当前我国小城镇发展问题与对策

当前我国小城镇发展问题与对策
摘要：建设和发展小城镇,是带动社会和经济发展的强大推动力。

我国小城镇在快速发展的同时也存在一些问题,并严重制约着小城镇自身的发展。

小城镇的合理发展是促进社会经济可持续发展的重要条件和保证，是加速中国城镇化进程的前提和基础。

解决好小城镇发展中存在的问题，科学规划小城镇的建设、改进和完善小城镇管理水平、加强小城镇基础设施的建设、提高小城镇的生态环境、大力发展小城镇的保障制度等是行之有效的措施。

关键词：小城镇；发展；问题；对策
引言
改革开放以来，乡镇企业的异军突起和农业的稳定发展，带来了农村经济的繁荣和小城镇建设的高潮。

发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一大战略，是实现农村城镇化、农村工业化的必由之路，是实现区域经济跨越式发展的突破口，是促进城乡协调发展的重要举措，是农民增收新的增长点。

因此，解决好小城镇在发展中存在的问题，摆脱小城镇发展的束缚，使小城镇又好又快发展，不仅对丰富和实践科学发展观指导下的城乡统筹发展具有重要的理论意义，而且对指导全国小城镇发展和建设，推进城市化持续健康发展有着重要的现实意义。

本文根据我国小城镇发展的现状，分析其在发展过程中产生和存在的一系列问题，依照科学的方法，以更加积极的态度、更加可行的措施、更加扎实的方法，提出相应的对策，谋划新时期小城镇发展战略，以更好的促进我国小城镇的发展，进而推动整个社会经济的发展①。

一、我国小城镇发展现状与问题
进入新世纪后，我国经济社会发生了巨大变化，实现中国特色城镇化的条件和农村建设的总体环境也发生了很大变化。

小城镇的作用和地位不断提升，面临着新的发展机遇和挑战，也遇到了发展中体制和机制的障碍。

国家促进小城镇发展的制度环境和政策需要及时作出相应的调整。

至2005年底，全国共有313.7万个村庄，其中行政村56.3万个，1.8万个建制镇（不含县城关镇）和2.1万个乡集镇，村镇现在非农建设用地面积17.2万平方公里，小城镇建设用地3.16万平方公里。

小城镇的发展状况直接影响中国特色城镇化进程，直接影响“三农”问题的解决能力，直接影响农村地区10亿人的民生，直接影响全面建设小康社会目标的实现。

因此，实现我国小城镇的持续发展，必须加快研究解决发展中的问题和矛盾。

（一）规模较小，人口吸纳能力较弱
目前,全国中等大小的小城镇的35000人,只有非农业职工7874人。

平均每镇乡镇人口7909人，82%的人口不足10000人之乡小城镇。

由于规模小、整体素质小城镇的较低,大多数的小城镇,采集吸纳农村剩余劳动力能力较差的乡镇企业、金融、信息、技术、及其他相关服务和低水平的生产要素市场开发不够,使小城
①汪光焘,新时期小城镇发展研究,中国建筑工业出版社,2009年12月.1
镇的引进人才、资金、产品技术更新、产业升级、严重受限,影响了改善功能。

小的城镇,是城市功能的直接后果就是不完美的,基础设施和公共设施费用太昂贵了,严重不足,创造就业门路窄,人口吸收力不强、规模效益低。

这反过来影响城市的扩张,在一个低水平的恶性循环。

小城镇在很大程度上是肯定的集料的人口,人口与社会经济发展相辅相成。

研究表明,2 - 30000人会产生一定的聚集效应,已经有超过50000的人口,经济效益的不断提高,更明显。

小城镇人口的数量级低,会造成小城镇发展空间和辐射面积狭小,对资源的利用能力小,对周边资源和资金吸引小,城镇功能将得到很大的影响了。

目前我国23个镇,除了新晃城镇个体外,其他城镇的人口基本上是在20000人。

城市人口的整体偏小,乡镇人口积累不足,加上近年来,大量的剩余劳动力民工,更制约小城镇发展的在我的县。

近年来,许多省(自治区、直辖市)通过实施之乡、镇从真真的组合,行政区划的调整方法,提高能力积累的小城镇。

但确能起到作用面积,一般没有得到根本的增加,尺寸小,我国小城镇仍是主要的问题②。

（二）分布不均衡，生产力水平差异明显
在全国范围内看,城镇在地理空间上呈现东中心区域密集,使布点中心,西部地区布点稀疏分布的情况,符合我国的人口分布与经济发展现状。

东部地区城市国内生产总值(GDP)水平,乡镇人口规模、城市规划管理、宜居环境建设、政府管理服务,高于平均水平的中西部地区。

西部地区经济强镇,大多属于资源开发型经济支持,或者区位优势提升。

和东经济强镇在加工业、装备制造业及服务业见长。

生产力的发展水平,考虑到东部差距非常清楚,东部江浙地区玫瑰的国内生产总值通常可以和西部地区乃至几个县县GDP无可匹敌的,这并不是嫌疑犯的妄言,有真正的数据支持这一结论。

江苏省南部江苏省就是这样的例子,它的年销售收入达310亿元,可为人民币18.8亿元,而西部地区千百万的人水平也不过300亿元产值,尽管这是一个特殊的例子,但它反映了一定程度的区域经济趋势,它很难给出一个值在西部地区的重要性高于东部一个县国内总产值的情况下,这都是中国区域经济发展的客观事实。

（三）城镇基础设施水平低、数量少、配套差
基础设施是小城镇工业生产、商品流通以及居民生活质量的基本物质条件。

完善的基础设施是小城镇功能发挥的前提条件, 也是对外招商引资的基础。

小城镇的基础设施建设滞后于经济发展水平。

完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件，是衡量小城镇发展水平的重要标志，但实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。

小城镇基础设施落后，能源短缺，交通运输条件差，环保设施不健全，排、供水设施欠发达，难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。

大部分小城镇内缺少绿化、广场和停车场等，旧城改造过程中，只满足于原拆原建，不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地，使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力③。

②朱文忠,杨章明,朱坚强,小城镇发展导论,立信会计出版社,2010年5月.228～229
③王志强,小城镇发展研究,东南大学出版社,2008年7月.31～32
（四）小城镇建设资金匮乏
缺乏资金是小城镇建设普遍存在的问题,是小城镇建设制约和阻碍小城镇发展的主要因素之一。

目前,从总体上看,小城镇的投融资体制比较单一,最重要的来源仍然主要是政府投资。

而在我国,不完整的财务预算单位,所得税上缴到县域金融,乡镇政府支出需要的是县财政奖励和分布的过量的佣金,这些成本足够的正常运转政府,因此,城镇建设资金主要依靠预算外收入来弥补。

主要的收入来源是改造土地拍卖收入和高城镇建设的方法。

为了增加收入,加快小城镇建设,政府只能抬高土地价格及配套建设成本,这创造了一个限制农民进城和投资开发成“门槛”,增加了乡镇企业、农民和外部资本成本的小城镇浓度,抑制乡镇企业和农民的积极性,减弱了招商优势。

目前我国小城镇建设共同资金短缺,面对这个问题的融资渠道。

在乡镇的税收改革和完善工作比较缓慢,许多地方统收统支系统还处于操作。

和其他融资政策的制定和实施也不发达。

城镇建设是一种经济行为,缺乏资金来谈不到的建设与发展。

（五）土地制度、政策和利用等方面的问题
土地承包法》和其他法律、行政法规的不执行,没有相应的土地流转机制,进城农民经常绑在两头;农村集体经济制度和土地利用制度创新滞后,农民离开农村集体经济,享受再次土地利用等方面的各项权利和利益,因为缺乏有效的补偿机制、农民从农业、“弃土”的动力不足,“两栖”现象较为普遍,受农民转移小城镇。

政府在一个小城镇建设不能正确处理发挥市场机制功能完备,政府提供公共产品之间的关系小城镇建设、政企不分政治,是分不开的,导致行政效率不高。

小城镇建设缺乏资金来源、投资和融资管理能力是不够的。

户籍政策、就业、社会福利制度障碍,阻碍了元素之间自由流动的城市和农村中,制约了农村剩余劳动力转移到城里去。

此外,这个小镇上金融体系、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后,生产的影响因素进行小城镇附近。

农村城镇化发展的最终结果有两个,一个是农村乡镇的功能提升,二是城市近郊小城镇城镇化进程。

无论哪种结果,将涉及到一个最关键的是土地问题。

许多小镇存在于土地重型、轻型、挖潜改造平面扩张,导致浪费土地资源。

现场和办公室的一部分小城镇土地利用比例过大,绿化、道路使用小的区域。

（六）户籍制度对小城镇发展的制约
城乡分离、不得随意迁移的户籍管理制度，阻碍了劳动力的自由流动，对小城镇的发展十分不利。

从目前情况来看，不少小城镇存在着人口规模过小、居住分散、且不稳定的问题。

也有，一部分劳动力已进镇务工经商，处于既非市民又非农民的游离阶层；由于，他们难以获得与城镇居民同等的身份待遇，导致了他们无心回乡从事农业，但又不敢放弃原籍的土地承包。

既影响他们进镇务工经商的积极性和农村剩余劳动力的有序转移；又延缓了小城镇发展的步伐和农村社会的稳定④。

二、我国小城镇建设问题的原因
（一）规模较小，人口吸纳能力较弱原因
数据显示，小城镇，城镇（包括县）乡镇平均人口规模约10000人，不足1000④袁中金,中国小城镇发展战略,东南大学出版社,2007年2月.92
座的建制镇镇区人口超过30000人规模；我国西部地区的县人口只有约50000人，许多偏远山区县人口仍维持在30000人下。

研究结果表明，当城镇镇区人口规模低于30000人规模的时候，城市基础设施行业难以形成规模经营，产生规模经济效应，同时，乡镇规模可用于各种生产要素的聚集正增值效应。

因此，镇区30000大小是实现生产要素向城镇聚集效应的最小尺寸要求。

造成城镇人口较小，因为除了户籍制度改革是不完整的，还有一个更重要的原因是城镇乡镇工业，农产品加工业和贸易服务产业基础比较薄弱，不能有效吸引大量农村剩余劳动力进城就业；缺乏产业促进乡镇人口规模迅速扩大的根本原因，工业化，农业产业化是城市化的基本动力。

（二）分布不均衡，生产力水平差异明显原因
与各类城市在全国地理空间上分布的极大不均衡性相比，我国小城镇在地理空间分布的均衡性有明显改善。

我国大城市主要分布在东部发达地区，而西部地区城市就无论从规模和数量上都不能与其相提并论。

无论是人口版图、经济版图还是大中城市版图，无疑都呈现着东部重、西部轻的格局，但是，东、西部小城镇数量分布情况就要好得多了。

把经济发达的江苏省和西部欠发达的陕西省比较我们可以看到这样的变化：江苏省有省辖市13座，县级市27座，建制镇1117个；而陕西省有省辖市9座，县级市3座，建制镇822个，分别占到江苏省的69.2%、23%、73.5%；如果把两省各类城市分别加总比较的话，陕西城市在数量上只占到江苏省的30%，与建制镇在数量上73.5%的占比有一半以上的差距。

因此，小城镇在我国东、西部地区数量分布相对均衡。

这样的均衡性有利于破解农村“二元结构”、减少城镇化成本，有利于城镇化在地区间的协调发展，有利于全国经济社会的全面进步。

（三）城镇基础设施水平低、数量少、配套差的原因
城镇化水平一般工业在我国发展的滞后,原因是多方面的。

第一,人口因素。

中国非常人口基数大,城市就业机会和更多的有限,有许多农村剩余劳动力在闲着。

第二,历史的因素。

在计划经济条件下,通过严格的户籍登记制度、农村剩余劳动力在有限的土地在其中,停止农村剩余劳动力向城市迁移。

第三,中国的长期形成的城乡二元经济结构。

通过国家整合资源,使用工农业产品价格剪刀差重点扶持的重工业的发展,工业化发展水平大大高于在城市化进程。

第四,文化因素。

中国的农民一直农业传统文化的影响,思想比较保守,常常安于现状,不愿冲到竞争氛围强烈的城市。

第五,农民工身份的因素。

中国和其他发展中国家,农民工是一个奇怪的产品。

农民工为中国经济发展做出了巨大的贡献,对城市发展,但他们不能找到了他们的位置在城市,城市就不能给他们应得的处理,例如注册城市和福利等。

改革开放后,中国的户籍制度,虽然已经有了惊人的改变,但当前的户籍政策和严重的计划经济色彩与制度仍然歧视,同时强调在这里无助的情况。

（四）小城镇建设资金匮乏的原因
小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。

全国小城镇每年700亿—1000亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。

目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公共基础设施建设的长期信贷资金的银行做的几乎支持。

不仅如此,因为金融制度不健全的财政小城镇,一方面小城镇的税收不能用于城市基础设施建设,另一方面,资金通过当前金融系统要素的外流,严重制约的发展建设小城镇。

这也是导致小城镇排水系统,污水处理及垃圾处理系统以及其它公共基础设施缺乏的重要原因。

（五）经济结构不健全的原因
结构调整必须以市场为导向。

只有以市场为导向才能从根本上解决由干农产品出售难、价格低而造成的农民增收缓慢的问题。

在这方面，要做好以下工作：①发挥龙头企业的带动作用，通过“公司＋基地＋农户”的经营模式，辐射和带动农民以较低的成本进入市场；②通过发展订单农业、合作经济组织和各类行业协会等形式，指导广大农民按市场需求组织生产，尽量减少生产的盲目性；③改进和提高农业服务水平，各级政府尤其是农业管理部门要改进职能，改进服务方式，从过去的大包大揽、催耕催种的直接管理，转向以引导、协调、扶持、服务为主的间接管理，把向农户和农业生产企业提供市场信息作为一项主要的工作；④积极培育中介组织和经纪人队伍，充分发挥其在生产与市场之间的桥梁与纽带作用。

结构调整必须有助于提升农产品的市场竞争力。

面对国内外农产品激烈的市场竞争，农村经济结构调整要调整出优势，优势的确定要有科学依据，要以当地的经济条件和区位条件为支撑，要在成本质量等方面有明显的竞争力。

（六）户籍制度制约对小城镇发展的原因
我国的户籍管理制度改革可以分为三个阶段：第一阶段：2000-2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进入。

凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户。

享受城镇居民待遇，小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口，为了避免刚进城的农民有后顾之忧。

可以在自愿的前提下，允许他们在3-5年内保留在农村的承包地；第二阶段：2000-2005年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民(农民或者其他城市居民)落户。

并可选择几个大城市进行试点.第三阶段：2010年以后,放开大城市户籍,在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口,实行身份证管理。

三、进一步完善小城镇建设的对策思考
（一）制定科学的发展目标
在建设小城镇的规划中，应当充分考虑小城镇对周边农村的辐射带动功能,与大中城市等的通道连接功能和提供社会公共服务的载体功能, 按照优化小城镇规划布局, 保护利用好耕地, 抓紧编制好统一协调的小城镇发展规划。

在认真做好总体发展规划的同时, 加快编制控制性详规。

编制小城镇规划时, 要采取招标、引资等多种方式, 确保规划质量要加强与其他规划间的沟通, 衔接,增强规划的可操作性和实用性要按照比较经济利益的原则,研究制定特色产业发展规划,
做到有所为、有所不为, 发展产业聚集型、市场带动型、旅游提升型、资源开发型等特色小城镇要深入挖掘小城镇自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质, 结合地形地貌, 搞好场镇的风貌设计, 切实避免“千城一面”的现象。

新晃侗族自治县作为一个少数民族的自治县，在小城镇的发展中就应当保留原来的少数民族风俗，因为这些具有很浓的地方特色。

像在建筑方面可以尽可能的用吊角楼，在文化方面也要保留原有的文化，你侗话，赶集，赶坳等等。

尽可能在小城镇的建设中做到“原汁原味”。

这样以后才能为日后发展为生态旅游城市做下坚实的基础。

要提高对小城镇建设重大意义的认识，树立“大战略”思想，把发展小城镇放在中国推进城市化及实现现代化的伟大事业的高度加以认识。

从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几点：首先是超前性，即用改革和发
展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。

按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。

其次是科学性，即各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，要做到量力而行，又要尽力而为。

还有一点就是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。

小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、文化、社会特点的集中体现[6]。

因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，必然使小城镇失去特色，失去自我，也失去了建设和发展小城镇的意义。

小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。

一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的，这是做好小城镇规划的最基本点。

而且，规划的制定要严肃认真，要发动社会各界广泛讨论，一旦制定出来，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，要严格按照规划执行实施，不能随着乡镇领导人的变动而随意更改。

（二）抓好小城镇建设的重点
目前，全国共有1.9万多个建制镇，2.6万多个集镇，这么大数量的小城镇如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。

按照规模和财力，可能把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1.9万个一般建制镇；第三个层次是2.6万多个集镇。

目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇!总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。

乡镇企业是小城镇发展的重要条件，乡镇企业的发展直接影响着小城镇建设的速度，小城镇是乡镇企业生产活动的主要集聚基地，也是农副产品就近加工的最好基地，它具有交通方便、信息灵通、人才聚集、能源动力供应充足，原材料购进及产品运出便捷、生活环境优越等优势，不仅从事乡镇企业的人员聚集在小城镇上，而且带动从事第三产业的人员也向小城镇集中，使小城镇规模扩大，促进小城镇经济和乡镇企业不断壮大，使之从分散建设走向集中发展，推动乡镇企业转变增长方式，提高经济增长质量水平。

乡镇企业建设要因地制宜，科学规划，通盘考虑，选择企业比较集中、交通便利、便于工业“三废”处理的区域，有条件的要考虑污水处理。

要有计划的布局企业项目，引导村办企业和个体私营企业向小城镇集中，实现集中连片发展。

改善对企业落户小城镇的“软件”服务，创造良好宽松的政策环境。

要简化办事程序，落实优惠政策，提供社会化服务支持，不得实行歧视性政策，禁止向进镇企业乱收费、乱摊派、乱集资。

使村办企业和个体工商业户乐意到小城镇中来。

只要把小城镇建设与工业园区规划发展紧密结合起来，就能够推动经济发展的相对集中，吸引各方面的资金投入到小城镇建设中来，就能够依靠全社会的力量共同推行小城镇建设和经济发展，形成对区域经济社会发展强有力的推动力，使小城镇发展成为充分展现当地经济优势和文化特色的中心⑤。

⑤朱铁臻,城市现代化研究,红旗出版社,2010年9月.390
（三）完善小城镇的产业结构和基础设施
遵循城市化发展的规律,根据统一规划、合理布局要求,才能获得最佳的小城市和城镇的统一、和谐的发展规划,并将其纳入国民经济和社会发展计划。

城市规划必须特别强调科学性,根据小城镇建设发展规律,根据区域经济社会发展规划,打破原有的行政区划限制相信,在布局的性质进行界定小城镇、功能和基础设施规模、注重实效,使小城镇成为农村和城市的连接线和大桥。

小城镇建设规划必须面对的一个重要问题的“农业、农村、农民问题”,我们以“农村工业化、农业现代化、农村城镇化、城乡一体化”为发展目标、统一规划、适度超前。

建立完善的规划和实施和监督管理的反馈系统,确保规划的有序进行。

,小城市规划还需要突出重点,注重特色,避免遍地开花,平衡的练习。

1、加强小城镇的基础设施建设，要拓宽投资渠道，努力实现资金投入的多元化。

国家成立重点小城镇基础设施建设的专项资金，中央财政给予小城镇基础设施建设一定的专项支持，地方各级政府要加大对小城镇基础设施的投入⑥。

要加大金融对小城镇建设的支持力度，国债资金和地方政府的财政信贷，应更多地向农村地区的小城镇倾斜。

2、要坚持市场化方向，对小城镇供水、供电、通信、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励社会资金的投入，支持企业和个人参与建设、经营和管理。

对位于大城市近郊或城镇密集地区、土地升值潜力较大的小城镇，可以将土地使用权与具体的城镇基础设施建设项目捆绑，筹集建设资金。

3、要促进城镇基础设施的联建共享，推进城市市政公用设施向小城镇延伸。

无论是内陆地区还是沿海发达地区，对投资大、建设门槛较高的城镇基础设施如供水厂和污水处理厂等，应依据区域内的合理布局，由受益方共同出资建设，实现资源的集约利用。

（四）进一步招商引资
小城镇建设资金的来源要打破单一靠政府投资的模式，逐步形成多元化的投资机制，这是解决小城镇资金问题的关键。

政府要加大对小城镇建设的投资力度，处理好上级政府和镇政府的财政分配关系，不能仅仅依靠镇政府财政来筹措建设资金。

政府方面可以通过财政贴息、民间资本、实行股份制和利用外资等多种形式，引导社会资金投入到小城镇基础设施建设项目中来，像当前新晃县河道沿岸改造开发的工程，就引用外来资金的。

实践证明，小城镇的健康快速发展是需要政府建立多元化投资机制的。

有条件的地方可以安排一定比例的专项资金用于小城镇的基础设施，促进小城镇基础设施建设，为小城镇发展创造良好的环境，从而使得小城镇的发展进入良性循环。

小城镇发展面临的一个重要问题是发展资金不足，为此，一要对小城镇财政体制进一步改革。

小城镇财政体制改革的方向是建立分税制财政体制，小城镇财政建设的目标是要建立一个科学规范稳定的独立一级财政实体。

目前应按照事权与财政相统一的原则，完善其财政管理体制。

逐步向分税制靠拢。

二要以政府和财政投资为导向，运用市场机制，引导商业银行、企业、团体、个人、外商参与建设，形成多元投资机制。

同时要建立和完善城镇设施的经营与市场运作机制，使城镇经营纳入市场化轨道。

⑥王茂林,新中国城市经济50年,经济管理出版社.2009年9月，147。