内部控制视角下高校图书馆战略管理研究

第34卷第4期 2020年8月
武汉商学院学报
JOURNAL OF WUHAN BUSINESS UNIVERSITY
Vol . 34 No .4 August 2020
内部控制视角下高校图书馆战略管理研究
陈爰其1
叶陈毅2
營
晚
2
朽蕾2
(1.广东金融学院，广东广州510521;2.河北地质大学，河北石家庄050031)
摘要：战略管理对于机构长期的发展至关重要，内部控制理论也确定了战略风险是企业内部控制中的
首要风险，财政部也对行政事业单位的内部控制建设制订了相应的规范。

本文基于内部控制的理论，针对高 校图书馆战略管理的现状，首先揭示当前存在学科能力、人才短缺等相关问题，然后分析这些困境的根源，最 后从国家政策、外部环境及人力资源等视角，提出加强高校图书馆战略管理的若干对策建议。

关键词：内部控制；高校图书馆;战略中图分类号：G 258.6;G 251 文献标识码:A
引言
以企业为核心的相关内部控制实践及理论研究 已经比较完善，其中代表性的为20世纪90年代由 美国 C 0S 0 委员会提出 IC -IF ( Internal Control Inte ­
grated Framework )， 首次完整地提出了 内部控制五要 素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督，其后根据环境变迁与企业实践的发展，C 0S 0 委员会先后于2004年、2017年对COSO 进行调整 完善，在2017年发布的ERM (2017)《企业风险管 理:战略与绩效的结合》中，将内部控制要素重新定 义、归纳为“为公司治理与企业文化，战略与目标设 定，风险管理执行，审查和修订，信息、沟通和报告”五个方面，进一步强调了战略在风险控制的重要性，“风险管理不应当是组织的一个额外的或是单独的 活动，而是融入组织的战略和运营当中的有机部 分
™
而为了进一步提高国内各行政事业单位内部管 理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建
设，财政部曾于2012年11月，根据《中华人民共和 国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和 相关规定，制定并颁布了《行政事业单位内部控制规 范(试行)》（以下简称《规范》），自2014年1月1日 起施行。

《规范》要求“单位应当根据本规范建立适合
收稿日期:2020~06—28作者简介:陈爱英（1973—),女，广东融学院图书馆流通部经济师.硕士。

主要研究方向：风险管理；
叶陈毅（1965—),女,本文通讯作者，河北地质大学经济研究所教授，博士。

主要研究方向:战略管理；管晓（1993 —）.女,河北地质大学会计学院教师，硕士。

主要研究方向：工商管理；杨蕾（1995—女,河北地质大学会计学院教师.硕士。

主要研究方向：财务管理3
文章编号:2〇95-7955 (2020 )04-0087-06
本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。

具体 工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确 业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选
择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建 立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员 认真执行。

”2017年，为全面推进行政事业单位加强 内部控制建设，财政部再次发文，自2017年3月起， 推行《行政事业单位内部控制报告管理制度（试 行)》，旨在通过行政事业单位内部控制信息公开、提 高内部控制报告质量的举措，进一步强化行政事业 单位内部控制建设。

各公办高校作为事业单位，必然要遵循《规定》 的相关要求，进行必要的内部控制建设，实现《规范》 确定的“提高公共服务的效率和效果”等目标。

当今 国际教育界普遍认为，教师、实验室、图书馆是一所 高等学校的三大支柱。

1970年，前哈佛大学校长艾 略特(Charles W . Eliot )更将图书馆比喻为“大学的心 脏”。

教育部在2002年颁布的《普通高等学校图书馆 规程(修订)》中，也明确了高校图书馆的性质和地位， 提出高校图书馆作为高校的重要组成部门，“是为教 学和科学研究服务的学术性机构，是学校信息化和 社会信息化的重要基地。

”其馆藏资源的厚度和前瞻 性，以及信息的收集、传播职能发挥，在高校建设中
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起着重要的基础支撑作用，多年来高等教育的发展 实践，也早已证明图书馆建设是其中重要因素之一， 对于高校自身的整体发展可谓举足轻重。

“战略管理 ”（Strategic Management )131较早由美 国学者安索夫于20世纪70年代提出，而随着社会 对战略的认知深入与接纳，战略思考也从初期侧重 企业等盈利性组织，逐渐扩展到教育、文教、医疗等 非营利组织，而通过吸收和借鉴战略管理思想及相 关理论研究成果，在提升图书馆认知与发展高度、规 避相应风险方面也成效显著。

图书馆战略确定了其 面向未来的战略目标及实施计划，是图书馆改革与 发展的重要纲领，对于引导图书馆应对变化、把握未 来、规范服务行为、激发服务动力，对图书馆事业的 长远发展具有重要意义。

随着我国高等教育事业的 蓬勃发展，以及内外部环境的改变，国内各高校也纷 纷根据国家相应的高等教育发展规范，规划相应的 发展战略，高校图书馆在此背景下，其有效的战略管 理日渐突出。

二、文献综述
历史的看，关于内部控制的认知经历了由实践 总结到理性思考、由具体工作安排向理论框架构建 的螺旋式发展轨迹,COSO 委员会，在其发布的相关 公告中提出“内部控制整合框架(IC-IF ) ”以来，关于 内部控制的认知视角，从企业内部延伸到企业外部， 内外兼顾，并在其后的“风险管理整合框架(ERM )” 中,进一步提出了对于战略目标的重视，认为战略是 高层次的，起着对主体目标的协调和支撑，也因此战 略定位错误的风险是主体最大的风险[\
而关于战略管理的涵义，学者普遍采纳安索夫 1976年首次给出的相关界定，s r 管理者为保证企 业的可持续生存和发展，通过对企业外部环境与内 部条件的分析，对企业全部经营活动进行的根本性 和长远性的规划与指导。

^我国财政部也曾于2010 年5月份发布《企业内部控制应用指引第2号——
发展战略》，提出战略是内部控制的最高目标，内部 控制应当体现对战略重要性的认知，并强调要综合 分析评价影响发展战略的内外部因素。

同时提出，发 展战略制定后，应着手将发展战略逐步细化,根据战 略规划制定年度工作计划，将发展目标分解并落实 到可操作层面，确保发展战略能够真正有效地发挥 指导作用。

基于图书馆视角的战略构成，公认的权威论述 是由国际图联(International Federation of Library As ­
武汉商学院学报________________________________________________sociations and Institutions ,IFLA )提出，IFLA 非常重视
战略规划的制定和执行，2010年起，陆续发布“IFLA 2010 ~ 2015 年战略规划”、“IFLA 2016 ~ 2021 年战 略规划”和“IFLA 2019〜2024年战略规划”等，认为 图书馆需要面对网络环境下信息获取方式的挑战与 机遇，为社区提供高质量服务，着重于如下几点，一 是培养用户的读写、创新、文化遗产保护和信息获取 能力;二是提升图书馆自身的专业能力；三是提升基 于法律、规范等的话语权等|415]。

雷永立(2003 P 根据企业视角的战略思想，提出 图书馆的战略管理应着重于图书馆的总体发展方 向，强调对图书馆外部环境的变化及其变化趋势的 把握，使自身制订的相关战略与之相协调一致，从而 趋利避害。

柯平(2016)17^出图书馆战略制定将从五 个方面产生影响，即指明前进的方向、提供行动纲 领、业务活动成败的关键性因素、图书馆长久高效发 展的重要基础和可持续发展的基本保障、图书馆提 升竞争力的有效保证。

伍碧(2014 P 从资源、功能定位及服务对象等几 个角度，对社区公共图书馆与高校图书馆的区别进 行了分析探讨，表明两者虽然存在一定的自然功能 交叉，但社会功能的显著差异也必然导致两者在管 理及发展目标方面的不同。

所以不同于社区公共图 书馆，高校图书馆的发展与战略目标设定，需要构架 在学校整体发展之下，既依托与学校的发展,又要为 学校的发展提供支持。

综上，本文认为高校图书馆合理的战略管理应 当体现为，在与高校整体战略目标相协调的同时，谋 求自身与内外部环境变迁相适应，通过图书馆的发 展，带动部门员工的成长，形成合理的人才梯队，提 升高校图书馆的学科服务能力，服务师生用户的同 时，面向社会提供增值服务。

三、高校图书馆战略管理现状
作为学校的基础部门之一，高校图书馆是高校 的重要组成部分，其首要功能也必然体现在为高校 教学和科研服务，其功能发挥以及自身发展的状况， 在一定程度上会作用于学校的教学质量和科研水 平。

教育部于2015年起，在发布的工作重点中都明 确提出，要科学编制和制订实施教育“十三五”规划， 教育部图工委战略规划组也分别多次举办“高等学 校图书馆‘十三五’规划研讨会”，体现了主管部门对 高校发展，以及高校图书馆建设的重视，也要求两者 之间在战略高度协同管理。

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管理研究
陈爱英叶陈毅管晓杨蕾：内部控制视角下高校图书馆战略管理研究
柯平、刘杰等(2016)191对包括哈佛、剑桥在内的 美国、英国等国21所高校图书馆的战略规划进行了 统计分析，发现在这些高校图书馆相对成熟的战略 中，着重体现的分别为“教学与科研服务”、“开放获 取”、“空间规划”、“资源建设”等内容，涉及较少的则 是“用户体验”、“服务转型”、“经费管理”及“数字人 文”等，由此可以看出，高校图书馆基于特定的社会 功能，其战略管理着重点依然在于通过自身的发展，体现对学习、教学及科研的支持，助力教学、提升学 生能力，以及通过周期参与、数据管理等促进科研。

相较与国外同行，国内高校图书馆在战略管理 方面具有一定的差距，体现在战略制定参与群体量 及战略目标规划等方面。

在教育部相关要求的推动 下，我国高校图书馆启动战略制定工作多始于“十三 五”规划时期，但呈现出的工作效果并不均衡，顶尖 大学启动早、且规划已经比较完善，部分院校还未有 相关工作考虑，中间一定比例的群体处于观望和等 待的被动状态。

柯平、刘杰等(2016 P对包括北京大 学等在内的八所国内高校图书馆战略规划，进行了 统计分析，发现与国外同行相比，国内高校图书馆的 战略定位中，排位靠前的内容基本相同，包括“教学 科研支持”、“空间规划”及“人力资源管理”等，但我 国高校图书馆更为重视以特色资源为核心的资源建 设，但对资源开放获取方面，逊色于国外。

这些战略 考量较好地体现了自身发展的重点，形成了战略的 针对性，但缺少多方合作等开放性目标，在未来的发 展中需要予以关注和加强。

与985等一线院校相比，众多普本高校的图书 馆战略规划难言乐观。

卢青(2010严1对新建本科院 校这一特定群体的图书馆发展状况进行的调研显 示，虽然这些高校图书馆的办馆环境、馆舍设施、馆 藏规模等硬件有所发展,但在纸质馆藏数量及质量、服务层次、网络服务与网站建设等偏软实力的方面 滞后严重，这些问题的根源在于办馆理念滞后、经费 投入不足、队伍结构等因素。

并且受马太效应的影 响,普本高校图书馆的发展极可能出现不利的局面，即在校内整体发展安排及校外各类图书馆有效发展 的双重挤压下，其自身的发展和功能逐渐边缘化。

四、高校图书馆战略管理分析
(一）国内高等教育的非均衡发展的深层影响
随着我国高等教育发展战略指挥棒的不断调 整，各高校也在其中寻求自身的发展，以期在人力资 源、财务资源方面抢得先机，而在我国高校自然数量大幅增长的背景下，各高校在资源获取方面两极分 化严重。

已先期进人“985”、“211”、“双一流”等建设 序列的高校，在相对充裕的财政资金支持下，除教 学、科研工作本身外，图书馆的软硬件建设也能够得 到保障，并与学校自身发展形成良性循环。

众多普通 本科院校则呈现僧多粥少的局面，在有限的资源制 约下，较多投向于教学、科研,以及学校基本的行政 管理性开支，图书馆建设仅维持于基本运转状态，图书采编、资源获取、服务转型等事项往往陷于停滞，且历史欠账沉重，战略发展更是无从谈起。

此外，基于国家“应用型本科”建设导向，大量普 通高校缺少向研究型大学晋升预期，客观上制约了 学校师生对科研与理论学习的热情，也间接抑制图 书馆在科研支持方面的投人。

卢青(2010 相关调 研数据表明，普通高校的书籍流通方面，语言文学类 始终居高不下，其次才是根据高校自身办学特点在 经管、理工等方面的流通借阅，个别时期文学类借阅 出现的下滑，背后的主要动因则是相关图书购进放 缓。

贾光(2002 M"1曾对本科院校图书馆存在问题和 原因进行分析后，归结为五大矛盾，即地位提升与人 员素质之间的矛盾、升格扩招与藏书数量质量之间 的矛盾、时代要求与图书馆自动化建设之间的矛盾、发展需求与制约因素之间的矛盾、读者需求和服务 水平之间的矛盾。

时至今日，这些矛盾依然存在。

(二）网络时代信息获取与传播方式的外在影响
对于图书馆的发展来说，“这是一个最好的时 代，也是一个最坏的时代”，新的信息技术层出不穷，为图书情报事业的发展提供了强大的助力，但信息 无纸化、网络化及自媒体的发展，又削弱了传统意义 上图书馆的知识集散职能,这一外在环境的改变，迫 使包括高校图书馆在内的各类图书馆做出根本性变 革，体现在战略发展目标上，就是如何在未来的战略 覆盖时间内，从技术到内容，基本满足乃至超前预判 用户的需求。

2018年1月颁布的《公共图书馆法》规 定了“国家鼓励和支持，发挥科技在公共图书馆建 设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和 传播技术，提高公共图书馆的服务效能”。

国家已在 法律层面提出了对应的战略思想指引，但如何落在 实处，还需要图书馆自身充分利用先进的互联网思 维、技术及平台模式，对图书馆服务体系，特别是基 于高校服务特征进行重新认识，推进图书馆各方面 的改革。

展望未来图书馆发展趋势，现在主流的共识就
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是“转型”，向以“知识中心”和“智慧图书馆”为代表 的下一代图书馆转型，在空间、资源、服务、管理等主 要因素方面创新求变。

智慧图书馆是建立在物联网 和数字图书馆基础上的新型图书馆，具有物联网和 数字图书馆的双重特征。

智慧图书馆作为未来图书 馆的新模式，将成为图书馆创新发展、转型发展和可 持续发展的新理念和新实践。

目前很多普本高校图 书馆的发展中，对于这一未来预期缺少必要的认知， 只是相对增加了电子资源的保有量，客观上仍在强 调图书馆的实体属性，已经与时代的发展脱节，因而 无法更有效的发挥自身的服务职能，也无法有效满 足师生、乃至社会用户的需求。

从内部控制角度而言，这种战略定位不当的风 险,属于发展方向的偏差，是主体未来发展中的最大 风险，将导致后期在资源配置、发展举措方面的浪费 和无效，严重的甚至会危及主体的生存，需要给予足 够的关注和思考。

(三）图书馆员人才短缺与学科能力不足的内部
局限
高水平图书馆的建设，与之相对应的必不可少 的因素是一流人才建设,尤其在知识经济时代，更需 要注重馆员技能的培养，以及相应复合型知识能力 的发展，通过持续稳定的人才战略机制，保障和实现 图书馆机构整体的可持续发展。

而作为高校的“非核 心部门”，图书馆在高校编制架构中，缺少对核心人 才的必要吸引力，相关调研显示，在整体素质方面， 我国当前存量馆员呈现逐次递减的现象，即社会馆 员弱于高校馆员，高校馆员弱于教学科研人员。

馆员的个人能力不足，客观上制约高校图书馆 服务功能的发挥。

沈洋、李小平(2016严1、郭安琪、曾 伟忠(2019 等，对包括清华大学等在内的国内相 关985高校进行调查分析，发现高校图书馆在人力 资源方面,存在科研服务咨询能力不足的问题，体现 为专业能力单一，缺少学科馆员的发展预期,多数不 具备科研服务咨询的条件，服务项目较少，校方支持 力度弱等。

以985高校为代表的国内一线高校尚且 如此，其他二、三线高校更难言乐观。

人作为控制系统中的核心因素，既是控制机制 有效的执行者，也往往是风险产生的源头，需要被刻 意的控制。

同时，系统内人员的能力直接决定了控制 系统的运转效果，而人才的培养并非一朝一夕可以 解决，需要在机构发展规划、战略部署中，对人才的 培养、引进等加人一定的提前量。

武汉商学院学报_______________________________________________五、加强高校图书馆战略管理的若干对策建议
(一） 高屋建瓴，设计合理的战略制定与管理流程
依据介人时机不同，风险管理可以分为事前、事中及事后管理，战略管理的最佳时机无疑在于事前 的战略制定阶段。

如若高校图书馆在风险管理伊始， 即有一个合理恰当的战略目标，可以在后续的战略 实施阶段,有效降低战略不当带来的效率低下、发展 无序的风险。

由于内外部环境的改变，战略目标选择 与制定是一个常说常新的话题，作为部门的发展指 引，高校图书馆在启动相关部门发展战略制定工作 时，构思恰当的战略目标、设计合理的规划流程，可 以有效保障后续战略管理与实施。

战略管理的相关理论分析中，设定战略制定和 实施是一个循序渐进的过程，通常又可细分为历史 背景、形势评估、问题议程、备选战略、可行性评估以 及战略实施等步骤。

有鉴于此,我们认为高校图书馆 应当摒弃着重于部门工作规划的短期思维，真正运 用战略管理思维谋划部门中长期发展。

而合理的战 略制定流程，应当包括如下内容:首先对自身的历史 状况进行有效分析，为后续的战略修订提供依据;其 次应当组建必要的战略团队，群策群力拟定战略框 架；再次应当多方求证拟定的战略框架的合理性与 可行性;最后完善战略管理与实施的细节，在工作中 予以推进与落实。

(二） 多方合作，增强高校自身协调发展战略的
支撑
受财政资金总量制约，国内公办高校的梯度发 展在未来可预期的时间内，不会产生大的改变，广大 的普通院校在无法获得有效财政支持的前提下，资 金紧张将是一个长期影响高校发展的因素。

但学校 的战略布局的长期性，需要合理均衡的安排各部门 的发展，避免在未来出现因忽略非核心部门而产生 拖累。

“风物长宜放眼量”,图书馆包括馆藏、人员的 有序发展，体现的是幕后对教学科研的坚实支持。

不同于公共图书馆的独立性，高校图书馆的发 展最终需要依托于高校本身的发展及战略定位，高 校图书馆在构建自身战略规划时，也应时刻将自己 纳人学校整体发展战略，成为其有机的组成与影响 因素。

在内部资源无法有效覆盖自身发展需要的背 景下，可以谋求包括捐助、社会力量共建、馆际合作 等外部资源支持。

同时，有限的资源配给，更需要图 书馆自身在资源配置、运用方面的精细设计，进行科 学合理的资金预算，并通过服务水平等软实力的提
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管理研究
陈爱英叶陈毅管晓杨蕾：内部控制视角下高校图书馆战略管理研究
升，增强在校内的话语权。

(三）以变应变，积极应对外部信息环境的变迁
外部环境随技术和时代的改变而改变，作为环境个体构成的高校图书馆，在这个过程中能做的只 能是顺势而为，根据变化了的环境，以及随之而变的 客户需求来改进自己。

在图书馆转型的过程中，除技 术、资金等方面的制约以外.图书馆建设发展中的战 略认知高度至关重要，而这种对未来发展方向性的 把握，又建立在对外部环境的有效掌控之上,包括图 书馆发展的世界前沿趋势，相关的信息、媒体、网络 技术、用户习惯的变迁等等。

图书馆可以通过馆藏资 源重整、物理空间重构等方式更有效的提升整体服 务;通过主动延伸与深入，将服务内容拓展为嵌入式 科研数据管理与用户管理，提供更有针对性的个性 化服务;通过挖掘智库建设的引导作用，将图书馆从 静态、强调馆藏的信息储存形态，向价值创造的、动 态智库方向拓展。

在完善自身的同时，高校图书馆还应着力加强 外部合作，共建共享资源。

随着信息资源的飞速增 长，仅仅提供个体馆资源的服务不能满足社会需求，开放式获取与信息共享成为不可逆转的趋势||41。

网络技术的发展，通过采用集中式门户平台和分布式 服务相结合的方式，赋予图书馆诸多新的技术手 段，实现资源共享，包括通过高校图书馆之间的互 借传递等等，这些都是高校图书馆在当前新的环 境变迁、自身资源所限的前提下，实现借力发展的 战略性思考。

(四）以人为本，增强图书馆人力资源建设
在时代发展的推动下,图书馆、尤其是高校图书馆的职能，已从以往的传统信息服务，向提供全面且 具有针对性的学科知识服务转型，为高校的教学与 科研提供助力，并以此来提升图书馆在高校学术科 研领域中的影响力，在高校学科建设中体现图书馆 应有价值。

建设一流的图书馆需要一流的人才与之 对应，新知识经济环境下，图书馆更需要注重馆员技 能的培养和其自身的发展，在促进馆员成长的同时, 实现机构整体的可持续发展。

教育部2002年颁布的《普通高等学校图书馆规
程(修订)》，提出了 “学科馆员”概念，也给出了高校 图书馆的学科馆员的发展路线。

而这一职能的实现，
则是基于图书馆馆员作为重要的人力资源，将用户 视为服务中心，构建起以图书馆为平台、人员服务为 纽带的运行机制，从而有效实现高校内部，乃至高校与高校之间的，体现学科支持的全新运行机制，达成
图书馆与学科、图书馆与院系之间良性循环。

为此，
高校图书馆应当通过鼓励员工个人提升、内部培训、
外部招聘等方式，在提升现有馆员的图书馆服务的
专业能力之外，对馆员能力及岗位的设置，应当面向
未来的复合型信息支持的方向，配合学校学科建设
发展的需求，着力于信息化、学科化方向的推进。

六、结论与不足
内部控制与战略管理的相关理论均表明，有效
的战略是单位发展中的至高点，其合理与否直接影
响到单位未来发展的可持续性，乃至生死存亡，内部
控制的相关理论研究，也逐渐把对风险的关注视角，
从具体而微的事项，转向更为具有长远性与潜在性
的战略风险管理，并将战略的合理性与组织的生存
与价值创造紧密联系在一起。

高校图书馆基于其对
高校发展的基础支撑作用，自身的发展也与高校形
成了相应的战略呼应。

鉴于我国髙等教育发展的框
架设计与外部现实环境的快速发展，高校图书馆，尤
其是众多普通本科高校图书馆，在发展中已呈现战
略不到位的弊端，包括外部环境变化的主动应对、馆
藏资源与学校学科发展的呼应、馆员知识结构的复
合与完善等,需要在战略制定流程、资源整合、创新
发展及人才结构等方面着力完善。

由于研究条件所限，本文主要存在以下两点不
足:一是本文所用的相关数据，主要取自其他学者的
公开资料，在时效与针对性方面不尽到位，影响了本
文建议的效果;二是由于缺少数据支持，本文主要采
用了定性分析方法,受作者本人研究视角的局限，在
问题的研究深度与内在关联性方面存在一定主观
性，以及认知上的偏差，如能通过问卷、实地调研等
方式获得必要的数据，辅以相应的定量分析,将会使
本研究的分析更为客观。

【参考文献】
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