解析新美国国家安全战略

解析新美国国家安全战略
作者：“国际政治与经济综合研究”课题组
来源：《世界经济与政治论坛》2010年第05期
[内容提要]奥巴马政府在对美国的安全环境与安全利益进行权衡分析后提出了新的安全战略。

该战略与小布什政府的国家安全战略具有一定差异。

本文分析了美国新国家安全战略的主要转变、转变的原因、发展趋势和可能产生的影响。

[关键词] 美国奥巴马政府安全战略
中图分类号:D8712•0 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)5-0001-12
2010年5月27日,美国颁布了2010年《国家安全战略》(报告),一改“单边主义”的强硬姿态,强调以外交、经济等“非军事因素”推动国际合作,将国际安全置于多边主义框架内,根据美国的利益目标和政策需要,让国际社会共同分担国际安全责任,维护美国国家利益与安全。

该安全战略是在美国经历金融危机严重影响,新的国际挑战不断出现、新兴国家迅速崛起的现实基础上提出的,是对新形势下如何维护美国国家利益、确保美国在世界的领导地位的策略调整,而非国家安全战略的根本性变革。

因此,未来一段时期,美国仍将继续以世界领导者的身份参与国际事务,只是形式有所调整,即通过“合作”来“领导世界”, 简言之,就是更多地将有利于美国的世界力量汇聚到美国的力量之中,以实现其国家利益。

美国国家安全战略的新变化
新颁布的美国《国家安全战略》(报告)与以往相比,无论是在内容上还是形式上都出现了
一些新变化。

主要体现在:
1.放弃将“先发制人”的军事打击政策作为基石,强调综合运用外交、情报、执法等非军事力量应对国家安全挑战,构建整体安全
布什于2002年6月1日在西点军校的演讲中首次正式提出了“先发制人论”。

他指出,为了对付许多意想不到的威胁,美国必须“做好必要时采取先发制人的行动捍卫我们的自由和保护
我们生命的准备”。

在随后出台的《国家安全战略报告》中,布什政府正式将“先发制人” 确定为美国的安全战略。

这一思想意味着美国欲通过运用超强的军事实力,以积极进攻的方式来应对美国面临的不确定性的和非常规的威胁,以此维护美国的国家安全利益。

奥巴马政府的新安全战略则明确表示将放弃这种“先发制人”的军事打击政策,强调要通过“平衡和整合国家力量的所有要素”来确保美国国家安全。

奥巴马政府的新安全战略报告在指出美国将继续保持军事优势的前提下,明确表示美国将会在穷尽其他手段之后才发动战争。

武装力量虽然是“国防的基石”,但是武装力量不是孤立的,必须得到其他国家力量的支持和辅助。

奥巴马表示,目前世界面临的新威胁不少,包括恐怖主义、核武器扩散、气候变化以及不断增加的人口等,要解决这些问题,需要“多管齐下”。

“必须建设和整合能够促进我们自身利益以及与其他国家和人民共享利益的能力。

我们的安全离不开遍布全球各个角落的外交官,从大都市到危险前哨都有他们的身影;离不开能够增强治理和维护人权的发展专家;离不开粉碎阴谋、强化司法和与其他国家密切合作的情报和执法力量” National Security Strategy of the United States, May 2010. http://www.w /sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf。

这意味着美国将综合运用军事和非军事力量应对国家安全挑战,构建整体安全。

美国国务卿希拉里对此称:无论在实质上,还是在过程中,都避免让国防、外交和安全彼此分离,它们被看作是整体的一部分,也就是美国政府应该追求整体安全效果。

② Clinton H R. Clinton’s Remarks on the National Security Stra tegy.May 27,2010.
/publication/22234/clitons_remark_on_the
_national_security_strategy_may_2010.html
2.淡化绝对安全与单边色彩,寻求共同安全、推崇多边主义,建设一个能够有效应对各种时代挑战的国际秩序
奥巴马政府新推出的《国家安全战略》(报告)中的另一个最大的变化就是单边主义色彩明显减弱。

其中最为突出的是认为当今世界的安全威胁特点是“相互交错”与“全球性”的, 因此,必须将美国的安全置于世界安全的大框架中,谋求共同安全,倡导多边合作。

报告指出:“在这个世界中,我们的繁荣与全球繁荣密不可分,我们的安全直接受到大洋彼岸局势的影响。

”国家安全
不再是“零和游戏”。

“世界拥有共同安全。

不管愿不愿意,如果我们想让美国更安全,我们需要让世界变得更安全”。

报告同时指出:“我们必须认识到,不管一个国家多么强大,它都无法单独应对全球挑战”,“美国从未曾因置身于国际合作潮流之外而取得成功”,因此,“美国必须为未来做好准备,同时为取得实效努力促进各国间的合作”。

为此,不仅要继续加强传统同盟关系,还要“与全球各地区建立新的更密切的伙伴关系”,新的伙伴不仅包括一些“关键国家”,如中国、俄罗斯和印度,也包括正在崛起的国家,如巴西、南非和印尼等。

在合作的基础上,“加强国际规则与机制”,“建立一个能够有效应对各种时代挑战的国际秩序”,共同分担国际安全责任。

这与小布什政府的“单边主义”有着明显的不同。

对此,希拉里解释称,今天的世界已经改变,世界强权彼此之间的冲突少了,但面临的重大威胁是相互交错而且是全球性的,所以今天推出的是一份全方位的国家安全战略报告,因为美国也必须以更全面的方式看待这个世界。

②
3.新战略突出强调了经济、教育、科技等对国家安全的影响,主张通过国内建设增强美国
实力和世界影响力
奥巴马以“变革”的形象入主白宫,上台以来,采取了“重振美国”的施政路线,优先解决国内问题,对外实行战略巩固。

正是在这一思想以及执政理念的指导下,奥巴马政府提出了一个“能够
重建国家力量和影响力基础的战略” National Security Strategy of the United States, May 2010. http://www. w /sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf。

首先新战略认为美国的实力有限,“没有一个国家可以单独应对全球挑战,无论这个国家的实力有多么强大”。

其次,新战略认为 ,在这个相互联系更为紧密的世界中,美国的繁荣与全球的繁荣密不可分,美国国内的状况决定其在境外的力量与影响力。

所以,新战略强调“我们要采取的第一条措施,是为美国的领导地位建设更强大的基础”。

这包括发展经济、教育、清洁能源、推动科研等,其中发展经济是重心。

报告称:“我们努力的核心是致力于复兴我们的经济,这才是美国实力的源泉。

”这与小布什政府将精力更多地放到国外也具有明显的不同。

4.新战略修正了布什政府对国家安全状态的认识,放弃了“反恐战争”的说法,对美国的敌人作出进一步限定,同时重视应对非传统安全威胁背景下其他问题的挑战与威胁
奥巴马政府修正了布什政府对国家安全状态的认识。

一方面延续了布什政府对国家安全威胁不确定性及多样性的判断,另一方面在对反恐的认识上做出了与布什政府根本不同的判断。

首先,奥巴马政府放弃了“全球反恐战”的提法,而采用“打击暴力极端主义”。

其次,对美国的敌人做出了进一步限定。

布什政府将恐怖主义意识形态化,整个穆斯林世界都被推上对立面,造成了反恐扩大化的后果。

新战略则指出“这场全球性战争并不仅仅是针对某种策略——恐怖主义,或某种宗教——伊斯兰教。

我们正在战斗的对象是网络化程度极高的‘基地’组织及其追随者”。

再次,新战略强调了本土恐怖主义对美国国家安全的威胁。

报告称 ,随着美国对“基地”组织打击力度的加大,该组织在海外招募成员对美国本土发动袭击的难度增加,转而寻求在美国本土物色和发展激进分子,导致本土恐怖主义威胁日益增加。

最后,新战略不再将反恐作为压倒一切的战略任务,而是从非传统安全威胁的广泛性出发,寻求更广泛的外交安全议程,重视应对其他安全问题的挑战与威胁。

报告指出:“恐怖主义是在全球化时代众多重要威胁之一。

美国人和世界安全面临的最严峻的威胁仍然来自于大规模杀伤性武器,尤其是核武器。

为我们的日常生活和军事行动提供动力的现实空间和网络空间易于受到破坏和攻击。

对化石燃料的依赖限制了我们的选择并使我们的环境受到污染。

气候变化和大范围流行性疾病威胁到地区安全和美国人的健康及人身安全。

失败国家导致冲突并危机地区和全球安全。

全球犯罪网络在国外制造不安并将威胁我国公民的人身安全和国际贸易安全。

”
美国新国家安全战略转变的原因
奥巴马政府之所以深入调整美国国家安全战略,不仅有深刻的国内原因,也有国际体系变化带来的影响。

从其调整的主要内容看,主要基于以下几方面重要因素的变化。

1.金融危机导致美国实力受损,合作成为必然选项
布什政府推行单边主义政策的一个重要前提就是美国拥有超强的经济与军事实力。

但是,
在全球化背景下,布什政府的外交政策明显存在对于美国国家超强实力的错误理解。

曾担任美国国防部助理部长的约瑟夫•奈认为,当今的实力通过一种类似于复杂的三维棋局的方式分布于各个国家中。

在棋盘最顶层(代表着首要背景),军事实力是单极的,美国远远胜过所有其他国家;棋盘中层代表经济实力,这是多极的,美国、欧洲和日本代表着世界经济产量的大多数。

但在这个经济棋盘中,美国虽然保持着世界第一经济大国的地位,但它在世界经济中的绝对优势地位却下降了门洪华.冷战后美国大战略的争鸣及其意义//胡鞍钢,门洪华主编.解读美国大战略 .浙江人民出版社,2003:5。

金融危机又进一步冲击了美国的经济实力。

据统计,“200 9年美国经济比2008年收缩2.4%”,“2009年全年GDP总额为14.26亿美元,较2008年下降1 .3%,是自从1938年以来的最大下降” 美国第四季度GDP增长率下调至5.6%.新浪网. / stock/uustock/economics/20100326/20437642181.shtml。

经济是国家实力的基础,经济的衰落必然会影响美国的军事力量,进一步就会削弱美国的霸权地位。

奥巴马也指出,人类历史上从未有过哪个丧失经济活力的国家能够维持其军事和政治霸权。

不仅如此,经过十年的战争和两年的金融危机,美国积欠的债务已成为国家安全方面而不仅仅是经济方面的一道难题。

美国国务卿希拉里指出,美国目前13万亿美元的债务将成为美国安全和领导地位的重大威胁。

因此,奥巴马
政府清醒地认识到,国内实力是实现其全球战略利益最为重要的基础,必须得到巩固,国内的综合安全必须放在首位。

于是,在新的安全战略中,奥巴马政府开始强调把推动经济增长当做国家安全的优先任务,复兴经济以确保境外的力量与影响力。

但这还不是最严重的,对于美国来说,最大的挑战来自棋盘的最底层。

这一层是跨国关系领域,它跨越边境脱离政府控制,实力分布结构极为分散门洪华.冷战后美国大战略的争鸣及其意义//胡鞍钢,门洪华主编.解读美国大战略 .浙江人民出版社,2003:5,这一领域出现的许多最重要的新的安全挑战是单纯军事手段不足以应付的,也是美国无法独自解决的。

奥巴马政府的新安全战略报告也清晰阐释了美国所面对的来自棋盘最底层的威胁,诸如宗教、种族和族群认同所引发的战争;核危险在扩散;不平等与经济不稳定有所加剧;环境和食品安全遭到破坏、公共卫生遭受威胁的现象越来越普遍;新技术既可用于建设,也可用于破坏等。

并且,奥巴马政府也意识到仅凭美国一已之力难以应对这些威胁。

报告指出:“美国从未曾因置身于国际合作潮流之外而取得成功”,“美国必须为未来做好准备,同时为取得实效努力促进各国间的合作”。

治理金融危机问题也给了美国最好的启示和佐证。

所以,共同分担国际责任已经成为这个时代的必然选择。

奥巴马政府正是顺应这一国际形
势 ,主张通过多边主义的协商和共同合作解决世界面临的共同安全问题。

2.单边主义和先发制人不得人心、效果不佳、形象受损
“9•11”事件之后,小布什出台了以强调“单边主义” 所谓的“单边主义”就是指在国际事务当中,如果美国的国家利益受到威胁,美国需要不惜一个国家单独采取军事手段,也要来贯彻美国这种战略思想。

为特征的国家安全战略。

该战略试图以美国超强的军事、经济、科技实力为基础,超越冷战时期确立的集体安全原则,以“单边主义”和“先发制人”的行动谋求美国的绝对安全,使得美国能够应对任何形式的威胁。

然而,这种谋求绝对安全的“单边主义”原则不仅没有达成使
美国更安全的目的,反而给美国带来了国际声誉下降、甚至与传统盟友出现裂痕的副作用。

近年来的多个民意调查表明, 美国的声望、地位和影响力都有所下降。

“2007年6月世界舆论调查显示,15个受访国中有1 0国的大多数人不认为美国是负责任的国家;2007年1月BBC调查了25个国家的人,其中一半的受访者认为美国在世界上扮演了负面角色;2006年末加拿大、英国和墨西哥的报纸联合调查了人,大多数的受访者把布什总统与伊朗的艾哈迈德、朝鲜的金正日一起视为对世界和平的威胁。

”钟龙彪.“巧实力”战略与奥巴马新外交.现代国际关系,2009 (5):10
从现代国际政治理论看,美国的世界影响力来源于两种力量的支撑——硬实力和软实力,即超强的经济、军事实力以及通过制定议程来吸引他人的能力。

③ [美]约瑟夫•奈.处于十字路口的美国巨人//胡鞍钢,门洪华主编.解读美国大战略.浙江人民出版社,2003:44、45.约瑟夫•奈认为所谓的软实力就是“国际政治中通过制定议程来吸引他人,与通过威胁或使用军事或经济手段来强迫他人改变立场同等重要。

它可以拉拢他人,而不是胁迫他们”。

“硬实力和软实力相互关联、相互补充,是通过影响他人的行为方式来实现目标能力的两个侧面”。

这两者相辅相成,硬实力受损伤自然会影响到软实力的力量。

因为,“一个正在经受经济和军事衰退的国家可能会失去制定国际议程的能力和自身的吸引力”。

③同时,“如果一个国家可以让它的实力在别人看起来是合法的,那么它在实现自身愿望时会遇到较小的阻力。

……这个国家就不需要这么多代价高昂的胡萝卜和大棒”。

[美]约瑟夫•奈.处于十字路口的美国巨人.胡鞍钢,门洪华主编.解读美国大战略.浙江人民出版社布什政府单边主义和先发制人的安全战略不仅损伤了它的硬实力,也损伤了软实力,软实力的受损必然影响硬实力的力量和作用。

因此,为了美国的现实和长远利益,唯有改弦更张方可挽回这种损失。

奥巴马政府以“合作”为标志的新安全战略,正是对“单边主义”和“先发制人”的一种“逆反”,是对如何提高美国世界影响力的全新思考。

首先是通过经济建设及发展教育等,夯实国家发展的基础, 也即增强硬实力。

其次,通过倡导合作的外交理念塑造美国负责任的大国形象,增强美国的感召力。

再次,通过积极参与多边行动,重塑能够应对新的挑战的国际秩序,并在新秩序的塑造中掌握主导权。

最后,支持人权和民主价值观等普世价值。

但在推行美国价值观方面, 该报告也试图与布什政府推行民主价值观的方式相区别。

报告指出,美国拒绝在“狭隘的利益追求”和“无休止地向他人强加我们的价值观”之间做出错误的选择。

相反,我们将促进世界和平视为我们利益的基础。

这是美国试图摆脱其霸权主义形象、增强软实力的一种策略调整。

3.国际体系发生深刻变化使然
无论是从理论还是实践中我们均可发现,主权国家的活动空间无法游离于国际体系之外。

在当今的国际体系中,美国处于优势或主导地位,即是处于“中心地区” 此概念源自沃勒斯坦的世界体系理论。

沃勒斯坦的世界体系理论试图用中心边缘依附关系、世界劳动分工和阶级劳动冲突等变量来分析世界体系的历史演变,其核心是,世界经济和劳动分工将世界分成三个地带:中心支配地区、处于依附地位的外围-半边缘地区和边缘地区。

它们相互影响,并作为一个一体化的整体发挥作用。

由于国家经济地位、国际经济地位的地理分布是可变的。

中心和边缘地区不是固定的。

边缘地区可以成为中心地区, 中心地区也可以变成边缘地区。

半边缘国家地位在
停滞期变化比较大,边缘、半边缘国家在世界经济向上和向下运动的时期就有了上升的机会,一些国家地位上升必然伴随着另外一些国家地位的下降。

这一点与美国现实主义大师吉尔平的论点如出一辙。

中心和边缘地区的变化实际上就是国际力量组合的变化,是国际体系的转型。

[资料来源:刘铭.以世界体系理论与全球化理论解读国际体系转型.现代国际关系
的惟一超级大国。

但是,不仅以“金砖四国”为代表的一批新兴经济体(或称新兴国家)的崛起冲击着美国的中心地位, 根据高盛公司预测,“金砖四国”在本世纪中叶,将“统领世界经济风骚”;中国在2040年将超过美国成为世界第一经济大国;印度在2033年可能成为世界第三经济大国。

参见:尹承德.新兴大国崛起与国际秩序的重构.人大报刊复印资料《国际政治》,2009(4): 7以越南、印尼、南非、土耳其和阿根廷(统称为“展望五国”)为代表的亚、非、拉一大批经济快速增长的中小发展中国家也在崛起。

这些国家崛起的意义不仅在于对美国经济霸主地位的挑战,而且在于它们之间日益加强协调合作并使之走向机制化的道路,成为影响国际事务的一支重要力量,在国际政治中的话语权日益加重。

现在许多重大的国际问题,诸如反恐、朝核问题、金融危机、能源危机、气候变暖等,都离不开新兴大国的参与。

国际体系中单位力量对比的变化预示着国际体系结构的变更。

与国际体系单位力量对比变化相伴的是国际体系构成单位的变化和国际协调机制的调整。

与新兴大国崛起相伴,形成了各种国际组织、非政府组织和区域集团,这改变了一直以“民族国家”为基本构成单位的国际体系格局,从而也使“国际体系的运行规则、游戏规则、人们的国际政治观念和行为方式等出现不同于以往的变化”。

林利民.21世纪国际体系转型析论.现代国际关系,2009(6):8此外,随着国际社会的演进,与一定国际体系相适应的国际协调机制也需要调整,从G8(8国集团)到G20(20国集团)就是这一问题的最好诠释。

尽管G20的出现只是国际协调机制变革的一个开始,然而,它却昭示着新时代国际政治和经济结构调整的必然趋势。

因为全球化时代各国的利益相互交错,世界面临着诸多需共同解决的问题,相应的协调机制必须进行建立或重构。

由国际体系的以上变化可知,国际体系的变革已成为不可逆转的趋向。

面对这一趋向,如何维系美国在变化中的国际体系中的中心地位,或者说如何使美国在新的国际体系调整中掌握主导权,已成为美国政府面对的迫切问题。

因此,通过“合作”来掌控国际体系变革的主导权,就成为美国新国家安全战略的一个重要思维转向。

即一方面通过接触与合作保持在新的体系结构中的领导地位;另一方面,掌握机制建设的领导权。

这既是面对现实的一种策略选择,也是基于经验和教训的一种必然调整。

约瑟夫•奈曾指出:“通过将其政策嵌入多边框架这种做法,美国可使自己非同一般的实力拥有更多的合法性并为他人所接受。

没有一个强国能承担得起纯粹多边主义的后果,但寻求与其他国家协作应成为任何政策的起点。

” [美]约瑟夫•奈.修复美国的领导力.周跃峰译.人大报刊复印资料《国际政治》,2009(2):96这也是美国在新的安全战略中将“合作”作为其新安全观的重要原因所在。

美国新国家安全战略发展趋势和可能产生的影响
美国国家安全战略的调整是在现实分析其国家力量及国际安全形势的基础上做出的适应性变革。

“合作”成为其新安全战略的关键词,但其“领导世界”的根本目标并没有变,在某种意义上,“合作”是“领导世界”的手段和工具。

未来一段时期内,“合作”并领导世界或者说以“合作”来领导世界将成为其主要安全战略取向。

美国新国家安全战略突出强调了“合作”、“多边主义”,分析其原因主要来自于自身实力与国际形势的变化。

所以,未来美国战略调整的趋势,将取决于这两方面的变化形势。

就国内来说,美国经济正处于一种不稳定的恢复期,难以在短期内从经济低迷状态中恢复过来,这就使得其力量发挥受到一定的制约,在应对国际恐怖主义和地区危机问题上的挑战依然巨大,必须走多边合作之路。

就国际形势来说,国际战略格局的变化将继续深化。

随着新兴大国的全体性崛起,国际力量对比将继续向多极化方向发展。

美国必须加强与这些国家的合作,将其纳入美国主导的国际体系中,才能继续保持美国领导世界的优势地位。

段钢.帝国思维与和谐世界构建.江苏行政学院学报,200 8(4)
从以上两点来看,一段时期内,美国必须保持合作性的、内敛的战略。

也正是如此,美国的“合作”具有浓厚的功利性、工具性特点,从而也无法掩盖其“领导世界”的根本战略追求。

新国家安全战略指出,我们的国家安全战略应着眼于重振美国的领导地位,使我们能够在21 世纪更有效地推进美国利益。

这要求我们在国内建设美国力量源泉,并塑造能够应对当前挑战的国际秩序。

国务卿希拉里也指出:“我们并非不再强大”,“我们正从主要是直接运用和行使美国强权”,转向一种间接的姿态,这需要有耐心和合作伙伴,其结果也来得较为缓慢。

Clinton H R. Clinton’s Remarks on the National Security St rategy”,May 27, 2010.
/publication/22234/clitons_remark_on
_the_national_security_strategy_may_2010.html由此可见,合作、伙伴关系都只是一种手段,而绝非目标。

美国并不是要放弃全球的领导权,只是改变了谋求全球领导权的方式。

美国国家安全新战略只是策略性的、阶段性的调整,不具有根本变革的意义。

“领导世界”不仅是过去也是未来美国必然的战略追求。

美国“领导世界”的战略目标既有其历史的逻辑也有其战略文化的影响。

从冷战后美国的安全战略沿革可以发现,“确保领导地位”,维持美国的“一超”和“霸权”地位是任何一届美国政府的初衷,区别只在于所采用的手段不同。

自冷战以来,美国的“安全战略表现了典型的全球战略性质。

”(王缉思主编. 高处不胜寒:冷战后美国的全球战略和世界地位.世界知识出版社,1999:17)从老布什至今,美国国家安全战略所追求的不变的目标是:力争保持其惟一世界超级大国地位,防止出现任何新的世界或地区性“霸权主义国家”,不容许任何这样的国家向美国的地位进行挑战或构成威胁,使美国继续行使全世界的领导作用,建立由美国主导的国际新秩序。

老布什的“超越遏制”战略的目的就是彻底地拖垮苏联,实现美国的领导地位。

克林顿的。