农业科研单位绩效预算管理路径分析

农业科研单位绩效预算管理路径分析
杨秀文;苑雅文;闫立金;邹玉娜
【摘要】农业科研单位绩效预算在推进中存在着绩效理念还未牢固树立、预算科目的真实性有待加强、绩效考核不到位等问题,需要通过管理委员会等预算组织体系建设、绩效考评体系等制度建设来构建绩效预算管理体系.
【期刊名称】《农业科研经济管理》
【年(卷),期】2015(000)004
【总页数】3页(P40-42)
【关键词】绩效预算;农业科研活动;预算管理体系
【作者】杨秀文;苑雅文;闫立金;邹玉娜
【作者单位】农业部环境保护科研监测所,天津300191;天津社会科学院,天津300191;农业部环境保护科研监测所,天津300191;农业部环境保护科研监测所,天津300191
【正文语种】中文
1 前言
1907年，美国纽约市政研究局提出的“改进管理控制计划”报告出现了“绩效预算”的思想。

1949年，美国胡佛委员会首次提出了绩效预算的基本框架［1］。

为了提高公共部门的管理水平和财政资金的使用效率，从20世纪80年代开始，以美国、英国、澳大利亚和新西兰为代表的西方国家对绩效预算在理论、实践方面
进行了诸多探索，提高了公共资金使用效率、改进了公共部门的绩效。

近年来我国也开始积极地探索政府绩效预算管理改革，2011年财政部发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，中央级农业科研单位作为我国的部门预算单位，正在逐步推进绩效预算工作。

绩效预算将绩效管理的思想融入到预算管理中。

绩效管理是指通过设计组织活动目标，并对达到目标的效果进行考评，进而促使相关责任人对结果负责，来实现组织行为的高效。

绩效管理将管理的重点从以规则为核心转向以绩效为核心，管理过程中突出对组织目标和实现目标效果的关注。

按照财政部相关解释，绩效预算是一种以目标为导向的预算，它是以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。

绩效预算在强调财政支出的有效性的同时，主张在传统预算制度中注入一种激励和约束机制，也就是预算支出绩效的考评，达到合理配置资源、优化支出结构、规范预算资金使用的目的，从而有效地促进组织目标的实现。

农业科研单位属于事业单位，其主要任务是进行农业基础性的科研工作。

随着我国行政管理体制改革的深入，为了更好地规范和推进农业科研活动的进行，绩效预算管理在相关单位中逐渐深入实施。

农业科研单位在绩效预算的推进过程中，也反映出很多个性化和共性化的问题，需要进一步完善绩效预算管理。

绩效预算管理路径包括预算管理的组织建设和制度建设两个方面。

实现绩效预算管理的组织不是财务或科研部门单独完成的，需要管理部门和科研部门共同完成，这种多部门的协同模式是绩效预算实施的组织保障。

绩效预算管理还需要完善相应的制度约束，如绩效预算的制定流程、管理流程等，核心是建立全流程、有效的绩效考评方法。

2 农业科研活动的特殊性与现阶段实施绩效预算存在的问题
与其他学科的科研工作相比，除了具有前沿性与创新性外，基于农业生产活动投入产出过程的个性特点，农业科研工作还有着一定特殊性:研究经费投入季节性强，
资金到位时效性要求高，农业项目研究周期长，农业资源价格波动大，预测难度大等。

由于农业科研项目专业性强，不可比因素多，加之课题组成员对预算编制方法了解有限，而财务人员对科研项目本身不甚了解，绩效预算的编制和执行难度显而易见。

基层绩效预算管理中存在的问题主要有以下方面:一是绩效理念还未牢固树立，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在;二是预算内容的真
实性有待加强［2］，还没有形成规范的采购价格和标准体系，形成申报单位虚置、虚高预算的空隙;三是科研项目预算执行程序不够科学，项目实施周期与预算编制
周期不吻合，使项目研究遇到经费不到位的困难，也造成预算监督机制形同虚设;
四是预算的绩效考核不到位，欠缺可执行的方法体系。

3 农业科研单位绩效预算管理的路径
3.1 绩效预算的组织建设
现行绩效预算管理中出现的问题，首先反映出组织设置存在着缺陷。

如绩效预算不单是科研部门上报、财务部门核算的简单组合，是结合研究工作特点实施资金规划的复合过程。

为保证绩效预算管理的权威性、科学性和有效实施，首先要建立上层管理组织——绩效预算管理委员会，由科研单位负责人和相关专业部门联合组成，承上启下，统筹安排绩效预算的各项工作。

在预算组织体系内部，设立以财务为核心的预算工作组，负责预算日常的编制、监控、协调、信息反馈等日常性工作。

预算工作组和预算基层组织在组织和专业上都接受预算管理委员会的指导。

基层组织的构建是预算编制和执行的关键环节，关系到预算管理的成败。

以农业部环境保护科研监测所为例，按照院所一体化的思路进行了基层组织的创新性变革，取消原有的研究室建制，设立创新团队的新型组织。

按照双向选择的原则，结合知识积累、兴趣及团队的研究方向等进行重新组合，按照岗位固定、人员流动的方式，重新组建了9个创新团队。

创新团队的组建克服了以前研究室模式下存在的研究
方向分散的弊端，团队成员围绕相应的学科领域和重点研究方向开展工作，使科研资源管理的效率提高，也促进了绩效预算管理的有效实施。

在创新团队内部，设立首席科学家、首席助理、骨干、客座研究员等不同岗位。

从团队组织、日常管理、岗位聘用、绩效工资发放等方面放权首席科学家，充分发挥高知群体自我实现需求的主动性、积极性和创造性，形成“学科—领域—研究方向—团队—岗位”的一体化管理模式，明确了每一个岗位的职责、任务和前进方向。

建立起以绩效管理为导向、岗位管理为核心的人员退出流动机制，实现各级人员能上能下、能进能出。

在做好每一个岗位绩效管理的同时，也强化了团队绩效管理，对团队首席科学家建立动态淘汰机制，对团队建立退出机制，连续2年未完成年度个人岗位和团队年度目标任务的首席科学家，研究所有权停止合同履行，解除该创新团队所享有的政策待遇，使团队的绩效管理和个人岗位的绩效管理高度融合，达到统一，进一步强化了每一个人的岗位意识、责任意识和创新意识。

创新团队按以下程序编制初步预算:首先各团队设定绩效目标，按照中央部门预算绩效目标管理办法编制三年总体规划和年度预算;第二步明确预期产出和效果，设定绩效指标，第三步对总目标进行分解，根据不同指标的特点设定关键指标;第四步根据现行预算编制标准对创新经费预算汇总;最后组织所内、所外专家进行论证和评价，最大限度保证其预算的科学性和可行性。

预算方案经逐级上报批准后，进入执行阶段，同时接受相关部门的监督。

3.2 绩效预算的制度建设
首先，要建立绩效预算评价体系［3］。

创新农业科研单位的评价机制，形成良好的引导机制、约束机制和动力机制是当务之急。

绩效预算能否成功，关键在于建立以发展目标为导向、以项目成本为度量、以业绩评估为核心的绩效预算体制，形成“绩效目标—绩效拨款—绩效评价”为一体的绩效管理机制。

农业科研单位绩效评价体系是运用特定的指标体系，通过定量、定性的全面分析，对预算制定、资源
配置、资金使用等所做出的综合评价。

绩效预算评价体系包括绩效评价指标体系、绩效预算奖惩制度两个方面。

针对当前科研项目效益测评缺乏统一标准的管理短板，应建立一套有操作性的考核方法，通过打分制度来评价相关项目。

基本思路是，设立基础研究和应用基础研究两大体系，根据项目执行前、中、后期不同阶段，采用定性指标和定量指标两个大类，下面设成本、效益等多类指标，设定科学的权重，构成全面的指标体系。

分别采取打分制和数值比分制，计算得出总的分值。

这个分值可用于客观地评价项目的立项和执行效果。

其次要实施全过程的绩效预算管理，建立项目成果的跟踪评价机制。

开展“事前、事中、事后”全过程的绩效管理，加强绩效目标管理与经费过程管理有机融合。

做好具有通用性的预算项目标准的调查和论证，尽快总结出一套有通用价值的标准体系，使预算的制定更加规范。

绩效预算管理应贯穿整个支出周期，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地连接起来，成为制度化的管理体系，提高科研资金的预算运行质量。

要加强项目成果的管理，拓宽科研成果转化路径，对社会效益突出的研究项目给予奖励和后期研究的资金支持。

重视成果转化率指标的比较，督促科研人员高水平高质量地完成研究项目。

参考文献
［1］龚雅婷，刘瀛弢．中央级农业科研单位绩效预算路径研究．中国农业会计，2015，(1):43～45
［2］李金祥等．国家级农业科研机构政府投入缺口分析．农业经济问题，2014，(7):27～35
［3］包丽萍．构建我国预算绩效管理体系的思考．财政监督，2012，(4):21～
23
［4］黄艳等．科研机构项目绩效预算支出决策研究．江西社会科学，2011，
(10):659～663。