，根据地方的实际情况，可以自行制定符合本地区域治理政策时环境治理的法律条文，中央政府与地方政府要同一目标，共同面对环境难题；各地方政府之间应形成良好的合作关系，遇到共同的难题不推卸责任。

明确边界地区的责任隶属。

各地方政府应树立正确的经济观，不以GDP的增长率作为衡量本地政府政绩的考核标准，应共同进展公共产品。

公民树立环保意识，在任何一个年代，群众的力量是没有任何组织能够代替的，尤其是作为全世界的人口大国。

我国民众应该低碳生活，减少污染物的排放，自觉投身到跨域治理的工作中去。

加大宣传力度，组织专业人员到城乡进行有关爱护环境的工作宣传。

相对于城市的公民来说，乡镇的人的思想相对落后，这就需要政府组织相关的人员，对其进行思想上的指导，让他们知道环境问题是事关自身的问题，力求人与生态和平共处。

（二）完善跨域生态环境治理的法律法规
要实现人与自然的和谐相处就一定要平衡生态环境，立法是一个重要的手段。

首先是要完善我国的环境爱护法。

我国现行《环境爱护法》制定于20世纪80年代末，是我国环保领域的基本法，但是，从该法颁布至今，我国的现代化进程逐步加快，当然也就出现了在立法时没有考虑到的法律问题，因此线性爱护法与现实操作不符，就不能起到调整作用，所以一定要先完善我国的环境爱护法，根据出现的问题不但改进和完善法律法规。

其次是环境监管的对象范围要进一步扩大，我国的国土面积辽阔，污染来源复杂，以我国现有的执法能力不可能面面俱到，因此要有重点、有难点的进行监管，并且要综合运用不同的监督手段，加大监督力度；最终，对于跨域生态环境的立法还没有明确的界定，通常混在环境爱护的相关法律文件中，因此，要专门建立起一套关于跨域生态环境治理的法律政策，使跨域生态环境治理有法可依。