关于党组及其民主集中制执行力问题研究

关于党组及其民主集中制执行力问题研究作者：刘炳香
来源：《中共天津市委党校学报》 2020年第5期
收稿日期：2020-08-03
作者简介：刘炳香（1964-），女，山东潍坊人，中共中央党校（国家行政学院）党建教研部教授，博士生导师，博士，北京100091
本文为中共中央党校（国家行政学院）校级科研项目“党的政治建设的历史经验研究”(批准号2020YB013)的阶段性研究成果。

课题组成员袁合静、岳宗强对本文亦有贡献。

刘炳香
［摘要］党的力量来自组织。

贯彻新时代党的组织路线必须以党的组织体系建设为重点。

党组是党的组织体系中的重要组成部分，是党在非党组织中设立的领导机构，是党对非党组织
实施领导的重要组织形式。

各个党组不同于各级党委。

所有党组都不是选举产生的，也不需要
换届。

在新时代，党组要发挥“把方向、管大局、保落实”的领导作用，必须坚持民主集中制，提高民主集中制执行力。

这要求党组从理论层面上深刻认识民主集中制的制度优势，从实践层
面上准确把握民主集中制中民主与集中的动态平衡规律；党组书记要当好班长，不能当家长；
党组所有成员要提高个人素质、改进工作方法。

提高党组民主集中制执行力，对于加强党的组
织体系建设，提高党的长期执政能力和领导水平，实现党对一切工作的领导十分重要和迫切。

［关键词］党组；民主集中制；制度优势；执行力；组织体系建设
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008-410X（2020）05-0003-10
党组是党的组织体系中的重要组成部分，是党在非党组织中设立的领导机构，是党对非党
组织实施领导的重要组织形式。

截至2019年4月，党中央和地方党委共审批设立了10.2万个
党组。

民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是我们党的“最大制度优势”［1］。

所有党组必须坚持民主集中制的领导制度，提升民主集中制执行力，发挥“把方向、管大局、
保落实”的领导作用。

这是加强党的组织体系建设，提升党的组织力，提高党的长期执政能力
和领导水平，实现党对一切工作领导的迫切需要。

对于党组及其民主集中制执行问题，在学界、政界看似熟识，实则不同程度上存在模糊甚至错误认识，容易导致实践中走样变形。

因此，把
党组及其民主集中制执行中的一些理论与实践问题正本清源，具有重要理论价值与实践意义。

一、党组的历史沿革及其地位作用
党的力量来自组织。

贯彻新时代党的组织路线，提升党的组织力，必须以党的组织体系建
设为重点。

我们党的组织体系，纵向上由党的中央组织、地方组织、基层组织构成；横向上有
两类领导机构，即党的中央委员会和地方委员会的派出代表机关，以及在非党组织中设立的党组。

党组迄今已有九十多年的历史，在非党组织中发挥着领导作用。

（一）党组的由来与发展
党组最早可追溯到第一次国共合作时期共产党设置于非党机构和社会团体内的“党团”，
从党的七大开始改称党组。

在第一次国共合作期间，党在政治组织、政权组织、群众团体、革命委员会、军队等组织
中设立了大量党团。

1923年11月中国共产党召开三届一中全会，决定通过党团在国民党内贯
彻共产党的纲领和政策，争取站在国民党中心位置。

国民党知悉后极尽攻讦。

但我们党在原则
性问题上没有妥协。

党团仍然成为国共合作过程中共产党加强在国民党中的凝聚力和组织性的
一个特殊组织形式。

1925年10月，党的中央扩大会议通过了《组织问题议决案》，要求除了
在国民党内，还要在一切工人组织、农民协会及革命的知识阶层团体里组织党团。

第一次国共合作破裂后，我们党在总结经验教训的基础上，在《中国共产党第三次章
程修正决议案》及六大通过的党章中，对党团的成立条件、目的、运行方式、权力归属等方面
做了详细规定，对党团制度做了进一步完善。

中国共产党领导的苏维埃政权建立后，党团随即
成为党领导苏维埃政权的重要组织形式。

在党的七大上，我们党将党团的称谓改为党组，并且
广泛设在各边区政府、工会、农会、合作社，以及其他群众组织的领导机关中。

党在全国范围内取得执政地位后，中共中央于1949年11月作出《关于在中央人民政府内
建立中国共产党党组的决定》，要求在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。

1951年11月，党中央作出《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》，将新中国政
府系统内的党委会和党组制度由中央扩大到地方。

1956年9月召开的党的八大，适应党面临的
形势和任务需要，对党组设置和党组的任务做了调整。

后来发生“文革”，“踢开党委闹革命”，党组也处于瘫痪状态，期间召开的党的九大，在修改党章时删除了关于党组的条款。

十
大党章提出“在国家机关和人民团体中，可设立党的委员会或党组”，但党组实际上是处于停
滞状态。

“文革”结束后，党和国家的政治生活逐步恢复正常，党组随之逐步恢复。

1982年9
月党的十二大通过的党章，恢复党的七大、八大党章的传统，对党组部分独立设章，要求“在
中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”，并对党组工作进行了明确规范。

从此，党组制度不断完善，党组作用日益突出。

（二）党组在党的组织体系中的地位作用
党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导
机关中设立的领导机构。

党组的地位与领导作用随着加强党的领导、推进党的事业需要而不断
加强。

党组的前身是党在第一次国共合作期间设立的党团，《中国共产党第三次修正章程决案》
明确规定其职责为“在各方面加紧党的影响”。

党的六大党章在此基础上做了补充，要求党团
动员广大群众、在非党的群众中执行党的政策，并监督党员在非党组织中的工作，统一本党行动、领导政权和革命运动。

第一次国共合作破裂后，党在苏维埃政权中建立党团，通过在苏维
埃中的党员，“在苏维埃工作上增高和巩固党的影响”［2］(P408) ，执行党的政策，实现党
的领导。

党的七大改称党组后，在党章中对党组成员构成做了较大调整，由党团时期的在非党
组织的领导机关中的党员，调整为在非党组织中担任负责工作的党员。

七大党章明确规定党组
的任务是在各组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。

新中国成立初期，中国共产党一方面通过国家政权机关里的党员领导干部和党组执行党的
路线、方针、政策，加强党对国家的集中统一领导，另一方面注重更好发挥国家政权机关作用。

八大党章明确要求，党组要在其所在组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的纪律，同官僚主义作斗争。

改革开放后，党的十二大修改党章，明确规定党组应该履行的职责主要是负责实现党
的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。

之后，在党的十四大、十六大、十九大上，三次修改党章中关于党组的规定，不断扩大党组职责权限，加强党组在非党组织中的领导作用，适应党领导改革开放的需要。

1992年10月党的十四大通
过的党章修正案，增加了党组讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作两个
方面的要求，赋予党组领导本单位工作、重视本单位中的党建工作的职责。

2002年11月召开
的党的十六大通过的党章，对党组发挥领导核心作用作出明文规定，同时增加了党组做好干部
管理工作的规定，赋予党组在本单位管事管人重要职责。

党的十九大通过的《中国共产党章程》，对党组部分进行了较大修改，进一步明确了党组要加强对本单位党的建设领导，履行全
面从严治党责任；“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”［3］(P59)，党组对其所在单位的机关和直属单位党组织的工作，由“指导”改为“领导”。

这就赋予党组全面领导本单位的业务工作与党的建设的职责。

至此，我们党以党章这一党内根本法规
的形式，完成了对党组在所在单位领导地位的最根本制度保障，使党组成为党领导一切的政治
原则在非党组织中的重要实现形式。

为了贯彻党的十九大精神，更好地落实党章要求，2019年4月党中央出台《中国共产
党党组工作条例》，把党章规定的党组的领导作用明确为“把方向、管大局、保落实”，并具
体化为12条。

其中第十二条即“其他应当由党组讨论和决定的重大问题”为兜底条款，意在把两种情况补充进来，避免党组工作出现疏漏:即因本单位的特殊性决定的、因非共性而不包含在前面列举的11项之内，但确为本单位党组必须履职的重要事项，以及今后可能新发现或新出现的、前11条职责没有涵盖的、但党组应该履行领导职责的本单位重要事项。

该条例首次明确规定，党组要紧密结合本单位实际，对其应该讨论和决定的所有重大问题进行明确和细化，并列
出具体、详细的清单。

这样既设兜底条款，又要求列具体清单，根本目的在于既给党组履行本
单位业务工作、党建工作全面领导职责以更大的空间，为加强党组领导提供制度保障，又加强
党组工作的规范性和制度的可操作性，确保党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履
行职责相统一。

（三）党组与党委两者之间的关系
党组与党委之间既有区别又有联系。

党委包括“各级党委”与党组性质党委。

各级党委是
各级党组织的领导机关，可分为两种类型。

一是作为与国家各级政权机构相对应建立的各级党
组织的领导机构，包括与中央政权机构相对应建立的党的中央组织的领导机构，即党的中央委
员会；与地方政权机构相对应建立的党的地方组织的领导机构，即党的省级、市级、县级地方
委员会；与基层政权机构相对应建立的党的基层组织的领导机构，即党的乡镇级基层委员会。

二是党在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他
基层单位中建立的其他基层组织的领导机构，即党的其他基层委员会。

各级党委每届任期5年，到期即应换届。

而党组非选举产生，不需要换届。

党组与各级党委既有明显区别，又有直接联系。

第一，党组由党的中央或地方党委在非党组织中设立，并服从其领导。

应该设立党组的非
党组织包括：与党的中央组织和党的地方组织相对应的那一级人大常委会、政府、政协、法院、检察院；相对应的那一级政府工作部门、派出机关（街道办事处除外）、直属事业单位；相对
应的那一级工会及妇联等人民团体；相对应的那一级政府设立的有关管委会的工作部门；中管
企业和其他有必要设立党组的单位。

此外，全国性的重要文化组织、社会组织，以及其他需要
设立党组的单位，经党中央批准，也可以设立党组。

党组组成人员，由批准设立党组的那一级
党委决定，实行双重领导的单位设立党组的，以及在企业设立党组的，其党组组成人员的任免，按照相关的干部管理权限执行。

党中央或地方党委认为有必要时，可以变更或撤销党组。

第二，党组与党的基层委员会的关系可以从两方面来阐述。

一是党组的设立、变更、
撤销与党的基层委员会无关。

无论是与国家基层政权相对应设立的乡镇级基层党委还是社会基
层单位中的其他基层党委，一律无权审批设立党组。

对此，一些基层单位存在模糊甚至错误认识，导致党建创新实践进入误区。

例如，某具有光荣历史的跨多个领域经营的知名企业，其党
委的“创新”企业党组织设置实践颇具典型意义。

近年来，这家企业的党委在本企业设立了18
个党组，作为企业党委和企业下属众多二级单位党委之间的一个层级。

在企业党委领导下，每
个党组领导本企业下属的数量不等的二级单位党委工作。

这种所谓“创新”，反映出一些基层
单位党组织及支持其所谓“创新”的上级党组织，由于对党组的错误认识导致错误实践。

2019
年4月，中共中央印发《中国共产党党组工作条例》时发出通知，要求各级党委及其组织部门、各党组及党组性质党委都要对照该条例规定，对党组的设立，该规范的要进行严格规范，该清
理的要进行认真清理，这是有的放矢。

二是在设立党组的非党组织中，凡存在党组和基层党委
两类党组织的，则党组领导基层党委。

如中央企业中的党组领导本企业基层党委。

第三，在党的组织系统内部，党委是一级一级相互联系的，党组是一个一个独立存在的。

各级党委之间存在领导与被领导关系，下级服从上级；而党组只服从批准设立它的那级党委领导。

一般情况下，本单位党组与上级单位或下级单位党组不存在领导与被领导关系，如市政府
党组只服从批准设立它的市委领导，与省政府党组、县政府党组没有上级或下级关系。

只有在
三种情况下党组和党组之间具有领导与被领导关系。

一是单位党组领导本单位的机关党组。

如
人大常委会党组、政府党组、政协党组分别领导人大常委会机关党组、政府机关党组、政协机
关党组；二是实行双重领导的单位党组，领导其下级单位党组；三是党组领导本单位的分党组。

上级党委有权批准建立下级党委，但任何党组都无权审批设立党组。

即使处于领导地位的党组，也无权审批设立处于被其领导地位的党组。

处于被领导地位的党组，是由设立处于其领导地位
的党组的那一级党委的组织部门审批设立的。

有些已经设立党组的单位需要设分党组，如国务
院有关部门的派出机构；具有行业、系统管理需要的国务院有关直属事业单位、中央一级有关
人民团体的下属单位；省级以上人大、政协的专门委员会；市级以上法院、检察院的派出机构等，其分党组的设立，必须由所在单位的党组报批准设立它的那级党委组织部门审批设立。

除上述“各级党委”外，还有一种党委叫“党组性质党委”。

党组与党组性质党委是
同一类型的党组织，都是党在非党组织中设立的领导机构。

党中央或地方党委只在特定国家工
作部门和单位直接批准设立党组性质党委。

这些特定的国家工作部门和单位主要包括：对下属
单位实行集中统一领导的国家工作部门；根据中央授权，对有关单位实行集中统一领导的那些
国家工作部门；政治上要求很高、工作性质又很特殊、系统规模很大的国家工作部门；对下级
单位实行垂直管理的那类国家工作部门；金融监管机构；中管金融企业。

所有党组性质党委不仅具有与党组同样的职责权限，还可以根据党中央的授权，负责
审批其下属单位的党组性质党委的设立、变更和撤销；领导或者指导本系统内部所有下级单位
的党组织的工作；讨论和决定下属单位工作规划部署、机构设置，以及干部队伍管理和党的建
设方面的重要事项。

即党组性质党委比党组具有更大的职责权限。

此外，党组性质党委可以设
立工作机构，党组则不可。

如果国家机关和人民团体中的党组确实需要设立工作机构，那么，“经批准”可以“在本单位有关内设机构加挂党组办公室牌子”。

二、党组必须坚持民主集中制的领导制度
党组作为党对非党组织实施领导的重要组织形式，必须体现党对非党组织的领导意图。

党
组作为党的组织体系中的一种领导机构，必须坚持民主集中制的领导制度。

凡属党组职责范围
内的重大事项，党组必须按照民主集中制的十六字方针即“集体领导、民主集中、个别酝酿、
会议决定”的要求，由党组成员集体讨论，作出决定，任何党组成员包括党组书记均不得擅自
决定。

这既需要制度环境与制度保障，也需要明确党组执行民主集中制的具体要求并落实到位。

（一）党组执行民主集中制的制度环境
全党高度重视建立健全党内法规制度体系，进一步推进以规治党，才能营造党组执行民主
集中制的良好制度环境。

制度是国家的良知，规则是组织的智商。

“制度好可以使坏人无法任
意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［4］（P333）。

“从遵义会
议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制”，后来没有坚持下来，根本原因在于“没有形成严格的完善的制度” ［4］（P330）。

我们党吸
取这一历史教训，把建立健全严格的完善的制度提上了重要议程，下大力气，通过对党的各项
原则、制度、法规的不断完善，对民主集中制进行具体化和拓展。

党的十八大以来，随着全面从严治党不断推进，党内法规制度建设进入快车道，民主集中
制的具体化和拓展快速推进，逐步构建起“以民主集中制为核心”［5］（P1372），以党章为
根本，以准则、条例为主干的内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系，为民主集中制的执行提供了制度保障，营造了制度环境。

如《中国共产党党组工作条例》就为
党组坚持民主集中制，加强其运行机制建设，真正形成领导班子团结协作，领导机构高效运转，及时发现和解决党组中存在的问题与矛盾的工作机制和管理机制提供了基本遵循。

（二）党组执行民主集中制的具体制度保障
建立健全民主集中制的具体制度，才能保证党组执行民主集中制具有确定性、可靠性，不
因人的改变而改变。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》明确要求：“切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处”［5］
（P1378）。

近些年来，经过全党10.2万个党组的探索和实践，我们党在完善发展党内民主和
实行正确集中的相关制度方面取得显著成效，使民主集中制的执行得到细化和规范化。

第一，完善党组议事规则和决策程序。

依法依规列出党组讨论决策事项清单，明确议事决
策主体、时间，把会前准备、会议召开、会议决定、会后落实、监督反馈等程序进行具体化和
量化，进一步提高民主集中制在制度设计上的科学性及落实中的可行性，压缩人为简化步骤、
颠倒程序的空间，防止主观随意性。

第二，完善集体领导和个人分工负责相结合制度。

依据权责对应原则确定党组集体及每个
成员个人决策边界，把集体领导这个贯彻民主集中制的关键环节具体化。

防止以集体决策名义
违规，防止名为集体领导、实际上个人或少数人说了算，其他人事不关己、高高挂起。

同时，
建立党组成员分工情况必须按规定向有关党组织报备制度，无正当理由或未经报告不得调整，
防止出现决而不行、行而不实，或名为集体负责，实则无人负责的状况，既确保提高个人分工
负责的工作实效，又利于加强监督，形成相互补台、好戏连台的局面。

第三，完善党组决策机制。

如建立决策咨询制度，对那些具有较强专业性、技术性的重大
事项，充分发挥有关专家、学者及专业咨询研究机构的作用。

对那些同群众利益密切相关的重
大事项，进一步落实公示和听证制度，做到没有不同意见不决策；建立党员民主权利方面的保
障机制，在党内营造民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实
党员“四权”即知情权、参与权、选举权、监督权；完善监督机制。

除那些涉及国家核心机密
的事项，党组重大决策过程和实施情况都要在党内公开、向党外通报。

第四,完善党组决策失误纠错、改正机制。

由于每个人的经验、知识和精力有限，以及改革的复杂性，如果只许成功不许失败，那既不合理也不科学。

“领导人不可能什么事都做得百分
之百的正确”［6］（P309）。

一般说来，出现错误时人的自我保护本能决定了其往往想方设法掩盖自己的错误，避免承担后果。

闻过则喜很难做到。

对于党组来说，最理性的选择是建立容错、纠错机制，保障党组决策有错早发现、早纠正，及时止损，或避免损失扩大。

完善党组决
策失误的纠错、改正机制主要包括四个方面。

一是按照规定向批准设立党组的那一级党委报告
工作并接受其监督制度化，明确报告的时限、内容、方式，明确监督对象、范围、方式，从而
做到有错早知道。

二是党内政治生活正常化，接受党组成员之间的相互监督；推行党务公开，
接受党员监督；扩大社会公开，接受公众质询，从而做到有错早发现。

三是划清错与罪的边界，做到有错早甄别。

如在合法合规的基础上，因主观过失导致决策不能达到预期目标，甚至造成
一定损失的为错，其要件包括：党组书记或党组成员没有为个人或少数人谋取私利；因疏忽大意，考虑不周或急于求成、预见性不足等原因造成失误或错误；在推进改革中，由于缺乏经验、先行先试而发生失误或错误，或者在还没有明确限制的一些探索性试验中出现这样或那样的失
误或错误；在完成基层治理、维稳任务，以及重大项目推进、历史遗留问题处理等“急难险重”任务过程中出现失误或错误。

四是有错纠错、及时改正。

对苗头性、倾向性问题自查自纠；对
既成错误，纪检监察机构介入，发建议书、约谈、诫勉谈话、责令纠错；针对决策涉及的领域、范围，明确纠错的责任主体、基本依据、纠错进度、考核奖惩。

（三）党组坚持民主集中制的具体要求
坚持民主集中制的领导制度，对党组工作要求很多，其中三个方面是最基本的。

第一，党组要按照民主集中制原则进行科学决策、民主决策、依法决策。

党组的科学
决策就是要以科学的思想、科学的制度、科学的方法，让各种声音发表出来，把各种意见统一
起来，把其中的真知灼见提炼出来，对单位中的重大事项作出符合事物发展规律、符合广大人
民群众根本利益的决定。

党组的民主决策，一是党组决策前广泛征求各方面意见，把党的群众
路线贯彻到党组的所有决策过程中。

在对本单位有关重要问题作出决定时，要根据需要，充分
征求机关和各直属单位的党组织及本单位的党员群众的意见，一些重要的情况应当及时通报。

必要时召开党组会议，可以请不是党组成员的本单位领导班子成员列席；党组书记作为党组会
议的召集人与主持人可以根据议题所涉及范围指定有关人员列席会议；批准该党组设立的那一
级党组织可以派员列席党组会议。

二是党组实行集体领导制度。

集体领导是民主集中制作为党
的领导制度的基本要求和具体体现，也是贯彻执行民主集中制过程中的一个关键环节。

党组的依法决策，其一要坚持决策于法有据。

党组要按照制度规则行使法定权力，做到
“法有授权必须为，法无授权不可为”，既要积极履行职责，又要把握好职责边界，“行有所止”，不能乱作为。

党组成员作决策、开展工作要更多地考虑法律的依据，遵循法定的程序，
避免违法的后果。

如国有企业中的重大经营管理事项，必须先经过党组研究讨论,再由董事会或者经理层作出决定，即进行“前置决策”。

党组的前置决策是集体决策，一定要在《中华人民
共和国公司法》及《中华人民共和国企业国有资产法》等法律范围内进行，并与公司章程相衔接。

其二要坚持决策程序合法合规。

党组在作出重大决策时，要按照规定经过“调查研究、征
求意见、充分酝酿”等程序。

任何人包括党组书记不得“迈过锅台上炕”。

第二，党组成员行动上必须坚决服从党组集体决定，迅速把党组意图落实到非党组织
的各项工作中。

即使对党组决策有不同意见，也必须坚决执行，在职责范围内认真抓好党组决
策贯彻落实。

在坚决执行前提下，可以明确表示持不赞成态度或者保留意见，也可以向批准设
立党组的那一级党组织或有领导关系的党组反映，但不得在其他场合发表不同意见。

如果党组
在一些重大决策问题上发生失误，则对参与决策的党组书记及党组成员一律实行终身责任追究。

其中，党组书记及负直接主管责任的党组成员在其职责范围内承担主要领导责任，其他参与决
策和工作的党组成员在其职责范围内承担重要领导责任。

如果党组成员对党组的重大失误决策
曾明确表示持不赞成态度或者向党组织正式声明持保留意见的，可以免除或者减轻其责任。

第三，党组要按照民主集中制原则请示报告工作。

根据《中国共产党重大事项请示报
告条例》等有关党内法规，党组必须向批准其设立的那一级党组织和其他有关党组织请示报告
工作。

在党的工作和活动中，该以党组名义出面的，不能以党组书记或党组成员的个人名义出面，该由集体研究的，不能个人擅自表态，不允许用个人主张代替党组主张、用个人决定代替
党组决定。

三、提高党组民主集中制执行力。