环境影响评价中公众参与的问题和对策探讨 张连政

环境影响评价中公众参与的问题和对策探讨张连政
摘要：公众参与是环境影响评价过程中的重要部分，在环评中发挥着特殊作用。

针对目前中国环境影响评价中公众参与的实施情况，从参与主体、实施主体和具
体实施过程三方面对环境影响评价中公众参与制度存在的问题进行总结，从宏观
及具体操作过程上提出增加公众参与有效性的对策，分别提出了建立公众参与的
法律保障、提高公众的环境意识、提高实施者的综合素质以及完善信息公开制度，选取具有代表性的参与对象，采取有效的参与形式，科学分析公众意见等具体实
施建议。

关键词：环境影响；公众参与；问题；对策；分析
1导言
1991年，中国实施了第一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目在中国环境影响评价中首先提出公众参与的问题，并把公众参与作为
环境影响评价的重要部分。

1993年由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次提出了公众参与的明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能考虑
和补偿，公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进行”。

2公众参与在我国环境影响评价中的发展历程
我国环境影响评价制度在国际社会上起步较晚，而公众参与制度的制定和实
施更是落后于世界水平。

1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次以法律形式将环境影响评价制度引入我国。

但直到1991年，我国的公众参与制
度才逐步受到社会和专家的重视。

这一年，在一个由亚洲开发银行提供赠款的环
境影响评价培训项目中首次提出在中国实施公众参与。

1993年，国家环保局等4
部委发出《关于加强国际金融组织贷款建设项目环评管理工作的通知》，在该通
知的第7条中明确要求：公众参与是环境影响评价的重要组成部分，《报告书》
中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和
补偿。

公众参与工作可在《评价大纲》编制和审查、《报告书》审查阶段进行，
并根据我国当时的实际情况，规定公众参与可采用的方式分别为：一是建设单位
和环保部门直接听取贷款项目所在地（区、县）人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议；二是项目所在地（区、县）人大、政协或群众团体征询受影响地区公众意见。

3增强公众参与有效性的宏观对策
3.1建立公众参与的法律保障
3.1.1通过立法完善和健全公众参与制度
在立法中直接确立公众的知情权，并应具体规定知情权的行使方式、程序以
及权利受到侵害后的救济程序。

首先，要确立和完善公众的环境立法权。

应将立
法的规定进一步具体化，要保证公众参与对立法决策和立法结果的相当影响力。

其次，要确立和完善公众的环境行政执法参与权。

公众应直接参与环境行政执法
活动，这有助于行政机关更好地进行环境管理和环境决策，另外也有助于对行政
权进行有效的监督和控制，保障行政权的合法有效的行使。

第三，要确立和完善
公众的环境诉讼参与权。

通过立法明确公众权利受到侵害时，维护公众提起环境
诉讼的法律制度，保障公民的环境权和环境自卫权。

3.1.2规定相关法律责任，提高违法成本
制定相关法律法规明确编制机关、规划审批机关和建设单位侵害公众参与权
要承担的法律责任，规定有关部门和单位未能组织公众参与或未能采纳公众意见，因此违法行为造成重大环境破坏或污染后果，则应承担行政责任乃至相应刑事责任。

完善的法律责任不仅可以增强有关部门和单位组织公众参与环评的责任心，
也有利于提高公众参与的积极性，而这对于环评制度的运行意义重大。

3.1.3完善有关公众参与的技术规范
现行环评中公众参与存在的一些技术问题可以通过制定具体的操作规范来解决，从技术规范上保证公众参与。

在实施办法或细则中将原则性条文具体化，对
公众参与作出具体的、可操作的技术规定，完善公众参与程序。

明确不同类型项
目中公众的主体范围、公众的样本数量的确定方法，规定公众参与的原则、方法、内容、要求和具体程序，确定征求公众意见的具体方式的操作过程。

这样不仅可
以使公众参与在实施过程中做到有章可循，并作为环评审查的技术标准，减少审
查过程中的主观性和随意性，提高公众参与的有效性。

3.2提高公众的环境意识
加强环境法律、法规、政策和环境知识宣传教育，开展各种形式的培训班，
将环境教育作为正规教育的一部分，使环境教育成为中、小学生的必修知识，以
此增长公众的环境知识，让环境意识从小就深入到公众的生活、学习中，提高公
民的整体素质，正确引导公众的环境观念，使环境保护意识深入人心，让人们清
晰直白地看到人类的环境问题，从而及时地反思自己的行为和监督他人的行为。

只有真正掌握了科学的环境保护知识，公众才会以主人翁意识积极自觉地参与环
境影响评价，其意见也才具有较高的参考价值。

发挥环保社团在公众参与中的作用。

个人的力量毕竟有限，而通过公众集结而成的组织则能够发挥更加充分和全
面的作用。

3.3提高实施者的综合素质
3.3.1环评单位素质
环境影响评价单位应进一步提高自身业务素质，加强对环境影响评价法、环
保法规，专业知识的学习，加强对环境影响评价公众参与部分的实施和编写的重视。

提高对环境影响因子的识别能力、对环境背景信息的反映能力和职业道德水准。

环境影响评价工作人员要能站在一个中立、公正的角度，对公众提出的反对
意见和理由，对照环保法、环境影响评价法等环保法规，结合本项目的环境影响、环境风险、产业政策、选址合理性、污染防治措施等内容，分析其是否合理和合法，并说明对其采纳或不采纳的依据，以提高公众参与的效力。

3.3.2政府管理能力
环境影响评价的公众参与制度是将公众参与过程制度化，政府应引导公民积
极地参与环境事务的管理中，为行政人员提供了审查和协助公众参与的准则，为
建设单位进行公众参与提供指导。

政府应注重自身环保法律意识的提高，应定期
组织政府成员学习环保知识及相关法律，并接受公众的监督，真正起到表率作用。

4结论
环保总局一直高度重视公众参与工作，不断探索公众参与的体制机制，最大
限度听取民意、吸纳民智。

《环境影响评价公众参与暂行办法》督促企业广泛发
布信息，深入听取公众意见，拓宽了公众参与渠道，维护了公众环境权益，使环
保决策更趋科学合理。

国家环保总局也制定了《环境影响评价技术导则公众参与》，处在征求意见阶段。

很快就会发布。

相信随着公众参与制度的不断完善，
越来越多的人将参与到环保的决策与管理当中，推进生态文明建设和发展。

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