新中国成立以来中国共产党 纪律检查体制的变迁

新中国成立以来中国共产党纪律检查体制的变迁
作者：向杨
来源：《江汉论坛》2022年第02期
摘要：中国共产党纪律检查体制是围绕党的纪律检查机关形成的制度体系，其中起决定性作用的是党的纪律检查机关领导体制。

通过对1949—2020年省级纪委书记群体的兼职、来源、任期和流动等人事信息的统计分析，可以发现：新中国成立以来党的纪律检查机关领导体制经历了一个地方各级纪委从只受同级党委领导的单一领导体制，逐渐演变为同时受同级党委和上级纪委领导，且侧重于上级纪委领导的双重领导体制的过程;此外，纪委书记职位在党政维度和条块维度上均存在较为紧密的人事交流，且在专业性上更多具有通用性知识而非专用性知识。

这些发现对于深入认识当代中国政治中党的领导、党政关系、条块关系的实现机制具有一定的启示意义。

关键词：纪律检查体制;领导体制;人事制度;省级纪委书记
基金项目：国家社会科学基金重大项目“推进全面从严治党重大理论和实践问题研究”（项目编号：19ZDA009）
中图分类号：D23;D262.6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2022）02-0063-10
一、问题的提出
重视纪律建设是中国共产党区别于其他政党的一个显著标志，而党的纪律建设又最鲜明地体现在党的纪律检查机关的建设上。

党的纪律检查体制是围绕党的纪律检查机关而形成的制度体系，它在很大程度上决定着党的纪律建设的好坏或成败。

虽然早在1927年党内就出现了监督执纪的机关——监察委员会，但在整个民主革命时期，由于受到战争环境的影响，这些党内监督执纪机关都未能稳定、持续地发挥作用。

直到新中国成立后，尤其是改革开放以来，党的纪律检查机关才真正成为各级党组织的常设机关，并在党的治国理政中发挥着越来越重要的作用。

这意味着即使从1949年至今，党的纪律检查体制也历经了70余年的演变。

因此，系统梳理党的纪律检查体制变迁的过程和特征，对于我们深入理解党的纪律检查机关在党内的定位乃至中国共产党的组织制度和领导制度都有着非常重要的意义。

目前，学界已有大量的文献对中国共产党纪律检查体制（制度）的变迁问题进行了讨论和解读。

①但这些文献主要还停留在对党的纪律检查体制历史演变过程的一般性描述上，更多是基于政策文本去总结党的纪律检查体制变迁的规律与特征，既缺乏对党的纪律检查体制在历
史实践中丰富面相的关注，也未能提供理解党的纪律检查体制不同阶段特征的清晰、连贯的线索。

此外，还有少数研究侧重于从人事制度的视角来探讨党的纪律检查体制及其变迁。

冯军旗考察了改革开放初期中央纪委领导集体（即党的十一届三中全会选出的中央纪委常委）的构成。

②王冠和任建明则进一步将研究对象扩大到1978年以来产生的所有中央纪委委员，发现中央纪委的专业水平和组织权威都在不断提升。

③过勇通过对1978—2011年省級纪委书记职业背景的分析，揭示了改革开放以来省级纪委书记权威性、独立性、廉洁性和专业性的变化情况。

④这些研究所采用的“小切口”方式为本文的研究提供了参考和借鉴，与它们的切入点一致，本文也认可纪委书记这一群体所呈现出的职业特征是观察党的纪律检查体制的一个合适的“窗口”。

因此，本文将继续使用人事制度视角来观察中国共产党纪律检查体制的变迁，通过对1949—2020年省级纪委书记履历资料的经验分析，刻画党的纪律检查体制变迁的轨迹、特征与逻辑。

与以往的同类型研究不同的是，本文研究的时间跨度更长，所选择的样本规模更大，尤其是涵盖了改革开放之前省级纪委书记（监委书记）的样本，这使得我们能够清晰地辨识改革开放前后两个时期党的纪律检查体制的继承与发展关系。

另外，既有人事制度视角的研究更多是将注意力放在官员的个体层次上，典型的如李宏彬和周黎安对官员晋升的研究⑤，而本文的研究则把省级纪委书记视为官职而非官员，每一名曾经任职省级纪委书记的官员都只被作为揭示该职位与机构特征的一个信息点来处理。

换言之，本文只是将省级纪委书记这一人群作为研究的突破口，最终目的是透过他们去发现省级纪委书记职位乃至整个党的纪律检查机关不同时期制度设计的特征，并试图理解这些特征。

二、相关制度背景
纪委书记是党的纪律检查机关的核心职位，因而与纪委书记任职相关的制度必然是党的纪律检查体制最重要的内容之一。

而在纪委书记任职的相关制度中，纪委书记的提名、任命和管理制度又是重中之重，它既是不同时期党内法规加以明确规范的重要方面，也是每次党的纪律检查体制改革的重点部分。

新中国成立后，党中央和地方各级党委都设立了纪律检查委员会。

此时党的纪律检查委员会只是作为党委的工作机构，其地位相当于党委的组织部、宣传部。

根据1949年11月党中央发布的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，地方各级党的纪律检查委员会“由各该级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该党委会指导之下进行工作”⑥。

可见，在地方纪委书记的人事权方面，同级党委拥有提名权，而上两级党委拥有决定权。

⑦ 1955年之后，党的纪律检查委员会被党的监察委员会所取代。

与纪委书记的产生方式不同的是，监委书记的产生增加了选举程序。

例如1956年八大党章规定：“中央监察委员会由党的中央委员会全体会议选举。

地方监察委员会由本级党的委员会全体会议选举，并且经过上一级党的委员会批准。

”⑧尽管此时党的监察委员会仍然属于党委的工作机构，但相比之前党的纪律检查委员
会，党的监察委员会的地位还是有所提升，因为监委书记的选举程序增强了这一职位在党内的合法性和权威性。

“文化大革命”时期，党的监察委员会被取消，监委书记自然也就不复存在。

“文革”结束后，1977年十一大党章恢复了有关党的纪律检查委员会的条款。

1978年党的十一届三中全会选出了以陈云为首的中央纪律检查委员会，此后地方各级党的纪律检查委员会也重新设立。

事实上，在1980年之前，党的纪律检查机关实行的都是单一领导体制，即各级纪委（监委）只受同级党委的领导。

在这种单一领导体制下，各级纪委书记（监委书记）的任免权名义上掌握在上级党委手中，但实际上却主要由同级党委来行使，即对于同级党委提名的纪委书记人选，上级党委很少会行使否决权。

而1980年党中央批转的《中共中央纪律检查委员会关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》指出：“将省、市、自治区和省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。

”⑨这标志着党的纪律检查机关双重领导体制的确立，但当时偏重于同级党委的领导，各级纪委书记的任免权仍然主要由同级党委行使。

1982年十二大党章确立了党的纪律检查体制的基本框架，主要表现在以下几个方面：第一，党的纪律检查委员会从由党的委员会全体会议选举产生改为由党的代表大会选举产生;第二，地方各级纪律检查委员会由“受同级党委领导和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主”转变为“受同级党委和上级纪委双重领导”;第三，各级纪律检查委员会仿照同级党的委员会，增设一级常设机构——常务委员会（包括书记、副书记和委员）作为其领导机构;第四，各级纪律检查委员会每届任期与同级党的委员会相同，即中央、省、市级纪委的任期为5年，县级纪委的任期为3年;第五，中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常委中产生，尽管随后的十三大党章取消了这一规定，但是在实践中，各级纪委书记几乎仍然由同级党委常委兼任。

这样，各级纪委的地位就从同级党委的工作机构上升为仅次于同级党委的领导机构，而伴随着纪委地位的变化，纪委书记的任职制度也发生了一些改变。

首先，纪委书记的每届任期最终被设定为5年。

其次，在纪委书记的产生方面，又分为两种情况：一是在各级纪委换届时，纪委书记（包括副书记和其他纪委常委）均由各级纪委全体会议选举产生，并由同级党委通过，报上级党委批准⑩;二是在各级纪委非换届时，按照干部管理权限，上级党委可以直接任命下级纪委书记。

这实际上也就演变为两种纪委书记的任职方式，即“批准任命”和“决定任命”。

前者可由下级党委行使提名权，上级党委行使决定权，而后者的提名权和决定权都由上级党委行使。

2012年党的十八大以来，党的纪律检查机关的领导体制再次成为新一轮党的纪律检查体制改革的重点。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

”{11} 这表明党的纪律检查机关的双重领导体制朝着侧重垂直领导的方向发展，由
此对纪委书记任职制度产生的重要影响是，下级党委基本上失去了对同级纪委书记的提名权，从而极大地提高了党的纪律检查机关的权威性和独立性。

这样，在纪委书记人事权的配置上，上级党委对下级纪委书记行使任免权，上级纪委和组织部门对下级纪委书记行使提名权和考察权，上级组织部门对下级纪委书记行使管理权。

通过以上对纪委书记任职相关制度文本的概要分析，我们可以把握中国共产党纪律检查体制变迁的一般性规律，比如有关纪委书记人事权的逐步上移，但是却无法揭示制度文本之外的东西，即党的纪律检查体制在不同阶段的实际运行情况，而这对于深入理解党的纪律检查体制及其变迁又是必不可少的。

因此，为了更为完整和深刻地理解党的纪律检查体制，我们有必要从文本分析转向实证分析。

三、资料与研究设计
为了从人事制度角度系统地刻画党的纪律检查体制的变迁，本文收集整理了1949—2020年（截止到7月）各省（包括直辖市、自治区）历任纪委书记{12}的人事资料。

需要指出的是：由于“文革”期间党的纪律检查机关被取消，因而1966—1976年的资料也就缺失了。

另外，新中国成立以来，中国的省级行政区划也经历了很大的变化，为了保持前后的一致性，本文以当前31个省级行政区划为基准，向前追溯所有的省级紀委书记。

例如，广西壮族自治区成立于1958年，那么该区1958—2020年的历任纪委书记将被纳入本文的样本。

本文按照“省—职位”而不是“人—职位”的标准来构建样本，31个省份在1949—2020年共计产生了422任省级纪委书记，其中有39人在同一省份不止一次担任纪委书记或在不止一个省份担任纪委书记，因而实际的官员人数为383人。

1949—1997年的省级纪委书记名单来自《中国共产党组织史资料（1921—1997）》第五、六、七卷，1997—2008年的省级纪委书记名单来自各省年鉴和《中国共产党中央纪委委员大辞典（1927—2008）》，2008—2020年的省级纪委书记名单来自各省年鉴、官方网站、媒体报道和百度百科等公开资料。

名单上这些官员的履历资料，除了少部分获取于《中国共产党中央纪委委员大辞典（1927—2008）》之外，大部分都是通过网络搜索而得。

但是由于改革开放前公开的省级纪委书记的履历资料较少或不完整，导致样本中这一时段官员任职经历数据的严重缺失，所以某些指标的统计只适用于改革开放后的样本。

本文旨在通过对1949—2020年省级纪委书记履职信息的描述性统计分析，刻画和呈现党的纪律检查体制变迁三个方面的内容：第一，特定时期的一些正式制度（即明文规定）是否得以实施或者在多大程度上得以实施;第二，在各个时期，除正式制度之外，还产生了哪些非正式制度（即无明文规定的惯例）;第三，一些重要制度实施的时间节点与演变的主要轨迹。

然而，并不是所有省级纪委书记的履职信息都与党的纪律检查体制紧密相关，有些信息可能比较重要，而另一些信息则可能不那么重要，比如出任省级纪委书记官员的年龄、性别、民族等更多是与党的干部管理体制相关，而不是与党的纪律检查体制相关，因此选择对省级纪委书记哪些方面的履职信息进行观察或测量就成为本文研究的关键。

党的纪律检查体制的核心部分是纪律检查机关的领导体制，这在横向上表现为各级纪委与同级党委的关系，而在纵向上表现为各级纪委与上级党委、纪委的关系。

为此，考虑到资料收集的可行性和资料使用的有效性，本文使用以下测量指标来刻画这两方面的关系：
（1）跨机构兼职与跨层级兼职。

本文的“跨机构兼职”是指官员除在省级纪委担任纪委书记外，还在其他机构兼任职务。

这里我们关心的是省级纪委与省级党委间的交叉任职情况，即省级纪委书记是否兼任省级党委常委或副书记{13}。

具体的判断标准为，官员担任省级纪委书记的时间区间与担任省级党委常委或副书记的时间区间是否有重叠。

“跨层级兼职”是指官员除在本级担任省级纪委书记外，还兼任更高或更低行政层级的职务。

根据经验观察，省级纪委书记一般不存在“向下兼职”的情况，而“向上兼职”则主要表现为省级纪委书记兼任中央纪委委员或常委的情况，因此省级纪委书记的跨层级兼职就可以操作化为官员担任省级纪委书记期间是否为中央纪委委员或常委。

1982年十二大党章确立了党的纪律检查体制的基本框架，主要表现在以下几个方面：第一，党的纪律检查委员会从由党的委员会全体会议选举产生改为由党的代表大会选举产生;第二，地方各级纪律检查委员会由“受同级党委领导和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主”转变为“受同级党委和上级纪委双重领导”;第三，各级纪律检查委员会仿照同级党的委员会，增设一级常设机构——常务委员会（包括书记、副书记和委员）作为其领导机构;第四，各级纪律检查委员会每届任期与同级党的委员会相同，即中央、省、市级纪委的任期为5年，县级纪委的任期为3年;第五，中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常委中产生，尽管随后的十三大党章取消了这一规定，但是在实践中，各级纪委书记几乎仍然由同级党委常委兼任。

这样，各级纪委的地位就从同级党委的工作机构上升为仅次于同级党委的领导机构，而伴随着纪委地位的变化，纪委书记的任职制度也发生了一些改变。

首先，纪委书记的每届任期最终被设定为5年。

其次，在纪委书记的产生方面，又分为两种情况：一是在各级纪委换届时，纪委书记（包括副书记和其他纪委常委）均由各级纪委全体会议选举产生，并由同级党委通过，报上级党委批准⑩;二是在各级纪委非换届时，按照干部管理权限，上级党委可以直接任命下级纪委书记。

这实际上也就演变为两种纪委书记的任职方式，即“批准任命”和“决定任命”。

前者可由下级党委行使提名权，上级党委行使决定权，而后者的提名权和决定权都由上级党委行使。

2012年党的十八大以来，党的纪律检查机关的领导体制再次成为新一轮党的纪律检查体制改革的重点。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

”{11} 这表明党的纪律检查机关的双重领导体制朝着侧重垂直领导的方向发展，由此对纪委书记任职制度产生的重要影响是，下级党委基本上失去了对同级纪委书记的提名权，从而极大地提高了党的纪律检查机关的权威性和独立性。

这样，在纪委书记人事权的配置上，
上级党委对下级纪委书记行使任免权，上级纪委和组织部门对下级纪委书记行使提名权和考察权，上级组织部门对下级纪委书记行使管理权。

通过以上对纪委书记任职相关制度文本的概要分析，我们可以把握中国共产党纪律检查体制变迁的一般性规律，比如有关纪委书记人事权的逐步上移，但是却无法揭示制度文本之外的东西，即党的纪律检查体制在不同阶段的实际运行情况，而这对于深入理解党的纪律检查体制及其变迁又是必不可少的。

因此，为了更为完整和深刻地理解党的纪律检查体制，我们有必要从文本分析转向实证分析。

三、资料与研究设计
为了从人事制度角度系统地刻画党的纪律检查体制的变迁，本文收集整理了1949—2020年（截止到7月）各省（包括直辖市、自治区）历任纪委书记{12}的人事资料。

需要指出的是：由于“文革”期间党的纪律检查机关被取消，因而1966—1976年的资料也就缺失了。

另外，新中国成立以来，中国的省级行政区划也经历了很大的变化，为了保持前后的一致性，本文以当前31个省级行政区划为基准，向前追溯所有的省级纪委书记。

例如，广西壮族自治区成立于1958年，那么该区1958—2020年的历任纪委书记将被纳入本文的样本。

本文按照“省—职位”而不是“人—职位”的标准来构建样本，31个省份在1949—2020年共计产生了422任省级纪委书记，其中有39人在同一省份不止一次担任纪委书记或在不止一个省份担任纪委书记，因而实际的官员人数为383人。

1949—1997年的省级纪委书记名单来自《中国共产党组织史资料（1921—1997）》第五、六、七卷，1997—2008年的省级纪委书记名单来自各省年鉴和《中国共产党中央纪委委员大辞典（1927—2008）》，2008—2020年的省级纪委书记名单来自各省年鉴、官方网站、媒体报道和百度百科等公开资料。

名单上这些官员的履历资料，除了少部分获取于《中国共产党中央纪委委员大辞典（1927—2008）》之外，大部分都是通过网络搜索而得。

但是由于改革开放前公开的省级纪委书记的履历资料较少或不完整，导致样本中这一时段官员任职经历数据的严重缺失，所以某些指标的统计只适用于改革开放后的样本。

本文旨在通过对1949—2020年省级纪委书记履职信息的描述性统计分析，刻画和呈现党的纪律检查体制变迁三个方面的内容：第一，特定时期的一些正式制度（即明文规定）是否得以实施或者在多大程度上得以实施;第二，在各个时期，除正式制度之外，还产生了哪些非正式制度（即无明文规定的惯例）;第三，一些重要制度实施的时间节点与演变的主要轨迹。

然而，并不是所有省级纪委书记的履职信息都与党的纪律检查体制紧密相关，有些信息可能比较重要，而另一些信息则可能不那么重要，比如出任省级纪委书记官员的年龄、性别、民族等更多是与党的干部管理体制相关，而不是与党的纪律检查体制相关，因此选择对省级纪委书记哪些方面的履职信息进行观察或测量就成为本文研究的关键。

党的纪律检查体制的核心部分是纪律检查机关的领导体制，这在横向上表现为各级纪委与同级党委的关系，而在纵向上表现为各级纪委与上级党委、纪委的关系。

为此，考虑到资料收集的可行性和资料使用的有效性，本文使用以下测量指标来刻画这两方面的关系：
（1）跨机构兼职与跨层级兼职。

本文的“跨机构兼职”是指官员除在省级纪委担任纪委书记外，还在其他机构兼任职务。

这里我们关心的是省级纪委与省级党委间的交叉任职情况，即省级纪委书记是否兼任省级党委常委或副书记{13}。

具体的判断标准为，官员擔任省级纪委书记的时间区间与担任省级党委常委或副书记的时间区间是否有重叠。

“跨层级兼职”是指官员除在本级担任省级纪委书记外，还兼任更高或更低行政层级的职务。

根据经验观察，省级纪委书记一般不存在“向下兼职”的情况，而“向上兼职”则主要表现为省级纪委书记兼任中央纪委委员或常委的情况，因此省级纪委书记的跨层级兼职就可以操作化为官员担任省级纪委书记期间是否为中央纪委委员或常委。

1982年十二大党章确立了党的纪律检查体制的基本框架，主要表现在以下几个方面：第一，党的纪律检查委员会从由党的委员会全体会议选举产生改为由党的代表大会选举产生;第二，地方各级纪律检查委员会由“受同级党委领导和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主”转变为“受同级党委和上级纪委双重领导”;第三，各级纪律检查委员会仿照同级党的委员会，增设一级常设机构——常务委员会（包括书记、副书记和委员）作为其领导机构;第四，各级纪律检查委员会每届任期与同级党的委员会相同，即中央、省、市级纪委的任期为5年，县级纪委的任期为3年;第五，中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常委中产生，尽管随后的十三大党章取消了这一规定，但是在实践中，各级纪委书记几乎仍然由同级党委常委兼任。

这样，各级纪委的地位就从同级党委的工作机构上升为仅次于同级党委的领导机构，而伴随着纪委地位的变化，纪委书记的任职制度也发生了一些改变。

首先，纪委书记的每届任期最终被设定为5年。

其次，在纪委书记的产生方面，又分为两种情况：一是在各级纪委换届时，纪委书记（包括副书记和其他纪委常委）均由各级纪委全体会议选举产生，并由同级党委通过，报上级党委批准⑩;二是在各级纪委非换届时，按照干部管理权限，上级党委可以直接任命下级纪委书记。

这实际上也就演变为两种纪委书记的任职方式，即“批准任命”和“决定任命”。

前者可由下级党委行使提名权，上级党委行使决定权，而后者的提名权和决定权都由上级党委行使。

2012年党的十八大以来，党的纪律检查机关的领导体制再次成为新一轮党的纪律检查体制改革的重点。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

”{11} 这表明党的纪律检查机关的双重领导体制朝着侧重垂直领导的方向发展，由此对纪委书记任职制度产生的重要影响是，下级党委基本上失去了对同级纪委书记的提名权，从而极大地提高了党的纪律检查机关的权威性和独立性。

这样，在纪委书记人事权的配置上，。