中国行政区划存在的主要问题

中国行政区划存在的主要问题
（1）行政层级多而乱，且幅度偏小
行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，即纵向划分为不同层次，从而构成国家行政管理的基本等级体系。

管理层次的数目以及划分的方法直接影响和决定着国家管理的有效性和有序性。

行政区划的管理幅度指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量，如中央政府直接管辖多少个省、自治区、直辖市，省政府直接管辖多少个县，市政府直接管辖多少个区等。

管理层次和管理幅度存在着相互制约的关系：管理层次越多，管理幅度就越小；反之，管理层次越少，管理幅度就越大。

行政区划层级一多，极易造成行政机构臃肿，开支加大，各级政府间的信息传输和反馈环节增加，严重影响上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行，大大降低了行政管理的工作效率，助长和加剧了“诸侯经济”倾向，不利于加强中央的集中统一领导。

管理幅度偏小，客观上造成各级地方政府的权力过分集中，人浮于事，职责不清，地方政府职能泛化，政企不分，该管的没有管好，不该管的却管起来，既束缚了企业的活力，也影响政府行使自身的职能，非常不利于我国当前市场经济的深入发展。

（2）省级行政区数量偏少，且大小悬殊
中国国土面积960万平方公里，是世界上最大的国家之一。

与其它国家相比，我国省级建制数量较少，省区幅员过大。

我国省级行政区只有34个，平均每个省级行政区28.2万平方公里，相当于欧洲的一个中等国家，如意大利30.1万平方公里，南斯拉夫25.6万平方公里。

由于省区幅员过大，省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理，这就增加了行政管理层次，不利于加强省区对县的领导，容易造成管理混乱，滋生腐败现象，更不利于建立一个高效灵活的行政管理体系。

省区面积过大，省对地方的管理力不从心，一些省的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其周围重要的交通地域，而边远地区的发展往往得不到重视，这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一。

（3）行政区域边界犬牙交错，界限不清，破环了自然经济区域的完整历史上指导行政区划分界的基本原则有两条：一是依山川形便，二是犬牙交错，前
者从经济目的出发，后者则作为一种政治手段，以防止发生割据。

元明两代出于政治目的，主要采用犬牙交错的原则，由于政区的继承性特征，这就使一些不合理的边界遗留到今天。

例如，秦岭——淮河一线是我国气候的重要分界线，此线南北的人文、自然地理条件均有较大差异。

由于蒙元军队是从北到南逐渐征服金和南宋的疆域，为达到军事上从北方控制南方的目的，行省的划分大都很不合理，其中陕西行省就包括秦岭以南的汉中盆地，直到今天汉中地区不仅在自然条件方面与关中地区有较大的差异，在人文景观和风俗习惯方面也与四川和湖北比较靠近。

类似以上行政区域界线不合理的例子，其它地区还有，为此引起的行政区域界线纠纷连年不断，破坏了自然经济区域的完整。

如湖南湖北之间的洞庭湖流域，山东江苏之间的南四湖流域等。

（4）行政区域名称混乱，有些通名层次复杂
我国行政区域名称同名、同音、近音较多，通名概念含混，层次不清。

例如，吉林省与吉林市专名同名，新疆维吾尔自治区与山西省新绛县同音等。

特别是政区通名概念的含混带来许多问题，如“区”有“自治区”、“市辖区”、区公所、特区、林区等，“市”有直辖市、地级市、县级市、计划单列市等，往往给社会生活、经济发展、军事政治、邮电通讯等带来不便，造成许多麻烦。

（5）行政区划法律建设不完善
党的十一届三中全会以来，我国在行政区划工作中明显加强了法制建设。

现行《宪法》和《地方组织法》是我国行政区划调整与管理的基本依据。

另外，还有《关于行政区划管理的规定》、《行政区域边界争议处理条例》、《关于调整设市标准的报告》等重要法律法规。

但是，我国行政区划法制建设总体上仍然相当落后，主要表现在两个方面：
第一，关于行政区划的法律体系不完善。

我国现行的行政区划法律法规比较零散，不成体系，已有的一些法律法规也越来越不适应社会主义市场经济体制改革和发展的需要。

从宏观上看，目前还没有一部系统完整地明确规定中央政府与地方各级政府之间具体职权的法律。

第二，法律至上的原则没有得到社会的广泛认同，有法不依的现象仍然存在。

现实生活中，许多领导人在进行行政区划调整时，往往喜欢从长官意志出发，用行政手段强力推行，用“人治”代替“法治”，根本不考虑这些调整是否具有法律依据。

可见，我国行政区划法制建设任重而道远。

中国行政区划改革的必要性
1.行政区划改革有利于消除行政壁垒与地区封锁，发展区域经济
2.行政区划改革有利于提高行政效率，促进政府机构改革
3.行政区划改革有利于改善中央与地方关系
中国行政区划改革必须坚持的原则
1.相对稳定原则
2.实事求是，因地制宜原则
3.民主集中制原则（在中央国家机构和地方国家机构的关系上，既要有高度统一的中央集权，又要有适度的地方分权。

即在中央集中统一领导的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。

既要保证中央权威，使政令统一和畅通，又发挥地方的一定自主性、主动性和积极性，合理地确定中央国家机构和地方国家机构的设置，合理地划分二者的职权范围、管理权限，以发挥全部国家机构的整体效能）
4.尊重民意原则
5.国家统一与民族团结原则（中国行政区划改革必须遵循“一国两制”和国家统一的原则，并将其落实到改革的实际工作中。

）
中国行政区划改革设想
（一）减少行政区划层级，采用实三级制
1.逐步撤销地级行政建制，实行省直管县（市）
实行省直管县，对减少中间层次的截留，降低行政成本，提高行政效率，减少行政设置和人员，节省行政开支，提高管理水平，缓解县乡财政困境，加快县域工业化、城镇化建设步伐起了不可忽视的作用，对我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义，在一定程度上推进了我国行政体制的改革进程。

2.继续稳定县级行政建制，强县扩权
特殊的政治、经济地位，使县在国家行政管理和经济发展中起了承上启下、沟通城乡、总揽农村全局的战略作用，成为农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。

可以说，县是国家政治稳定、经济发展和社会繁荣的基础。

3.保留乡（镇）级行政建制
由于我国现阶段农村经济仍比较落后、农民组织化程度不高、村民自治发展尚不成熟等原因，不可能立即实行乡镇自治，这就要求自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。

乡镇政府处于国家与乡村民间社会的居间地位，它既是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，又是二者冲突的一个不可置换的缓冲空间，具有无可替代的作用。

可见，取消乡镇建制是脱离当今中国实际的过于激进的主张。

（二）增加省级行政单位，适当划小省区
增设直辖市是实施我国省区缩小的切实可行的途径。

从整体布局、交通运输网络、现有城市的等级规模以及经济、文化地位等因素综合考虑，
（三）继续推进政府机构改革
1.加快政府职能转变，努力建设责任政府、服务政府和法制政府
2.克服机构改革的难点是理顺公共权力关系
其关系主要有：纵向的中央与地方政府以及地方政府上下级机关之间的关系；横向的党政各机关之间以及政府机关内部各部门之间的关系；条块结合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。

我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中突出存在的机构重叠、职责交叉、政出多门、相互扯
皮、效率低下等问题，重点理顺党政关系、中央与地方之间的关系、地方政府之间的关系、机关内部各部门之间的关系，即合理划分管理权限、明确各自的职责范围、科学规定工作程序。

3.不断克服官本位文化的消极影响，培育法治化文化氛围
就我国目前的实际情况而言，迫于国内外形势，国家和政府正在逐步从不该管、也管不好的领域里淡出，把资源配置的权力还给市场，把生产经营的权力回归企业，与这种行政职能的转变相适应，应该狠抓依法行政的各项举措，培育新型的行政文化。

法治社会要求社会权力尽可能地从国家权力中分解出来，以社会权力为本位和动力。

4.运用扁平化理论,重建政府组织结构与幅度
（1）高一级机关管辖基层行政单位的幅度应当扩大。

在中央职能范围内实行统一管理，明确界定中央政府职能，即由中央制订计划，由中央设置的派出机构去完成，实行“一条鞭”管理。

（2）在省(区)级，逐步细划行政区域，增加省（区）级政府数量。

省（区级政府在中央政府的直接领导下行使自己的职能，同时设立派出机构，由省（区）直管县（市），扩大省（区）级政府的管理幅度。

（3）取消地区级建制。

从法律上讲，地区不是一级地方政府，但在实际工作中，无论从上到下还是从下到上，地区都起着一级地方政府的作用，拥有一级政府的权力。

而且地区级建制处于省、县之间，其职能难于定位，使得在现实中地区级政府不自觉地出现与所属县（市）政府职能的冲突。

在市场经济条件下，地区级建制已经失去其存在的价值，撤销地区级建制势在必行。

（4）调整和扩大各级政务类公务员的管理幅度。

在政府机构内部，实行主管职员制，将现在政府机构内部的四级或五级层次，改变为三级或四级层次。

政府首脑层、政府工作部门领导层和业务主管层，这是常设层次，管理的范围应该比较综合。

政府工作忙的时候，业务主管可以临时聘用若干职员协作工作，工作完成后辞退。

这体现了市场对宏观管理的客观要求。