深入贯彻十九届四中全会精神做好新形势下预算绩效评价工作

深入贯彻十九届四中全会精神做好新形势下预算绩效评价工作
作者：郜进兴
来源：《财政监督》 2020年第1期
郜进兴
编者按：为做好新形势下预算绩效评价工作，2019年10月29日-31日，财政部监督评价
局和干部教育中心联合在宁夏举办了全国预算绩效评价工作培训班。

监督评价局局长郜进兴出
席培训班开班式并作重要讲话，从推进国家治理能力和治理体系现代化的高度阐述了做好绩效
评价工作的重要意义，分析了绩效评价工作面临的形势和挑战，结合机构改革后监督评价局职
能的调整，对新形势下预算绩效评价工作作出详细部署。

为贯彻落实会议精神，本刊新年首期
专题“预算绩效评价工作部署与实践探索”围绕新时代预算效评价工作要求以及财政部门和第
三方机构开展绩效评价的实践探索展开报道，以期为新一年预算绩效评价的全面推开提供指引
与借鉴。

党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能
力现代化作出重要部署，新形势下，预算绩效评价工作要深入贯彻党的十九大和十九届二中、
三中、四中全会精神，全面落实党中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，按照
财政部党组的工作要求，充分认识预算绩效评价工作的重要意义，深入分析当前面临的新形势
和挑战，明确下一步工作目标和基本思路，不断开创预算绩效评价工作新局面。

一、提高站位，充分认识做好新形势下预算绩效评价工作的重要意义
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力
的预算制度，全面实施绩效管理”这一重要论述，将绩效管理提升到前所未有的战略高度。

2018年9月，党中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》这一纲领性文件，
对全面实施预算绩效管理做出了统筹规划和顶层设计，为做好新时期预算绩效管理和绩效评价
工作提供了根本遵循。

（一）做好绩效评价工作是推进国家治理能力和治理体系现代化的必然要求
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化。

党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要部署，对中国特色社会主义事业具有重大
而深远的理论意义和现实意义。

推进国家治理体系和治理能力现代化，既是坚持和发展中国特
色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。

财政作为国家治理的基础和重
要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安
的制度保障。

全面实施绩效管理，是深化财税体制改革、完善现代财政制度的突破口，通过构
架预算绩效管理体系，实现绩效评价机制常态化，有利于更加注重结果导向、强调成本效益、
硬化责任约束，进一
步推动提升政府行政效能和公共服务质量，对推进国家治理体系和治理能力现代化发挥
着不可替代的重要作用。

（二）做好绩效评价工作是推动经济高质量发展、充分发挥财政职能作用的有力保障
当前，国内外经济形势复杂多变，随着我国经济发展进入新常态，受经济下行压力、减
税降费政策效果及国际贸易争端等因素影响，财政收支矛盾十分突出。

在当前形势下，树立政
府把钱花到刀刃上，过紧日子思想，严格落实《政府工作报告》提出的压减一般性支出10%的
目标就变得尤为关键。

财政要在新时代更好发挥职能作用，必须牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约
的思想，妥善平衡和处理好各种关系。

2019年开展第一批不忘初心、牢记使命主题教育活动时，刘昆同志以艰苦奋斗为主题给全国财政系统讲了专题党课，明确提出财政部门要落实党中央国
务院有关部署，抓好减税降费政策落实，带头过紧日子。

在党和政府带头过紧日子的基础上，
根据绩效评价结果，大力削减低效无效支出，不断优化财政支出结构，着力支持深化供给侧结
构性改革，把更多的资金和资源聚焦于推进改革发展、保障重点领域和加强薄弱环节上，有利
于推动经济转型升级和实现高质量发展，让改革发展成果更多更公平的惠及全体人民。

（三）做好绩效评价工作是全面实施预算绩效管理、完善现代财政制度的关键抓手
越来越多的实践证明，加快建立现代财政制度，必须以全面实施预算绩效管理，加强预
算绩效评价为关键点和突破口。

预算绩效管理包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、预算绩效评价和评价结果运用等环节，绩效评价作为预算绩效管理的核心内容和重要手段，是绩效管理中承上启下的关键环节，是贯彻落实党中央全面实施预算绩效管理战略部署的直接
抓手，既为预算绩效管理提供了参照依据和衡量尺度，也为预算绩效管理提供了工作方法和监
督手段，直接影响预算绩效管理的整体质量，对构建全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体
系方面发挥着重要支撑和保障作用。

（四）做好绩效评价工作是新时期加强财政监督工作的重要内容
习近平同志在2000年6月担任福建省省长期间发表的《依法行使政府监督》一文，明确指出加强财政监督，不但可以保障财政资金的正确运用，提高资金使用效果，而且可以发挥国
民经济“监测器”和“警示器”的作用，及时分析和反映国民经济运行中的新情况、新问题，
为政府制定经济决策提供依据。

总书记强调，要抓好“四个加强”，即加强对财政资金分配和
使用效果的监督，加强对工资的监督管理，加强对财政收入征管质量的监督和加强对政府债务
的监督。

这是总书记有关预算绩效监督的最早论述。

刘昆部长就此专门作出批示：“这篇文章，是总书记将财政监督作为政府监督的重要组成，高屋建瓴，我部应认真学习，按习总书记的重
要指示，做好财政监督工作。

‘四个加强’也是目前要做的重要工作。

请党组同志传阅学习。

”刘昆部长在传达总书记有关讲话精神时指出，总书记对财政大检查有深刻的印象，充分肯定了
财政大检查在严肃财经纪律方面发挥的作用。

所以我们应该进一步做好财政监督工作。

绩效评
价既是预算绩效管理的主要环节，也构成财政监督的重要内容。

根据部党组批准的职责分工，
监督评价局目前主要围绕财税政策和预算管理的监督检查、绩效评价、会计和资产评估行业监
督检查、内控内审四大块职能，其中绩效评价是非常重要的一项职能。

2019年初，刘昆部长专
门就财政监督工作作出重要指示：“内控建设未有穷期，评价工作刚刚起步，核查监督工作尚
待规范，望再接再厉，再创佳绩。

”因此，将财政监督和绩效评价工作结合起来，将更好地发
挥各自的职能作用，形成合力，最终达到事半功倍的效果。

二、当前绩效评价工作面临的新形势和挑战
自2003年党的十六届三中全会提出“建立绩效评价体系”的要求以来，全国上下对预算绩效评价进行了卓有成效的探索和实践，积累了许多宝贵的经验，并初步建立起了预算绩效管
理和评价体系的基本框架。

党的十九大以来，党中央、国务院作出了全面实施预算绩效管理的
重大部署，绩效评价工作迎来了重要的战略机遇期，面临着前所未有的有利形势和光明前景：（一）党中央的高度重视为绩效评价工作提供了政治引领
在党中央、国务院印发的《实施意见》中，将全面实施预算绩效管理提升到了重大战略
部署的高度，是推进国家治理能力和治理体系现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立
现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

《实施意见》要求紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，要求以全面
实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强
政府公信力和执行力。

这充分体现了党中央对绩效管理的高度重视，为做好新形势下绩效评价
工作提供了政治引领和保障。

（二）全国人大的监督指导为绩效评价工作指明了工作方向
全国人大及其常委会连续多年将预算绩效作为预算审查监督的重点， 2016年提出要建
立健全重点民生政策和重大专项支出的绩效评价机制，将部分重点民生政策和重大专项支出的
绩效评价结果向全国人大报告。

2017年提出要加大绩效评价结果的运用力度，推动向社会公开
绩效评价的结果。

2018年提出要全面实施预算绩效管理，将绩效管理的理念、方法和要求，嵌
入到预算绩效管理的全过程。

2019年重点提出要落实预算绩效主体责任，加强第三方的绩效评价，将预算绩效管理结果及时向人大报告并且向社会公布。

这一系列要求明确具体、针对性强，为做好绩效评价工作指明了方向。

（三）各方面的积极探索为绩效评价工作奠定了坚实基础
财政部党组高度重视绩效管理和评价工作，多次进行专题研究，刘昆部长等部领导专门
作出重要批示。

预算司作为预算绩效管理的负责司局，在推动实现全面实施预算绩效管理方面
发挥了重要作用。

预算评审中心作为开展预算绩效评价工作的重要力量，始终坚持高标准、高
质量开展绩效评价工作，得到了广泛认可。

各地监管局积极承担部里布置的中央对地方转移支
付绩效评价任务，在规范程序、提高质量、加强应用等方面取得了较好成效。

地方财政厅（局）结合各地特点开展绩效评价工作，大胆创新，积极探索，各具特色，效果斐然，有不少工作亮点。

其他工作单位和部门以及第三方中介机构也都在单位自评、第三方抽评等相关方面进行了
卓有成效的实践。

这些都为下一步做好绩效评价工作打下良好基础。

（四）新一轮机构改革为绩效评价工作加强了组织保障
在此轮机构改革中，财政部党组对各司局职能和职责分工进行了优化调整，决定财政监
督由事后检查为主转变为预算监督和绩效评价为主，充分融入财政主体业务和财政运行过程，
并将监督检查局更名为监督评价局，作为专职机构牵头财政部绩效评价工作。

对此，我们倍感
荣幸，充满信心，同时深感责任重大。

财政部“三定”方案印发后，我们准确把握此次机构改
革部党组调整监督评价局职能的意图和要求，认真落实部领导对监督评价局承担绩效评价工作
的意见和指示，找准职责定位，抓好贯彻执行。

在内部处室调整的基础上，抽出精干力量组成
两个绩效评价处，分别承担中央部门和对地方转移支付的绩效评价工作；积极与预算司、部门司、预算评审中心等相关司局加强沟通，做好工作对接；在继续做好年初确定的扶贫项目资金
绩效自评抽审、部分重点绩效评价项目同时，积极探索开展中央部门绩效自评结果抽查复核、
督促评价结果应用整改等工作。

应该说，监督评价局转型为绩效评价专职机构，是财政部党组
贯彻落实党中央重大决策部署的有力举措，进一步充实了预算绩效管理力量，为全面实施预算
绩效管理提供了组织人员保障。

在看到有利条件的同时，我们也必须清醒地看到，我国预算绩效评价工作总体尚处于起
步阶段，绩效评价体系建设尚不完善，当前仍面临着诸多挑战。

全国人大在2018年中央决算报告审查意见中明确指出，目前绩效评价工作主要以部门为主体，绩效评价的客观性还不够，委
托第三方机构开展绩效评价的范围和资金规模还比较小。

审计署在2018年中央预算执行和其他财政收支审计工作报告中提出，目前存在预算绩效评价不够规范、绩效信息公开比例较低、预
算绩效评价约束缺乏刚性等问题。

刘昆部长在2019年7月以《牢固树立艰苦奋斗勤俭节约思想扎实做好财政改革发展各项工作》为题讲党课时也强调，要针对绩效目标设置不科学、自评质
量不高、第三方评估作用发挥不够的问题加以改进。

习近平总书记强调，不忘初心、牢记使命，关键是要有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，坚持问题导向，搞清楚问题是什么、症结在哪里，拿出破解难题的实招、硬招，真刀真枪
解决问题。

对照党中央、国务院的要求，对照总书记的批示指示精神，对照全国人大的审查意见，对照广大人民群众的期盼，当前绩效评价工作还存在一定差距，任重而道远。

我们要按照
总书记要求，立足问题导向，突出工作重点，抓住关键环节，坚持啃硬骨头、解决真问题，并
逐步向目标导向过渡，坚决把绩效评价工作质量抓上来。

三、下一步工作思路和重点举措
《实施意见》明确要求，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

财政部关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的实施意见中明确提出，力争2020年底前基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

围绕上述工作目标，绩效评价工作的基本思路是：深入贯彻落实
党中央全面实施预算绩效管理的战略部署，紧紧围绕标准科学、程序规范、方法合理、结果可
信的绩效评价目标，大力提升绩效评价的科学化、规范化水平和社会公信力，探索建立符合中
国国情、具有中国特色的绩效评价体系，为全面实施预算绩效管理、优化财政资源配置、深化
财税体制改革和建立现代财政制度发挥重要支撑和保障作用。

（一）齐抓共管、形成合力，着力构建运转顺畅、协调高效的绩效评价工作机制
绩效评价工作是预算绩效管理的重要组成部分，涉及预算编制、执行、监督财政运行全
过程，与财政主体业务联系紧密，涉及面广，社会关注度高。

做好绩效评价工作，靠哪个单位
单打独斗、包打天下都不可能，监督评价局作为财政部绩效评价工作牵头单位，要充分发挥好
牵头组织、协调各方、强化指导的作用，协调处理好各方参与主体的关系，着力构建多方参与、齐抓共管的工作机制，有效形成绩效评价工作合力。

一是明确分工、相互配合，加强与预算司、部门司、评审中心等部内单位的工作衔接，根据部党组确定的司局间职责分工，相互支持、协
调配合，建立起顺畅的协商沟通机制。

监管局同时也应该加强与地方财政厅局的沟通协调。

二
是加强指导、上下联动，发挥好牵头组织和业务指导作用，优化工作机制，细化工作流程，统
筹规划各地监管局、财政厅（局）绩效评价工作，形成“全国一盘棋”的工作局面。

三是落实
责任、全员参与，压实中央部门和地方主管部门绩效评价的主体责任，引导和规范第三方机构
积极参与绩效评价工作，调动社会各方的积极性、主动性。

四是主动对接、多方沟通，推动建
立与人大、审计、监察、组织等各部门的联动机制，引导社会各界重视、关心和参与绩效评价
工作，要加强绩效评价结果的运用，营造良好的外部环境。

（二）规范程序、提质扩围，进一步提升绩效自评和外部评价工作成效
绩效评价作为绩效管理中承上启下的关键环节，是提升绩效管理水平的重要抓手。

要重
点围绕和聚焦绩效评价质量不高的突出问题，着手拟定绩效评价中长期规划，加强制度建设，
规范绩效评价流程，持续改进评价方法，落实部门、地方和第三方机构责任，做真绩效自评、
做深外部评价，切实提升绩效工作质量。

一是探索建立绩效自评约束机制，提高自评结果的可
信度。

经报部领导批准，2019年7—10月，监督评价局会同预算司开展了绩效自评结果再评价
试点工作，对2018年度中央部门和中央对地方专项转移支付绩效自评结果，以及中央部门随2018年度决算公开的重点绩效评价报告进行了抽查复核，必要时对问题突出的项目实施再评价，取得了较好效果。

下一步要进一步完善绩效自评抽查复核工作机制，并将抽查结果纳入绩效管
理考核范围，有效压实部门和地方责任，避免绩效自评走形式、做无用功。

二是着力提质扩围，
加大重点绩效评价力度。

统一管理绩效评价工作计划，有效发挥预算评审中心和各地监管局的
专业优势，充分调动各部门、各地方的积极性，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间
长的重大政策、项目的实施效果开展绩效评价，有效扩大评价的覆盖面和资金规模，实现每5
年对主要项目开展一轮重点评价的目标。

三是加强绩效评价过程指导和质量控制，引入专家咨
询和会审机制，充分征求参与评价各方意见建议，积极邀请两会代表、委员全过程参与评价工
作并加强指导和监督，切实提升绩效评价工作质量。

四是加强绩效评价指标体系建设，积极创
新评价方法，立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

（三）强化约束、严格问责，建立健全绩效评价结果反馈应用和整改落实机制
为加快建立健全评价结果与预算编制、政策调整的挂钩机制，督促部门和地方将绩效评价结果应用于优先预算安排、完善政策制度、改进管理工作，提高财政资金配置效率和使用效益，报经部领导批准印发了关于做好2019年重点绩效评价结果应用和整改工作的通知，针对财政部为主体开展的绩效评价报告反映的问题和提出的建议，组织相关部门司根据重点绩效评价结果，提出对口中央部门和转移支付相关项目的预算调整建议，对绩效好的政策和项目优先保障，对
绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效
资金削减或取消，并跟踪督促部门司落实预算调整建议情况。

同时，抓好绩效评价发现问题的
整改工作，组织相关部门司建立问题清单管理制度，印发《整改通知书》并督促部门按时间节
点做好整改落实工作。

同时，为压实主体责任，我们把部门司督促落实绩效评价结果应用的相
关情况纳入部机关内控考评范围并专门赋予分值，进一步强化了评价结果刚性约束，取得了较
好效果。

下一步，要着力完善绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将内控考核作为
推进结果运用的重要抓手，进一步强化部门和地方主体责任，对重大项目的责任人实行绩效终
身责任追究制。

要大力推动绩效信息公开，重点绩效目标、绩效评价结果与预决算草案同步报
送同级人大，同步向社会主动公开。

要积极搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接
受社会各界监督，形成倒逼机制，督促预算部门和单位切实提高财政资金使用效益。

（四）积极探索、加强调研，引导和规范第三方机构参与预算绩效评价工作
第三方机构作为独立的专业机构，是绩效评价的重要参与力量，对提升绩效评价的独立
性和可信度，加强社会监督和扩大公众参与，确保绩效评价结果的客观、公正发挥着积极作用。

党中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，要引导和规范第三方机构参
与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。

全国人大常委会在审议2018年中央决算报告时，也要求扩大外部评价比重，规范第三方机构参与预算绩效评价的程序、标准、方法。

按照上述要求，我们结合对绩效自评结果的抽查复核和再评价试点工作，积极探索开展对第三方机构绩效
评价执业质量的监管，对委托第三方机构出具的重点绩效评价报告，在核查相关部门和地方的
同时，借鉴会计监管的经验做法，对第三方机构工作质量进行了延伸监督，对存在问题的第三
方机构，通过约谈批评、问题警示等方式，督促其认真整改。

同时，积极开展工作调研，邀请
参与绩效评价工作较多的会计师事务所、资产评估事务所、管理咨询公司等开展座谈，积极参
加国内外绩效管理和评价论坛，深入了解行业发展情况和存在的主要问题，听取社会各界对绩
效评价工作的意见建议。

我们在监管和调研方面的尝试，不仅掌握了大量第一手资料，还在行
业内引起强烈震动和反响，许多第三方机构强烈呼吁财政部门加强第三方机构绩效评价执业质
量的监管，有效整顿和规范市场秩序。

下一步，我们将在深入调研摸底的基础上，研究出台相
关政策制度，鼓励和引导第三方机构积极参与到绩效评价工作中，加大培育、支持力度，同时
制定第三方机构执业规范和监管规程，着力提升第三方机构执业质量。

进一步促进绩效评价中
介行业的健康发展。

（五）加强学习、提升素质，着力培养打造一支高素质的预算绩效评价队伍
预算绩效评价是一项极具技术含量和挑战性的工作，必须把着力点放在干部队伍素质的
提高上，培养造就一支高素质的专业化绩效评价队伍。

在此次机构改革中，部党组充分考虑财
政监督队伍的特点和长处，决定财政监督由事后检查为主转变为预算监督和绩效评价为主，不
仅有效落实了机构改革方案，从根本上解决了与审计职能交叉问题，确保财政监督队伍的长期
稳定，而且有利于加强绩效管理队伍建设和组织保障，将中央全面实施预算绩效管理的要求落
到实处。

这是部党组对财政监督队伍的关心和信任。

但同时必须清醒认识到，监督评价局、各
地监管局以及部分地方财政部门（由监督机构转型的绩效评价机构），预算绩效评价力量严重
不足，年龄、知识结构不合理，队伍建设不容乐观。

各地监管局和地方财政部门要主动适应机
构改革、职能转变的新形势，高度重视绩效评价工作，采取多种措施大力加强队伍建设。

一方面，要做好加法，不断充实专业队伍。

把年富力强、专业水平好的干部充实到绩效评价岗位，
充分发挥“传、帮、带”作用，形成人才队伍建设的梯次架构。

适当聘用外部专家和中介机构
补充力量，形成政府购买服务的良好机制。

另一方面，要做好乘法，不断提高专业水平。

进一
步做好业务培训工作，坚持定期举办业务培训班，科学设计培训内容，改进培训方式，提升培
训效果，并通过集中审理、专家论证等多种方式，提高干部业务能力。

同时，打铁先要自身硬，要注重加强对干部的党性教育、廉政教育，把纪律和规矩挺在前面，不触碰纪律的“红线”和“底线”。

总之，要结合不忘初心、牢记使命主题教育，在实际工作中锻炼干部、培养干部、
使用干部，打造一支政治过硬、业务精通、纪律严明的绩效评价队伍，实现预算绩效评价工作
的可持续发展。

（本文系财政部监督评价局局长郜进兴2019年10月29日在全国预算绩效评价工作培训班上的讲话，略有删节）。