跨区域流域生态补偿机制研究——以长三角为例

跨区域流域生态补偿机制研究
——以长三角为例
王晶
摘要：跨区域流域治理涉及流域上下游地区多样化主体的广泛利益，区域协调难度大。

生态补偿作为解决跨区域流域水环境问题的重要手段，可以平衡环境与经济效益，解决跨区域水环境问题的矛盾与纠纷。

本文以长三角地区为例，总结了当前长三角地区水环境特征及区域协调治理现状，探讨跨区域流域治理面临的主要问题和难点。

本文借鉴美国田纳西河流域的政府主导模式、纽约清洁供水购买的市场交易模式、德国和捷克易北河治理的政府与市场共同参与的三种不同方式，总结国外流域生态补偿机制的先进经验，如区域财政转移支付、完善的法律法规基础、强有力的组织架构、有效的区域协调机制等。

本文从构建更加安全的区域生态格局的视角出发，构建了系统化的流域治理框架，提出适用于长三角地区的跨区域流域生态补偿机制。

关键词：流域，生态补偿，区域合作
1引言
长三角地区作为我国第一大经济区，孕育了世界级的城市群，社会经济发展迅速，却也因此对环境造成了相对较大的影响。

长三角地区水网纵横发达，但水环境问题也相对突出。

《上海资源环境发展报告（2016）》指出，长三角地区水环境面临水质污染、水源地安全风险、湖泊水库富营养化、废污水排量高等问题。

报告也进一步指出长三角地区缺乏有效、完善的流域协调协作机制，因此跨地区流域治理问题面临困境。

其实，早在2009年举办的《长江三角洲城市经济协调会第九次会议》上就提出建立“长三角跨界水体生态补偿机制总体框架”，但是该框架仅在理论层面做出研究，并未付诸实施。

当前，长三角地区的很多城市都在积极探索生态补偿的实施路径，如碳交易、排污权交易市场的构建等。

但整体来看，缺乏跨省、跨市的直接交易，生态补偿的范围局限在行政区范围内，难以产生更强的区域生态效益。

2015年7月发布的《长三角城市环境绩效指数》报告指出，长三角区域虽然分属不同的行政版块，但是生态环境具有整体性，因此区域环境的综合整治和改善提升需要跨区域的密切合作。

长三角流域作为区域生态环境的重要组成部分，同样需要强化区域协调和部门联动，建立流域性的水环境监测、水环境保护、水污染防治等区域协调机制。

流域生态补偿，
即通过优惠政策、资金、实物等手段，对由于保护环境敏感区而失去发展机会的上游地区进行补偿，以平衡流域上下游的利益关系。

本文将以流域生态补偿机制为主题，探索可行的法律、政策、经济、制度手段，以期能为解决跨区域的流域生态环境问题提供可行的路径[1]。

2长三角地区流域生态补偿背景
2.1长三角流域基本情况
2.1.1区域河网普遍受到污染，湖泊水库富营养化严重
根据2015年上海、江苏、浙江环境质量公报，长三角流域的水质情况较差，氨氮、总磷、总氮超标普遍，部分湖泊或水库存在富营养化现象[2-4]。

其中，江苏省的水质污染问题更为严重，且有加剧的趋势。

尤其是太湖流域，2015年全年期水质未达到Ⅲ类标准的河长比例为79.7%，氨氮、总磷、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、化学需氧量和溶解氧等指标超标[5]。

而针对太湖湖区，若总氮参评，全年期太湖所有水域均未达到Ⅲ类。

太湖蓝藻水华几乎每年都有爆发，且发生次数及发生面积均呈上升趋势。

图1 2015年太湖流域水质类别分布图
2.1.2城市废污水排放居高不下，局部地区饮用水水质较差
长三角地区由于城市密集，人口密度较大，工业产业较为发达，较强的开发强度对环境产生了持续负面的影响。

生活污水和工业废水是导致长三角地区水污染的主要原因。

整个长
江流域的排污大部分集中在长江中下游，且以太湖水系为最多[6]。

各类污染物不断积累，超出水体的自净能力范围，使水质不断恶化。

受流域和本地污染影响，长三角局部地区的饮用水水源面临威胁。

江苏、浙江两地的饮用水水质较好，但处于下游的上海市水质达标率仅为68.6%，氨氮、总磷和粪大肠菌群等指标超标。

除了人为影响，流域工程建设、突发性环境污染事件、海平面上升等因素也给区域饮用水水源地安全带来风险。

2.2长三角流域生态保护面临的主要问题
2.2.1流域生态问题泛区域化
首先是长三角地区流域的地理特性决定了跨界污染的高发性。

太湖流域水网密集，且为中间低四周高的地势，因此该流域的水污染非常容易向中心积聚并沿着四通八达的河网扩散，进而导致大规模的跨区域污染问题。

其次，长三角地区重化产业和能源产业集中布置于沿长江、沿杭州湾地区。

尤其是沿长江流域，密集分布着众多化工企业，且上下游地区产业布局缺乏协调，最终导致区域性的长江水质恶化。

跨区域水污染治理涉及两省一市政府、企业、居民的多方利益，问题的解决需要建立包含所有利益相关者在内的协调机制。

图2 沿长江化工企业布局图
2.2.2临界矛盾突出
长三角流域由于涉及多个省、直辖市，因此跨省界污染问题比较严重，出现“上游保护、下游发展”、“上游排污、下游治污”等环境与经济利益倒挂的现象[7]。

根据《太湖流域及东南诸河2015水资源公报》，太湖流域全年期省界河流监测断面34个，仅有32.4%的断面水
质达到或优于Ⅲ类，其中苏沪、苏浙、浙沪省界分别只有16.7%、38.5%和25%的断面水质达到Ⅲ类。

长三角中心地区的江苏昆山、浙江嘉兴、上海松江等地区是跨界水污染的高发地段。

出于经济方面的考虑，各地政府对于水资源存在过度利用现象，并因此产生水污染纠纷，例如2016年发生的上海垃圾倾倒苏州太湖事件就引起了广泛的舆论关注。

尽管我国水利部已经设立了太湖流域管理局，但由于缺乏行政力和约束力，难以真正有效地介入流域保护和管理、流域水污染纠纷协调等统筹工作中。

3国外跨区域流域生态补偿的经验研究
3.1政府主导：美国田纳西流域管理委员会
田纳西河流域生态补偿是政府主导模式的典型。

田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的最大支流，全长1043公里，途经七个州，流域面积10.5万平方公里。

20世纪初，田纳西河流域丰富的矿产资源和水资源导致了掠夺性的开发行为，并最终使其成为美国最贫穷落后的地区之一，人均收入仅为全美平均水平的45%。

为了改善流域生态环境，促进地方经济发展，1933年美国国会通过“田纳西流域管理局法”，成立田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority ，简称TVA)，旨在对田纳西河流域进行合理、有效的开发与管理。

多年来的实践证明，TVA实现了对流域资源的综合开发与统一管理，显著振兴了当地经济，提供了大量就业机会，也充分改善了流域环境，使其成为著名的旅游胜地。

田纳西河流域生态补偿面向当地企业和居民展开。

一方面为兼具生态和经济效益的水资源开发工程予以优惠政策，提高企业生态补偿的积极性；一方面对流域居民提供直接补偿，鼓励居民保护生态环境。

田纳西流域生态补偿的成功实施离不开其独特的管理和运营模式，其成功经验主要包括以下几点：
3.1.1完善的法律保障
为保证田纳西流域开发的合法性和自主性，美国国会颁布了《田纳西流域管理局法》，该法律明确规定了TVA的宗旨、目标、管辖范围、权利和义务。

法律也赋予了TVA相当程度的独立自主权。

TVA作为美国唯一的联邦政府直属公司，有权利也有义务对流域生态环境和资源进行整体保护和开发。

3.1.2强有力的组织架构
TVA经由美国国会立法成立，是具有行政管理权限的政府部门。

法律规定其直接对总统和国会负责，因此TVA拥有超越地方政府的高度自治权。

另一方面，TVA采用公司制运营，因此也兼备私人企业的灵活性和主动性。

董事会是其主要的权力机构，依法行使人事权、独立财务权、自主定价权等。

3.1.3广泛的政策和资金支持
TVA在田纳西河流域的综合开发和管理过程中，得到美国联邦政府的大力支持。

联邦政府将一些营利性较高的大型环保企业和水利设施划归TVA经营，从而保证稳定的资金来源。

同时，政府也对流域开发项目予以拨款，免征税费。

为了进一步筹集资金，政府允许其发行债券。

债券的成功运作促进了电力产业的发展，进而为流域的持续开发和管理运营提供了经济保障。

3.1.4利益主体广泛参与的协商对话机制
根据相关法律针对田纳西河流域成立了地区资源管理理事会，该理事会可对TVA的管理提供咨询性意见。

理事会约20名成员，包括州代表、地方政府代表、企业代表、社区代表等。

理事会为TVA与流域内其他利益相关主体提供了沟通协作的机会，促进流域范围内的多元主体参与流域治理行动。

多方利益主体的意见反馈为TVA的管理提供了决策参考，有利于改进流域管理，实现流域内各经济主体利益的帕累托最优。

3.2市场化交易：纽约市清洁供水交易
美国纽约清洁供水交易也是成功的生态补偿实践案例。

纽约市的饮用水源地位于凯茨奇尔（Catskills）流域、特拉华（Delaware）流域、克劳顿（Croton）流域的上游，其中90%的饮用水源来自凯茨奇尔河以及特拉华河。

20世纪80年代，由于微生物污染这两条河流发生了严重的水质问题。

而从1989年开始，按照美国环保局要求，所有源自地表水的城市供水若水质不达标，则必须建立过滤净化设施。

对此，纽约市有两个方案可供选择：一是投资建立新的水过滤净化设施，保证水质达标。

新的净化设施需要投资60-80亿美元，每年还需要3-5亿美元的运行费用，总投资至少达到63亿美元；二是改善水源地的生态环境质量，以保证上游水质达标而无需净化设施，所需
的费用只需要10-15亿美元。

最终，纽约市决定与上游凯茨奇尔流域进行水权交易，购买该流域的生态环境服务。

具体实施方式如下：
3.2.1协商确定补偿主体和补偿标准
纽约市与地方相关单位共同签署了协议备忘录，共同协商确定流域上下游水环境保护的生态补偿主体、补偿标准、责任与义务。

凯茨奇尔流域生态补偿的资金来源保护向水资源用户征收附加税，此外也引入市场机制，发行纽约市公债及信托基金等，借此补贴上游地区的环境保护主体，主要为农场主和林场主，鼓励他们采取环境友好型的生产方式，提升土地利用方式，进而改善凯茨奇尔流域上游的水质。

3.2.2相应的法规及政策调整
对于纽约市的决定，美国环保局也给予了宽松的政策支持，认为只要在规定期限内使水质达标就不再强制要求水过滤措施。

纽约州也根据生态补偿的要求修订了流域管理条例，提出相关设施及工程的新标准，并要求严格审查可能污染水质的相关项目[5]。

纽约市与地方政府的协议中也明确规定了土地征用程序、水源地保护、供水条例等内容。

3.2.3多方面的政府财政和技术支持
对于清洁供水交易，联邦政府和州政府等部门提供了相应的财政和技术支持，美国农业部对凯茨奇尔流域上游参与生态补偿的农业和林业生产者提供财政资助和技术支持，纽约州环保部门对流域水质状况展开研究。

为了不影响流域地区的经济发展，纽约市综合运用税收优惠、成本补助、回收土地所有权、提升森林开发模式、拓展产品市场等方式进行流域管理，实现流域保护与可持续开发的统一。

3.3政府与市场共同参与：德国、捷克易北河治理
易北河是一条国际河流，先后流经捷克和德国，即捷克在上游而德国在中下游。

上世纪80年代，由于缺乏对整个易北河流域的综合生态治理，水质污染不断加剧。

为了改变这种状况，德国和捷克开展了广泛的区域合作，旨在改善易北河流域的生态状况，完成保护水资源环境、减少污染物排放以及丰富生物多样性等目标。

如今，易北河的水质基本达到饮用水标准，绝迹多年的三文鱼也重新回到了清洁的河水中。

易北河上游的经济社会效益也得到了
显著提升。

易北河治理的主要经验如下：
3.3.1签订双边协议，成立双边合作组织
1990年，德国和捷克签订了双边协议，探索共同治理易北河流域的方法。

捷克通过改变生产和生活方式来维护易北河上游流域生态环境，而德国则向捷克支付流域补偿费用。

双边协议确定了为期30年的分期目标，短期（1991年）目标在于降低污染，中期（2000年）目标在于提升水质，远期（2010年）目标则是改善流域的生态多样性。

根据双边协议两国还成立双边合作组织，集合了各国流域治理方面的专家，共同参与两国政府及环保部门的协调工作，并最终形成8个专业小组。

表1 德国、捷克共同协商后成立的8个专业小组及其主要分工[8]
3.3.2充足的流域治理资金
生态补偿的核心要点在于充足的资金来源，为了保证易北河流域生态保护的顺利进行，德国建立了横向财政支付制度，即位于下游的德国向位于上游的捷克实行资金补偿，激励捷克利用多种方式保护流域环境。

横向财政支付制度认可了两地发展阶段的不同，重新分配了流域上下游的利益关系，致力于实现区域平衡。

除了高额的生态补偿资金，易北河流域综合整治的资金来源还包括排污费、财政贷款和研究津贴等。

3.3.3共同建设环境基础设施和自然保护区
德国对捷克生态补偿的首期资金900万马克被用于建设两国交界的污水处理厂，降低捷克对环境污染的同时也使德国获得间接的生态效益，实现了利益共享。

此外，按照双边协议的计划，德国在以北和流域建立了200个自然保护区，自然保护区严禁大规模建设、集约农业等可能对环境产生不利影响的活动。

除了自然保护区，也建设了总面积高达1500平方公里的7个国家公园，不仅改善了区域生态环境，也为居民提供了游憩空间，实现了生态效益
和经济效益的双赢。

4长三角地区流域生态补偿机制研究
长三角地区水环境呈现泛区域化特征，跨界污染问题严重，然而由于行政单元职权割裂而无法实现区域协同治理。

流域生态补偿机制提供了跨区域流域治理的路径之一。

根据国外已有实践我们可以发现，生态补偿顺利实施的原因不仅在于简单的区域财政转移支付，也包括完善的法律法规基础、强有力的组织架构、有效的区域协调机制等。

本文将从构建更加安全的区域生态格局的视角出发，研究生态补偿在跨区域流域治理中可以发挥的作用。

4.1共建长三角流域管理局
共建长三角流域管理局，对区域水生态环境进行综合整治和保护工作，实现流域管理的区域协调。

通过相关法律和政策的制定明确管理机构的法律地位和管理的职责范围，保障其高度的行政权力，避免多方监管导致执法不力的问题。

流域管理机构统筹上海、南京、杭州等地的环保部门及水利部门，通过多方积极配合协调流域相关利益主体间的关系，对地方政府适当分权，明确各自的职责范围，强化地方政府及其职能部门的相互监督与制衡。

4.2提升跨区域流域生态补偿的法律保障
相关法律法规的建立是生态补偿成功进行的基础与保障。

法律法规需要对生态补偿的基本原则、法律地位、补偿主体、补偿标准、补偿方式等方面给出明确的规定，通过生态补偿平衡流域上下游的利益关系，并以法规制度的形式保证跨区域流域生态补偿机制的公平性、稳定性、长久性。

4.3建立跨区域生态补偿多方协商制度
省级政府之间顺利、有效的沟通和协商对于生态补偿的实施至关重要。

因此，应进一步夸大长三角流域管理局的智能，建立流域生态补偿协商平台，加强不同行政主体之间的交流与合作，达成补偿标准和补偿方式的共识。

同时鼓励企业、专家、公众等多元主体参与协商治理，协调不同主体的利益关系。

4.4建立跨区域生态补偿资金保障机制
跨区域生态补偿的顺利进行离不开充分的资金支持。

流域上下游的不同地区可能面临经济发展与环境保护之间的冲突，因此为了鼓励地方政府进行生态补偿，中央政府可以通过纵向财政转移支付保障生态补偿的顺利进行。

横向财政转移支付是生态补偿的主要途径，主要通过经济发达的地区向贫困地区转移，以实现生态环境保护与发展权益的平衡。

此外，建立长三角流域生态补偿专项基金，用于补偿那些为了流域生态牺牲发展权益的地区及个人，也用于流域综合治理和保护项目的发展。

4.5建立多样化的跨区域生态补偿方式
虽然生态补偿大部分以资金补偿的方式进行，但是也必须意识到仅仅依靠资金支持的“输血式补偿”无法从根本上实现上游欠发达地区的可持续发展。

因此跨区域生态补偿也应积极尝试多样化的补偿方式，一方面，可以根据地区的生态保护需要建设自然保护区或植被恢复项目，另一方面，根据地区的经济发展需要，联合上下游进行产业分工合作和战略互补，如建设异地开发项目。

因此，除了经济支持，生态补偿也可以以项目补偿、政策补偿、智力补偿等形式展开。

参考文献
[1]周大杰, 董文娟, 孙丽英,等. 流域水资源管理中的生态补偿问题研究[J]. 北京师范大学学报社会科
学版, 2005(4):131-135.
[2]上海市环境保护局. 2015年上海市环境状况公报[R]. 2016.
[3]江苏省环境保护厅. 2015年江苏省环境状况公报[R]. 2016.
[4]浙江省环境保护局. 2015年浙江省环境状况公报[R]. 2016.
[5]水利部太湖流域管理局. 2015年太湖流域及东南诸河水资源公报[R]. 2016.
[6]黄彦臣. 基于共建共享的流域水资源利用生态补偿机制研究[D]. 华中农业大学, 2014.
[7]黄宇驰, 王敏, 黄沈发,等. 长三角地区开展流域生态补偿机制的策略选择与前景展望[J].生态经济(中文版), 2011(6):172-174.
[8]张明波. 跨省流域生态补偿机制研究[D]. 西北农林科技大学, 2013.
作者简介
王晶，初级规划师，江苏省城市规划设计研究院。