努力从源头上预防和化解行政争议

严格依法行政狠抓和谐履职努力从源头上预防和化解行政争议盐城工商局随着经济社会的发展和改革开放的深入，人民群众依法维权的意识在不断增强，因此，作为行政执法机关在行政执法活动中，如何预防和化解行政争议，健全行政争议防范和解决机制，是一个非常现实的实践课题。

一段时期，盐城局行政争议数量在全省工商系统一直处于较高位次。

这种状况不仅在一定程度上影响了工商部门的执法形象和执法权威，同时也因处置和化解行政争议牵扯了部门大量的精力。

行政争议是因行政行为而起。

行政争议的产生，一方面反映了管理相对人依法维权的需求，一方面也反映了一个行政机关的履职水平。

不合法、不科学、不规范、不和谐的行政行为往往是导致行政争议的主要原因。

基于这样的出发点，近年来市局党组始终坚持以依法行政为前提，着力从履职理念的更新，履职机制的创新，履职行为的规范和履职监督的强化等方面入手，在全系统大力度推进以全面、科学、规范、和谐履职为主要内容的工作转型，狠抓履职行为的规范化、合理化、合法化,为从源头上预防和化解行政争议奠定了扎实的基础。

全系统行政争议数量逐年下降，2009年，全系统新发生行政争议6件，争议数量在全省系统处于较低位次。

自2006年以来，连续四年实现行政诉讼无败诉，行政复议无改处。

下面，我从四个方面汇报一下近年来我局坚持依法行政，狠抓和谐履职，努力从源头上预防和化解行政争议的一些思考和实践。

一、着力履职理念的更新与变革2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。

当年，中央又明确提出了构建社会主义和谐社会这一党执政的战略任务。

认真贯彻落实《依法行政实施纲要》，为构建社会主义和谐社会发挥职能作用，做好服务工作，是工商部门在工作中必须认真把握的基本要求。

对较长时期受行政争议困扰的盐城局来说，高度重视预防和化解行政争议，推进依法行政，促进各项职能的规范、和谐履行，显得尤为重要和迫切。

为此，我们把引导全系统广大干部转变履职理念、创新履职思维作为推进依法行政，促进和谐履职的首要任务。

首先是引导广大干部树立科学的执法观、正确的实绩观，全面确立执法为民的理念。

在盐城局，“以实绩论英雄”一度对激励广大干部充分履行执法职能，主动提高执法水平起到了积极的推动作用。

但在财政以收定支体制的影响下，这一导向在基层部分领导干部和执法人员当中逐步异化为“以罚没论英雄”，并导致了较为严重的唯利执法现象，引起社会、政府和舆论的高度关注，给部门履职环境带来很大的压力。

为切实改变这一状况，2003年，市局党组决定，以作风整训年活动为主题，以内和外顺为目标，大力优化盐城工商事业发展的内外部环境，组织实施发展与服务，执法与监管两个层面的“三满意”工程。

2004年，在总结上年作风整训年活动的基础上，在全系统进一步组织开展了以“三从三创三满意”为主题的规范提升年活动，即要求全系统要从政府、企业、群众最盼望的事做起，创优质服务品牌；从政府、企业、群众最关注的事抓起，创科学监管品牌；从政府、企业、群众最反感的事整起，创规范执法品牌，真正让政府满意，企业满意，群众满意。

“三从三创三满意”，最核心的一点，就是一切履职行为必须以人民群众的需求为需求，坚决克服和纠正以执罚执收取代执法监管的错误倾向，坚决克服执法争利，执法随意，执法扰民等不良现象，切实解决好履职宗旨问题。

（二）引导广大干部准确把握职能、权力、责任三者的内在关系，全面确立因责履职的理念。

由“权力政府”走向“责任政府”，是政府管理体制改革的方向。

在责任政府体制下，职能与责任是同一的，权力与责任是对称的。

有权必有责，用权受监督，违法要追究。

工商部门作为政府序列中承担维护市场公正和秩序的职能部门，我们的职能一定意义上都关系着国计民生，因此不仅承担着一定的行政责任，同时还承担着一定的政治责任、法律责任。

近年来，随着问责制的强化，我们结合对阜阳奶粉、三鹿奶粉、“齐二药”等一系列责任事故的反思，每年对全系统干部履职情况至少要组织两次以上的明查暗访，并将明查暗访发现的履职缺位以及不当行使职权等现象通报全系统，帮助干部分析责任风险形势，从正反两个方面加深干部对因责履职的理解，引导广大干部用权要有如履薄冰之感，尽责要有如负泰山之重，始终绷紧责任风险这根弦，自觉树立“有限权力”和“责任第一”的观念，破除以有权者自居的错误心态，始终把规范作为自我保护的关键措施，作为任何时候、任何情况下都不可逾越的“底线”。

（三）引导广大干部坚持履职尽责、形象优化两份考卷一起答，两个成果一起要，全面确立和谐执法的理念。

和谐来自相互理解，而理解则来自有效的沟通。

我们在行政争议方面出现的问题，往往来自于沟通解释不到位，来自于漠视甚至侵害相对人的合法权益。

2004年，我局即在强调坚持执法科学性、规范性、权威性、有效性的同时，又提出执法工作要讲求合理性，增强艺术性，突出防范性的要求。

合理性，就是在合法的前提下合理执法，规范行政处罚自由裁量权的使用，坚持公平、公正、正确把握处罚幅度；艺术性，就是讲求执法的方式方法，在执法中多沟通，多解释，多宣传，多服务，赢得各方理解；防范性，就是坚持行政执法与行政指导相结合，努力提高规范率，降低处罚率。

2006年，市局在全系统全面推行行政指导这一新型管理方式，专门制订出台了《行政指导工作实施方案》和《行政指导窗口工作规范》，从市场主体准入与退出，商标战略的运用与保护，市场竞争行为的规范等八个方面，明确实施行政指导的方式和要求，要求全系统灵活运用指导、劝告、建议、提醒等柔性手段，服务于行政相对人，尽可能防范或遏制不规范行为的产生。

与此同时，在行政处罚上，我们在推行说理式执法文书的基础上，全面推广说理式执法，要求广大干部把“说理”贯穿于执法的全过程，把宣传、教育、解释、说服工作作为执法活动必不可少的基础工作做好做到位。

在执法过程中，高度重视尊重，保障和维护行政相对人的知情权、陈述权、申辩权和监督权，切实改进执法作风，做到文明执法、公正执法、人性化执法，提高执法的亲和力，使相对人不但在理智层面上认同并接受执法权威，而且在情感层面上尊重并信赖执法权威。

二、着力履职机制的创新与实践制度带有长期性、根本性，依靠制度建设深化依法行政工作，通过制度创新，形成有利于依法行政、规范执法的体制和机制环境，是从源头上预防和化解行政争议的重要基础。

近年来，我局高度重视依法行政制度建设，将其作为工作转型的主体性工作来抓，实现了体制的顺畅增效，机制的创新完善，监督的充分延伸。

（一）围绕事权清晰、职责明确的目标，着力理顺执法体制。

一是依法界定层级事权。

我们依照相关法规和规定，进一步梳理明确了市局、县局和基层分局（所）的法定职责及行政许可、行政检查、行政处罚、行政调解等职权，并依法通过相关平台向社会全面公开，接受社会监督。

同时按照监管关口前移，监管重心下移的要求，制订出台了《盐城工商系统基层分局行政执法职权清单》。

二是充分扩大基层授权。

在已经授权基层分局履行个体登记的基础上，进一步授予了基层分局个人独资企业、农民专业合作社、户外广告登记等许可登记权，并将个体工商户食品经营许可证全部委托给基层分局来发放。

全面落实了基层分局罚款2万元以下，没收违法所得3万元以下案件的行政处罚权。

三是狠抓机关工作整合。

积极推进行政处罚权集中行使，除支队、消保等条线之外，其他科室一般都不再直接承担案件的查办职能，彻底扭转了一段时期出现的科科办案，人人办案的局面，有效地遏制了多头检查同一主体，重复查处同一违法行为等社会反响强烈的问题的发生。

同时，统一协调机关对下执法行动部署、案源信息发布等事项。

明确一个部门负责相关专项整治行动的统一整合与部署。

对食品安全、农资监管等涉及多个职能条线的工作实行例会制度，做到统一安排、统一交办、统一督查、统一考核，既有效减少了机关政出多门、基层难以落实的现象，同时也有效地控制了执法扰民问题的发生。

（二）围绕调控有力、运转有序的目标，着力探索执法工作合力机制。

一是落实依法行政定期会办制度。

市局党组坚持把依法行政工作摆上重要议事日程，经常专题研究分析全系统依法行政工作的现状和趋势。

近年出台的相关工作意见、规定及相关规范和办法，都是党组凭借对全系统履职情况的定期分析而制订的相应的工作机制和措施。

二是巧借外力推进工商职能到位。

按照把政府意图转化为工商行动，把工商设想提升为政府行为的工作思路，我们积极推动构建政府统一牵头，相关部门参与的取缔无照、广告监管、打击传销、消费维权等协作联动机制，分别提请政府出台了专项的意见，明确了各职能部门在相关领域中的的责任和义务，最大限度地减少自身在职能履行过程中直面管理矛盾的压力。

2008年，我们针对广告监管中出现的新情况，提请市人大组织开展了《广告法》执法情况专项检查，并由此推动政府出台了全市广告监管意见。

2009年，我们提请市人大牵头，以全市集贸市场食品安全为重点，开展了“食品安全盐阜行”活动，借助人大、政府的重视，大力督促全市各市场主办单位加大硬件投入，改进日常管理，有效提升了全市集贸市场的基础管理水平。

三是多方拓展行政争议信息渠道。

着力加强与信访、纪委、法院、检察院以及市长热线等部门和单位的沟通联系，通过多种形式及时了解掌握对工商部门履职情况的社会反映，包括可能产生的行政争议倾向，及时落实相应的化解措施，实现预防和化解行政争议工作的关口前移。

大丰局还与当地法院合作，建立了行政诉讼诉前和解机制。

自2008年来，该局通过实现诉前和解成功化解行政争议12起，形成了化解行政争议的最后一道防线。

（三）围绕覆盖全面、监督有力的目标，着力健全履职监督机制。

一是大力营造监督氛围。

在全系统树立全体干部依法受监督，领导干部带头受监督，热点岗位重点受监督的意识，要求所有干部把接受法制监督作为一项必须履行的义务。

二是扩大法制监督范围。

在全系统着力构建“大法制”格局，将法制监督由行政处罚延伸到行政许可、行政收费等职能履行的各个领域，在定期开展案卷评审的同时，还在每季度开展以抽查一份案件卷宗、一件许可档案、一月收费票据为内容的“三个一”抽查剖析活动，及时发现和纠正全系统依法行政工作中存在的问题。

三是不断丰富监督方式。

认真落实“一案双回访”制度，积极开展案后“六查”工作，主动就行政处罚案件、消费纠纷调解等工作建立了社会公开评审制度。

近年来，先后邀请人大代表、政协委员、相关部门、企业、群众等各个方面的代表，组织公开评审80多场次。

四是构建内外监督合力。

通过办案单位内部纪检监察部门、上级业务主管部门、行风监督员以及行政管理相对人等多个途径、多种方式，进行案中、案后回访和跟踪信息反馈，对行政执法行为实施全过程监督。

五是全面建立法制员制度。

在每个基层分局配备了1—2名专兼职法制员，在机关职能业务部门配备了1名兼职法制员。