自考 西方政治制度 杨建成 精讲班 第六章 西方国家的中央政府制度

第六章西方国家的中央政府制度
主讲老师：杨建成
政府有广义和狭义之分。

广义的政府是整个国家统治机器的总称，涵盖立法机关、行政机关和司法机关等所有国家权力机关。

狭义的政府指的只是负责直接实施国家政治、经济、文化、外交、军事等所有重大政策的执行性机构，即独立于立法和司法的行政机关。

本章所论述的中央政府制度以及下一章所论述的地方政府制度，大体上限于狭义的政府。

伴随着政府职能的不断扩展，行政机关在西方国家的政治体制中处于越来越强势的位置。

因此，相对于立法机关和司法机关，政府特别是中央政府对国家的政治生活和社会生活的影响更大，其活动也更引人瞩目。

本章所讨论的问题将包括西方国家的元首制度和政府制度的发展演变，政府的产生及组成原则，中央政府的职能和组成原则、机构设置等。

第一节国家元首制度
一、国家元首的概念和特征
1.国家元首的概念
从历史的角度来看，国家元首不是近代社会的产物，事实上国家形成的时候它就已经存在了。

在现代民主国家，国家元首是国家的象征，是主权国家对内和对外的最高代表。

需要注意的是，国家元首和政府首脑是两个不同的概念。

国家元首是专门行使代表和象征国家的职能的机构，而政府首脑则是领导和指挥中央政府工作的行政首长，两者在国家机关体系中的地位是不同的。

在有的国家，这两个职务是由一个对象来担任的，在其他一些国家，是由两个不同的对象来担任的。

具体来说，在实行总统共和制的国家如美国，总统既是国家元首，同时，又兼任政府首脑，直接领导政府。

在实行议会君主制的国家如英国和日本，以及实行议会共和制的国家如德国和意大利，国家元首和政府首脑分别由两人担任，国家元首称国王或总统，而政府首脑则称首相或总理。

2.国家元首的特征
国家元首的称谓、产生方式及权力划分，在不同的国家会有所差别，但都具有一些比较明显的共同特征。

(1)对外代表国家
在国际活动中，由国家元首充当国家的最高代表，他是国家主权和独立的化身，并在对外交往中代表整个国家。

国家元首的言论被视作其国家的声音，而行为也被视作其国家的行为。

国家元首在国际活动和国际交往中享受最高规格的国家礼遇，并且在外国领土上享有完全的外交豁免权，而外国对他的尊重事实上体现的是对其所代表的国家的尊重。

(2)对内象征最高国家权力
国家元首不仅意指某个个人，而且是国家机构的重要构成，是一定政权组织的"头脑"。

不论元首在国家政治生活中的实际权力如何，他的地位总是处在国家的最高位置，享有无上的荣耀和显赫的威望。

(3)依照宪法行使元首职权
在西方国家，对元首可以行使什么职权、应该怎样行使职权以及与其他国家机关的关系如何等，都有明确的宪法规定。

尽管元首权力的大小、范围各有不同，但凡是最高国家权力的行为，都要以国家元首的名义宣布和行使，具体来说包括公布法律、发布命令、统率武装力量、宣布赦免、颁发荣典，等等。

二、国家元首的分类
国家元首制度现已成为西方国家整个宪政制度的一部分，但由于政治体制、文化传统、历史进程、民族特性各不相同，其类型也多种多样。

在这里，我们可以根据国家元首的组织构成、产生方式、行使的权力和发挥的作用等不同标准来进行分类。

1.按国家元首的组织构成来划分
国家元首的组织构成指的是国家元首这一职位由多少人来担任，据此可以将不同国家的国家元首划分为个人元首和集体元首。

(1)个人元首
个人元首即由一个人来出任国家元首并由其单独代表国家，也称个体元首、单一元首。

西方国家大部分都实行个人元首制，如英国、美国、法国、德国、日本、意大利、俄罗斯，等等。

从世界范围来看，实行个人元首制的也占绝大多数。

(2)集体元首
集体元首即由地位平等的两人或两人以上的成员所组成的集体来共同担任国家元首职务，行使国家元首职权，实行此类集体元首制的国家主要有瑞士、圣马力诺和安道尔。

瑞士联邦宪法规定由议会两院选举产生的联邦委员会来集体行使元首职权。

该机构包括7 名委员，任期4年，各委员之间地位平等，权力相同。

虽然联邦委员会设有主席来主持联邦委员会的会议，并承担某些礼仪性职责，但他在国务处理方面没有比其他委员更大的实际权力。

一切重要决策均需7名委员通过投票表决的方法来共同决定，在进行决议时总统同其他委员一样只有一个投票权。

此外，联邦主席亦由联邦委员会成员每年轮流担任，不得连任。

圣马力诺这个欧洲小国实行双执政官制，其国家元首由两名权力相等的执政官共同担任，任期半年，不能连任，三年后可再次当选。

执政官由大议会选举产生，既是国家元首，又是政府和议会首脑，对外代表国家。

位于法国和西班牙之间、同属小国的安道尔亦实行双元首制，根据该国宪法，法国总统和西班牙乌盖尔地区主教同为其国家元首，称为两大公，双方各派常设代表处理安道尔事务。

2.按国家元首的产生方式来划分
当今世界各国的国家元首大多是通过世袭和选举这两种方式产生的，前者主要适用于君主制国家，而后者主要适用于共和制国家。

(1)世袭的国家元首
在君主制国家，国家元首统称君主，其具体称谓多种多样，称国王的最多，如英国、荷兰、瑞典、丹麦等，还有的称天皇（日本）、大公（卢森堡）、苏丹（文莱）、埃米尔(科威特）。

这些君主都是终身任职，其职位根据世袭原则代代相传。

那么，王位是如何继承的呢？一般来说,扶长立嫡是常规，可分为三种情况：一是王位只传给男性后裔，且长子优先；二是王位继承者不限于男性，但男性优先；三是由国王的第一个孩子继承王位，不分男女。

此外，少数国家还规定王位继承者应当满足某些特殊条件，如根据1701年的《王位继承法》，英国王位的继承者不得是天主教徒，也不得嫁娶一名天主教徒。

(2)选任的国家元首
在共和制国家，国家元首通常被称为总统或主席。

他们由选举产生，并有一定任期，不过有的可以连选连任--法国总统就是这样，而有的不能连任或者只能连任一次、两次--美国宪法第22条修正案即规定"任何人不得当选总统职务两次以上"。

这些元首的选举办法不尽相同，但通常包括直接选举和间接选举两种。

法国、俄罗斯都由选民直接投票来选举总统，而美国、德国和意大利的总统则是间接选举产生的。

以德国为例，选举总统的机构名为联邦大会，它由联邦议院全体议员加上各州民意代表机关依比例代表制原则选举的等额代表组成。

3.按国家元首发挥的作用来划分
国家元首发挥的作用主要涉及的是国家元首实际行使权力的状况如何，以及对决策过程施加的影响是大是小，依此标准来划分，可分为虚位元首和实权元首两种类型。

(1)虚位元首
虽然国家元首作为国家的代表都享有很高的法律地位，但有些国家的元首实际上只履行象征性、礼仪性的职责而缺乏对国家的实际管理权力。

他们被称为虚位元首，是位高而权虚的元首。

属于此种情况的主要有议会君主(立宪）制国家和议会共和制国家。

在议会君主制这种政体下，君主作为国家元首仅仅在形式上拥有广泛的权力，国家的实际权力全掌握在内阁手里。

比如在英国，从理论上说英王是一切权力的源泉，是大权独揽的统治者，但实际上许多法律规定的王权都不由英王本人亲自行使，而由议会、内阁、法院等以英王的名义行使，这就是所谓的"临朝而不理政"。

既然如此，要求国王为其作出的实际上不取决于其意志的决策而负责就是不合理的，那种政治责任应当由内阁来承担。

表面上看，国王不能犯错误好像是在为国王的行为解脱责任，其实它是对国王行使权力的限制，因为要使国王永远保持政治上没有错误的形象，国王就不能介人国家的政治生活之中，若介入国家的政治生活，就难免有错误。

于是，国王就这样巧妙地被排除在国家政治决策之外了。

当然，英王不再是国家政治生活的中心人物并不意味着她就是可有可无的。

在现代社会，英王仍然发挥着下列积极作用：她是英国政治连续性的标志，体现着对传统的珍视；她是国民拥戴和效忠的对象，是国家统一和民族团结的象征；她是加拿大、澳大利亚等英联邦国家的国家元首(通过其任命的总督来行使元首职权)，充当着维系英联邦的纽带；她是政府的顾问，对政府决策享有被咨询权、鼓励权和警告权。

与议会君主制国家类似的，在议会共和制国家，总统也处于虚位状态，他发布的命令和决定需经总理或有关部长签署才能生效，而他同样不对自己履行职务的行为负责。

(2)实权元首
与虚位元首不同，实权元首既享有很高的地位，又掌握国家的实际权力，有的还兼任政府首脑。

属于这种情况的包括实行二元君主立宪制政体的国家、实行总统制共和制政体的国家和实行半总统制共和制政体的国家。

在二元君主立宪制国家，君主集立法、行政、司法和军事大权于一身，宪法和议会虽然存在，但宪法通常是饮定的，而议会则是并无实权的咨询机构，政府对君主而非议会负责。

这种政体产生于资本主义发展较晚、地主阶级长期拥有巨大势力的国家，是资产阶级与地主阶级联合专政的一种统治形式，较之议会君主制带有更浓厚的封建专制的色彩。

明治维新至1945年之间的日本曾是二元君主立宪制的典型国家，天皇根据宪法"总揽统治权"并以其为首组成专制机构来统治国家。

二战之后根据新的《日本国宪法》，天皇仅仅是日本国民整体的象征，只能根据"内阁的建议与承认"，"从事宪法规定的有关国事行为，并无关于国政的权能"，从而由战前那种天皇拥有极大权力的专制主义的近代天皇制转变为"象征天皇制"，而日本也由此成为议会君主制国家。

目前，只有约旦、沙特阿拉伯等中东国家仍保留二元君主立宪制。

在总统制共和制国家，总统既是国家元首又是政府首脑，拥有十分广泛而庞大的权力，典型的如美国和南美洲一些国家的总统。

在法国等半总统制共和制国家，总统同样是国家权力的中心并与内阁总理分享行政权，当两者同属某个政党或政党联盟时总统能够更容易地贯彻其政策意图。

三、国家元首的权力
由于西方国家的国情各不相同，国家元首的职权范围、性质和实际行使方式也差别极大，但仍可将他们通常拥有的职权加以概括如下：
1.公布法律权
法律是国民意志的表达和体现，为确保所有国家机关、团体和公民遵守法律，法律在经立法机关通过之后都必须交由国家元首签署并公布。

公布法律是立法过程中最后的也是必要的一道工序，未经公布的法律不具有法律效力。

在实际政治中，国家元首的公布法律权分为两种
情况：一种是仅有签署权而没有否决权，另一种是既有签署权也有否决权。

在有些国家，元首的公布法律权只是程序上的职权，亦即国家元首对议会通过并送交的法律总是无条件地公布，没有批准或不批准的权力。

如日本天皇根据宪法规定就只能按内阁的建议并承认公布法律；而德国总统和意大利总统也都属于这种情况。

英国女王虽然在理论上仍然保留着否决法案的传统特权，但18世纪初以来形成的宪法惯例是对议会通过的法案只能予以批准。

如果女王不批准法案，那就意味着对政治的干预，将会冒很大的政治风险。

在另一些国家，元首的公布法律权包括批准和否决议会所通过的法律的权力，其典型有法国总统和美国总统。

根据法兰西第五共和国宪法，总统可以要求议会就其通过的法案或其中某些条款进行重新审议，而议会不得拒绝，这使总统得以在很大程度上影响立法。

美国总统也可以通过行使否决权来干预国会的立法。

美国宪法规定，总统收到国会通过的法案后必须在10天内签署或者否决，如签署法案即成为法律，如否决则须在10个工作日内将法案连同异议书退回国会。

国会在收到总统的异议书后如果两院分别以2/3多数再次通过该法案，即可推翻总统的否决而使法律生效；否则法律将被废弃。

另外，如果总统收到国会通过的法案后既不签署也不否决，10 天期满后如国会仍在开会法案就自动生效。

但若此时国会已经闭会，该法案应如何处置，宪法却未作规定，这种情况也就常被总统利用来埋葬他不满意的法案。

当国会通过法案时国会离闭会已不到10天，总统就可既不签署也不否决，并借口无法将法案退回国会而束之高阁，实际上也就否决了该法案，而且对这种否决国会也没有机会来推翻，这种否决被称为搁置否决或口袋否决。

2.发布命令权
发布命令权就是元首采取发布命令、敕令或者规则等的方式用来补充立法权的一种重要权力。

西方国家的君主、总统或者集体元首大多拥有此类权力，以应对战争、罢工、灾害等危机事态或特殊形势。

对大多数国家来说，元首发布的命令纯为补充法律的细则，不能用来改变法律或者停止法律的效力。

为了防范发布命令权被滥用，有些国家的宪法规定元首宣告紧急状态和采取非常措施的权力只能在有效期限内行使，而且要尊重公民的自由权利，例如俄罗斯现行的联邦宪法就要求总统实行紧急状态时不应限制宪法某些条款所规定的公民的权利和自由。

3.外交权
在国际关系中，元首的一切具有法律意义的国际行为，都被看成是他的国家的行为，而他享有的这种对外的最高代表权亦即其外交权。

它的具体内容主要包括与外国签署国际条约、接见外国来使和接受其递交的国书、派遣驻外使节，等等。

由于条约具有法律效力的特殊性质，各国在把签署条约权赋予国家元首的同时，规定条约需经过议会的审查批准，如意大利宪法规定："总统任命和接受外交代表，必要时经两院事先授权，批准国际条约。

"有的情况下条约甚至需经过公民投票才能生效，如法国宪法规定总统在必要时需将条约提交公民复决。

而美国的制度则较为特别，总统缔结条约不仅要经过参议院的"咨询和同意"，而且参议院批准条约需获得出席参议员的2/3同意才能通过。

但是，美国总统与他国签订行政协定无需国会批准，因此，总统往往通过签订同样具有法律效力的行政协定来达到自己的外交目的。

4.统帅军队权
国家元首拥有对本国海、陆、空军及其他武装力量的最高指挥权，包括调动军队、任命将帅、宣战媾和等，这是西方国家的通行作法，其所体现的是军队为国家的军队，而非某个政党或某届政府的军队。

统帅军队权是识别国家元首的重要标志，不过在有的国家如英国，元首的这一职权只是挂名的，而另一些国家的元首如美国总统和法国总统在名义上和实际上都是武装力量的统帅。

5.任免权
各国元首都拥有任命一定数量的公共机构高级官员的权力，但他们的任免范围不尽相同，权力亦有"虚"有"实"。

通常而言，政府首脑及其组成人员、驻外大使和公使都是由国家元首来任命的，还有些国家的元首拥有任免法官、检察官、高级军队的权力。

6.赦免权
元首的赦免权指以命令的方式赦免罪犯或给已定罪的罪犯减轻刑罚的权力，包括大赦和特赦，前者适用于某一时期内犯某类罪的所有罪犯，而后者仅针对特定的人。

7.荣典权
尽管在实际生活中，任何国家机关、团体均可在一定范围内授予荣誉，但国家元首代表国家授予的荣誉称号和职衔理所当然地被看做是国家的最高荣誉。

这种荣誉一般授予那些为国家作出过重大贡献的人，以给其精神上和心理上的安慰，但往往也会考虑到政治的需要。

除此之外，议会制国家的元首还拥有召集议会的权力，以及根据政府首脑的请求解散议会的权力。

总统制国家的元首没有此种权力。

四、国家元首的特殊待遇
由于国家元首是国家的最高代表，因此根据国际惯例和本国宪法享有一些特权和特殊的待遇，主要包括以下三方面：
1.外交特权和尊荣
在对外交往中，元首的崇高地位会受到国际社会的普遍尊重，而其体现的是对元首所代表的国家及其人民和政府的尊重。

当一国元首对他国进行国事访问时，必须享有东道国的最高规格的外交礼遇，与其他到访国家元首同等的接待，按照国际惯例，都要举行包括鸣礼炮、奏国歌、升国旗、检阅三军仪仗队在内的欢迎仪式。

除此之外，国家元首还享有完全的外交豁免权，他不受诽谤，人身不可侵犯，行动和通讯自由也不受限制。

2.不受司法管辖的特权
国家元首不仅出访时免受他国刑事、民事司法管辖，在国内也不受普通法院的管辖。

无论他是刑事上犯罪还是政策上有过错，只要他仍然是国家元首，普通法院就不能起诉他和传讯他，更不用说对他进行审判和将他定罪了。

对议会君主制国家来说，君主属于统而不治的虚君，因此他们既不负政治责任也不负法律责任。

在实行总统制和半总统制政体的共和国，出于维护其尊严及减轻对其职权行使的干扰的考虑，作为国家元首的总统亦享有类似的免受普通司法管辖的特权。

不过，总统的这种特权只限于在任期间享有，一旦被解职或卸任而成为普通公民，其司法豁免权就告终结。

3.享有物质生活的特殊待遇
西方国家的元首都享有非常优厚的、远高于普通人生活水平的物质待遇，这既是出于维护其尊贵形象的考虑，也是为了确保其能全身心地投入工作而不必为生活烦忧。

不过，由于社会制度及经济发展水平的不同，国家元首的这种待遇相差很大。

第二节政府与内阁
一、政府与内阁的含义
政府被西方很多学者看做国家的要素之一，它是随着阶级和国家的出现而产生的。

最初的政府只承担非常有限的职能，因为过多的干预被认为会造成对个人自由的侵犯。

后来随着社会政治、经济生活的日益复杂化，政府职能不断扩大，政府机构的设置也越来越完善。

1.政府的含义
作为国家机器最主要的组成部分，政府一般以暴力和强制手段为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力。

它是统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，并代表统治阶级为维护一定的秩序而管理着社会公共事务，其专业化的、有效率的工作是国家长
治久安所不可或缺的。

在现代国家，政府的结构、组成和职权都是由宪法和法律加以规定的。

通常来说，政府是包括纵向不同政府层级和横向不同政府部门在内的一个庞大而精密的组织体系。

从纵向来看，政府可以根据其管辖范围的不同而划分为不同的层级，例如在单一制国家大多包括中央政府和地方政府，而地方政府又分为省、县市、镇政府等；在联邦制国家大多包括联邦政府、州（邦）政府和县、巿、乡镇政府等。

从横向来看，政府又根据其职能领域的不同而设置了不同的机构，例如在中央一级就可能设有负责本国农业、工业、卫生、环保、外交、国防等事务的政府部门，对此我们将在后面分别作详细介绍。

2.内阁的含义
内阁是以政府首脑为中心，由他（她）和周围重要政府官员所组成的、讨论和决定国家重大政策的机构，它是中央政府的核心部分。

尽管人们有时把政府和内阁混为一谈，但严格说起来这两者并不能等同。

在英国，由首相任命的政府全套班子多达上百人，既包括全体大臣和副大臣，也包括各部政务次官、其他高级官员和下院拿薪的执政党议员，而这些人之中只有外交大臣、财政大臣、内政大臣、国防大臣等少数高级大臣有资格人阁，成为所谓的阁员大臣。

类似的，在新西兰、加拿大等英联邦的一些国家，部长也不能保证必定入阁。

对于另外一些国家来说，由于政府组成人员就是内阁成员，故此内阁和政府有时会被当做同义语来看待。

西方国家的内阁规模不尽相同，甚至就是在同一国家，不同政府首脑领导下的内阁也有大有小，但以15-25人最为常见。

人数过少不足以将那些知名且有才干的政治人物纳入进来，人数过多显然会影响内阁议事和决策的效率。

当然，在某一届政府期间，内阁组成也不是一成不变的，有时甚至会多次发生变动。

政府首脑改组内阁的原因可能是内阁成员中有人渎职或病故，也可能是想通过改组来更新形象，以挽救本届政府在国民中的声誉。

二、近代内阁的起源与发展
1.内阁的由来
内阁一词原指英国国王单独会见侍从和顾问的私人房间，或举行秘密会议的小房间，后来用以指代政府中起领导作用的决策机构。

近代内阁于18世纪出现在英国，在此之前协助和辅佐国王处理日常工作和行政、司法事务的最高机构是枢密院。

因为枢密院人数很多，召集不便，且不利于议事和保守秘密，所以国王就开始经常召集枢密院下设的外交委员会的少数重臣到自己的密室举行秘密会议，久而久之该委员会就被称为"内阁"。

到17世纪后期，外交委员会已取代枢密院成为掌握实权的最高行政机关，而枢密院则成为历史的陈迹。

时至今日，枢密院虽然在名义上是英国最高政府机构，而且内阁的各种决定、命令也仍以枢密院令的形式公布，但实际上大部分权力都是由内阁来行使的。

枢密院的任务主要是主持王室典礼和内阁宣誓就职仪式，以及处理某些类型的上诉案件。

最初形成的内阁仍然只是备国王咨询的一个辅助机构，行政权掌握在国王手里，内阁会议按习惯也仍由国王主持。

随着议会中辉格党和托利党的出现，为避免两党之间的倾轧导致政府瘫痪，国王只得从多数党议员中任用大部分大臣，从而形成了内阁由多数党议员组成的惯例。

1694 年，威廉从现实的工作需要出发建立了辉格党人占优势的政府，这就是最早的一党内阁。

德国的汉诺威选帝侯依据王位继承法继承了英国王位，称乔治一世，成为汉诺威王朝的第一位国王。

由于乔治一世及其后继位的乔治二世都长住德国而不了解英国情况，又不会讲流利的英文，因此从1717年起他们就不再出席内阁会议。

为了填补空缺，内阁便推举一人（一般是财政大臣）来主持会议，这就是第一大臣，即首相。

自此以后，英国逐渐形成了国王不得参加内阁会议的传统，而内阁也借此摆脱控制，逐渐成为了一个真正独立的机构，并集中行使最高行政权。