规范土地整治管理推进高标准农田建设——解读《广西壮族自治区土地整治办法》

规范土地整治管理推进高标准农田建设——解读《广西壮族
自治区土地整治办法》
黎萍;胡朝娟;刘谐静
【期刊名称】《南方国土资源》
【年(卷),期】2017(000)002
【总页数】3页(P20-22)
【作者】黎萍;胡朝娟;刘谐静
【作者单位】广西国土资源厅政策法规处;广西国土资源厅土地整理中心
【正文语种】中文
编者按：2016年11月18日，自治区十二届人民政府第84次常务会议审议通过《广西壮族自治区土地整治办法》（以下简称《办法》）。

《办法》自2017年3月1日起正式施行，这是广西土地整治立法工作的一次重大突破。

《办法》出台
的背景是什么？它有哪些主要内容和亮点？请关注本期政策解读——
广西自2001年实施土地整治以来，共立项实施了1 479个项目，实施总规模88.06万公顷，总投资达243.03亿元。

得益于土地整治项目的实施，“十二五”
期间，广西共建成高标准农田93.35万公顷，成效显著。

目前，土地整治已成为
广西落实耕地占补平衡、建设高标准农田、强化耕地保护、促进城乡一体化的有效措施之一。

我国对土地整治选址、可行性研究、立项、测量、规划设计、施工设计、预算下达、招投标、施工、验收等一系列工作，都制定了管理制度、技术规程和建设标准等一
套制度体系。

十几年的工作实践证明，这一系列土地整治政策文件发挥了一定的作用，但还存在很多不足，主要表现在三个方面：一是系统性与完整性缺失。

国家没有专门统一的土地整治办法，土地整治的规范大都散见于一些文件和相关法律法规当中，没有形成系统，也不够完善；二是效力层次低，立法滞后，除《中华人民共和国土地管理法》对土地整治进行了简要的规定外，其他规定都分散在不同法律法规当中，致使有的规定难以付诸实施，立法工作相对滞后；三是土地整治项目实施涉及农业、水利、交通、环保、林业等部门，虽然国土资源部门在制度、技术标准、建设标准等方面出台了较多的政策，但在统筹资金集中投入、统筹各部门实施方面操作性较差。

为了规范全区土地整治活动，实现耕地总量动态平衡和节约集约利用土地，保障土地资源的可持续利用，自治区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，结合广西实际，出台了《办法》。

由于国家没有土地整治单行法，广西在总结多年土地整治实践经验的基础上，借鉴了湖北、浙江等省的立法经验，将《办法》结构确定为：总则、规划、立项与设计、实施与管护、耕作层土壤剥离利用、土地权益维护、补充耕地指标管理、资金管理、法律责任、附则共十章五十四条。

内容设置上，一是明确了各级政府和有关部门、农业生产经营组织在土地整治工作中的职责（第三条、第四条）；二是突出生态优先，保护自然和景观的原则（第五条）；三是对社会资金参与土地整治作了原则规定（第六条）；四是对土地整治的规划、立项、设计、实施、管护程序进行了规范（第二章、第三章、第四章）；五是对耕作层土壤剥离利用、土地权益维护和补充耕地指标管理作出了专门规定（第五章、第六章、第七章）；六是在资金管理方面明确政府对社会资本参与土地整治的引导、鼓励和支持（第八章）；七是法律责任和对专业术语的解释（第九章、第十章）。

《办法》在耕作层土壤剥离利用、补充耕地指标交易、储备管理，以及社会资金参与土地整治“先建后补、以奖代补制度”等方面都体现了地方立法的特色，开创了广西土地整治立法的先河。

1.明确了各级人民政府和相关部门的责任
土地整治是一项综合性较强的工作，过去由国土资源部门一个部门独立承担，广西整县推进高标准农田建设重大工程实施后，项目实施的责任主体上升为地方人民政府。

实践证明，只有地方人民政府才能较好地统筹开展土地整治工作。

《办法》规定，县级以上人民政府领导本行政区域内的土地整治工作，协调解决土地整治的重大事项，建立健全土地整治工作机制。

国土资源部门负责土地整治项目实施和监督管理工作，土地整治机构负责具体事务性、技术性工作，相关部门各司其责。

2.整合政府土地整治相关资金，提高资金综合使用效益
目前，广西在土地整治方面的资金主要有：国土资源部门管理的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他资金等。

相关涉农资金包括发改委管理的以工代赈资金、财政部门管理的农业综合开发资金、水利部门管理的农田水利基本建设资金、农业部门管理的土壤改造资金等。

《办法》规定，由县级以上人民政府领导、协调土地整治工作，统筹各项涉农项目和资金，统一规划布局，统一建设标准，统一组织实施。

避免部门之间项目重叠、重复投资，科学合理地集中整合，提高投资效益和土地综合整治水平。

3.明确生态优先和自然保护原则
《办法》规定，土地整治应当坚持统筹规划、因地制宜、生态优先、综合治理的原则，保护自然和人文景观。

同时明确，25°以上的陡坡地，各类自然、历史、文物保护区，公益林区，森林公园，土壤重度污染区，饮用水水源一级保护区和农村饮用水水源保护范围禁止规划为宜耕后备资源开发区，这与国家提出的生态型土地整治指导思想高度一致。

《办法》的实施，将指导全区土地整治向生态环保转变。

4. 规范土地整治规划编制的要求和报批程序
《办法》规定，土地整治规划由县级以上国土资源部门编制，报同级政府批复后实施；土地整治规划编制、规划批复之前须征求公众意见。

《办法》全面系统地明确了规划编制、审批、修改的要求，为规范土地整治规划，提高规划编制水平奠定了基础。

5.明确土地整治项目验收要求
《办法》规定，国土资源主管部门应当组织农业、水利、交通运输、财政、审计等有关部门，项目所在地的乡（镇）人民政府和有关方面的专业技术人员，以及村民委员会、国有农（林）场等农业生产经营组织的代表对土地整治项目进行初步验收。

过去，项目初验一般只有农业、水利、交通运输部门参与，《办法》将财政、审计两个部门列入参与初验的单位中，以便这两个部门掌握项目工程完成情况，加快项目工程结算审计和财务决算审计工作，以有效解决当前土地整治项目工程结算和财务决算审计难的问题，确保按时完成项目的验收工作。

6.确立土地整治项目后期管护主体及其资金来源
《办法》规定，土地整治项目竣工验收合格后，项目法人应当根据土地权属，及时将土地和有关设施移交给村民委员会或者国有农（林）场等农业生产经营组织管护。

土地整治项目后期管护资金可从发包、租赁资产收入、乡（镇）人民政府和农业生产经营组织筹集的管护资金、县级以上人民政府及其有关部门批复用于后期管护的资金及其他来源的后期管护资金中开支。

这对解决当前土地整治项目建成后由于管护不善、工程出现破损无法正常发挥效益等问题，提供了法律保障。

同时，《办法》明确管护主体不仅要对有关设施进行管护，还要对土地进行管护，确保新增耕地数量和质量不改变。

7.明确土地整治项目实行后的评价制度
《办法》规定，设区的市级人民政府国土资源主管部门每年应当对上一年度通过验
收的土地整治项目进行评价，并将评价结果上报广西国土资源厅。

土地整治项目评价结果可以作为耕地保护、土地整治工作表彰、奖励的依据。

这一规定旨在改变地方只注重项目通过验收，不重视土地整治项目成效的现状，将土地整治项目实施成效与单位、个人的荣誉进行挂钩，建立激励机制，确保土地整治成果。

8.规范和细化耕作层表土剥离工作
《办法》率先在立法层面上规范耕作层表土剥离工作，对耕作层土壤剥离范围、剥离利用规划和年度计划、土壤剥离的实施主体、土壤剥离技术要求和土壤利用方式等进行了全面的规定，确保土地开发整理项目新增耕地质量。

9.确立新增耕地指标交易制度
《办法》规定，土地整治形成的新增耕地指标，由国土资源主管部门纳入新增耕地指标储备库，实行分级管理、分级使用。

广西国土资源厅负责补充耕地指标交易管理，并建立健全补充耕地指标管理制度，储备的补充耕地指标在满足本行政区域内耕地占补平衡后有富余的，可以有偿转让。

《办法》第一次对耕地指标管理进行全面的规范，有效解决由于耕地后备资源空间分布不均，部分市、县难以完成耕地占补平衡的难题，为耕地指标的交易、储备管理打好法律基础。

10．鼓励土地权利人自筹资金和其他民间资本参与土地整治
《办法》规定，实行土地整治先建后补、以奖代补制度，鼓励土地权利人自筹资金和其他社会资金参与土地整治，支持村民委员会、国有农(林)场等农业生产经营组织开展以增加地块面积，减少地块数量为目的的土地整治。

《办法》将广西特色的“小块并大块”政策以规章形式确定下来，为社会资金注入土地整治项目提供了法律依据和保障。

11.规定土地整治项目范围不能重复
当前土地整治项目类型较多，在项目区范围选择上，各地均存在意见分歧，相关政策、制度也没有作出规定。

因此，《办法》第十五条规定“已经实施土地整治的区
域不得重复纳入”，此外还明确了土地整治项目范围划定的要求。

各地今后在选择土地开垦、土地复垦、土地整理、城乡增减挂钩、旱地提质改造（旱改水）项目区时，要注意与历史项目库进行叠加，对于已经投资开展土地整治项目的区域，不得重复纳入土地整治项目范围内，否则无法进行信息报备。

12.明确土地整治项目档案管理主体及要求
当前地方土地整治项目档案管理不规范，一般项目档案资料都由县级土地整治机构代为管理，县级国土资源主管部门很少指导、督办，且没有落实工作经费，导致较多地方存在项目资料不齐全、不整齐，摆放随意散乱、破损、没有按照项目档案管理要求进行归档等问题。

《办法》规定，设区的市、县人民政府国土资源主管部门应当及时收集整理与土地整治项目有关的文件、文字、图片、影像等资料，依法立卷归档，妥善保管。

13. 严格土地整治项目从业单位的信用管理
《办法》第二十条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门应当加强对土地整治从业单位的管理，建立土地整治从业单位信用管理制度，并与有关单位及时交换信息，共享信息资源。

从业单位管理主体从市级国土资源部门下放至县级国土资源部门。

同时规定从业单位信用管理信息要与有关部门及时交换，共享信息资源，扭转过去从业单位评价结果只停留在国土资源系统内使用，使用范围小、影响力不大的局面，达到提高服务质量、强化管理的目的。