陈锡文谈“中国农村改革历程四件大事”（一）确立党和政府同农民关系的基本准则

陈锡文谈“中国农村改革历程四件大事”（一）确立党和政府同农民关系的基本准则
作者：暂无
来源：《农村工作通讯》 2017年第12期
从 1978 年至今，中国农村改革已走入第 39 个年头，到 2018 年就是整整 40 年了。

39 年来，中国的农村改革不断地深入推进，取得了显著成就，这是大家有目共睹的。

39年来我们
是如何做的，当前还面临什么问题，实现全面小康社会我们能做到怎样，到本世纪中叶我们能
做到什么程度，这是大家都高度关注的问题。

经过 39 年发展，中国的经济增速已经超越了美国，对全世界都有巨大的影响。

中国的经济能够健康顺利发展，“三农”工作取得的成就功不可没。

这是所有经济社会发展的基础，如果“三农”出现大的波动，整个经济社会就会出现波折。

从这个意义上讲，39 年来的中国农村改革中，尽管农业占 GDP的比重在下降，但在整个
经济社会发展中的重要地位从来没有改变。

党中央一直强调，做好“三农”工作是全党工作的
重中之重。

无论是党中央国务院、各级党委政府还是各级干部， 39 年来在“三农”工作上做的事情
可以说数不胜数。

回顾起来，大概做了四件大事。

第一件大事，在改革开放之初，党中央回答
了关于如何正确对待农民的基本问题，确立了我们党和政府同农民关系的基本准则。

十一届三中全会的决定叫作《中共中央关于加快农业发展若干问题的重大决定》。

这个
基本准则就是在十一届三中全会制定的，十一届三中全会的决定在党的历史上也是比较罕见的
一个决定，找到十一届三中全会的原文，你就会看到决定后面有一个括弧，叫作“原则通过” 。

《决定》是原则通过，意味着有一些中央委员是不赞成的。

全会决定经过了 9 个月的时间，直到 1979 年 9月份，中央召开十一届四中全会时才正式通过。

所以现在要去找文献，一般公开
发行的文献，大概已经找不到十一届三中全会决定带括弧的原文了。

后来载入公开出版物的，
都是四中全会通过的决议，当然对三中全会的决定有若干方面的修改，但总的精神和基本内容
还是一致的。

这个决定之所以非常重要，不仅在于它是改革开放初期党出台指导“三农”领域、推动改革的一个重要文件，更在于党在文革结束以后，认认真真地总结了我们党同农民的关系，以及分析研究如何才能处理好党和农民的关系。

土改赢得了亿万农民的心
中国共产党是借助了农民的力量才夺取了全国政权，虽然我们党是工人阶级的先锋队，但
从力量上来讲，工人阶级的力量很弱，没有农民的支持帮助拥护，共产党不仅很难夺得政权，
甚至连生存下去都是问题，因此党对农民是非常感恩的。

感恩体现在什么地方？中国农民世世
代代的愿望，就是拥有一块自己的土地。

中国共产党帮助农民实现了夙愿，进行了全国性的土
地改革，彻底废除了封建主义的地主土地所有制，让农民有了自己的土地，农民对党也是感恩的。

抗战胜利以后，解放战争仅仅用了三年多时间，国民党的八百万军队就烟消云散，共产党
取得的胜利不仅超出了蒋介石和支持蒋介石的那些国家的想象，也超出了我们自己的预料。

这
么快就解放了全中国，什么原因？就是土改赢得了亿万农民的心，让农民真心诚意地支持解放军，支持共产党。

解放战争以后，回顾峥嵘岁月，有人讲到，淮海战役是农民用小车推出来的，这句话很多人都听过。

淮海战役对全局胜利的意义非常重大，但当时从力量对比来看，我们并
不占优势，国民党的军队投入了 80 万，而且大多数都是最新的美式装备，共产党的军队投入
只有 60 万，在兵力上不占优势，但正是由于中国的土地改革，农民获得了土地，当时的口
号是：“打过长江去，解放全中国！”重要的是要保卫土改胜利的果实，如果打不过去，一旦
复辟，土地肯定又被拿走了，农民从这个角度考虑，所以才倾尽全力来支持解放战争。

除了 60 万大军之外，地方政府还组织了 50 万民兵参战，这就比国民党多了，再加上往前线送弹药、送粮食、抬担架、救伤员的人，人数十分庞大。

几十万人在前线两个月要吃多少饭，后来蒋
介石的 80 万人，光是给养就没法解决，但是我们动员了500万人，主要是山东、河北、安徽、江苏四个省。

所以这才叫人民战争的汪洋大海，我们的胜利是这么取得的。

共产党对于农民是感恩的，农民对共产党也是感恩的。

十一届三中全会的决定是认真总结
新中国成立以后我们对农民怎么样，大家都有很多研究，看过很多著作。

在当时的历史背景下，对农民的做法相当程度上是迫不得已的，但是毕竟伤害了农民的利益。

简单来说，中国共产党
夺取了全国政权之后，为什么选择一边倒，倒向苏联。

选择社会主义道路，就是要使国家成为
一个有独立制度的国家，而不是成为帝国主义列强的附庸。

实际上全世界都是这样的，要想真
正独立自主，就免不了受到强国各种手段的遏制。

实行统购统销政策是没有办法的办法
想要真正独立自主就必须建立起自己的工业体系，使国家尽快实现工业化。

毛泽东同志在
七届二中全会上讲到，要使我们从一个农业国尽快变为一个工业国，需要大量的基础设施建设
投资，大量的设备购买，钱从哪里来？苏联给了我们一些帮助，但实际上是有限的，当时只有
几亿美元，而整个西方世界又对我们进行封锁。

因此要想加快推进国家的工业化，我们面临的
第一个大问题是工业化的资金从哪里来。

当时中国的工业非常弱小，所以从这个意义上讲，中
国的农民注定要为中国最初的工业化做出贡献，这是当时历史条件下没有选择的一种办法。

1952 年，除了西藏和新疆以外，土地改革在大陆全部结束，1955 年提出搞合作化运动，坦率
地说，农民在利益上受损，情感上受伤，但当时也没有办法。

在这样的背景下，要想快速地
积累起工业化资金，只有通过一系列的变革，包括农村的统购统销，包括一化三改，就是所谓
的资本主义工商业改造，手工业改造和对小农经济的改造。

通过这些改造，使得资源能够尽可能地提供给政府，而运用这些资源所创造的财富都用作
发展工业。

1978 年，农民固然很贫困，城里也不富裕，人均年收入 343 块钱，一天还不到 1 块钱。

所以当初只有对农产品实行定价收购，才能保证生产生活。

农产品进入城市有两条线，
一条作为工业原料，一条作为老百姓的食品。

低价的农产品进城，才能保证工业原料的低价，
使得工业有更高的利润。

低价的食品进城，就可以保证政府对城镇职工的低工资。

所以低粮价，低原料价格，低工资政策，归根到底要把一切都变成由国家掌控的企业利润，再把这些利润用
作国家的工业化投资。

这可能很残酷，但它是一个积累资金非常快捷有效的方法，也是我们进
行大规模工业建设必须要做的事情。

逻辑上大概是这样的，所以这个逻辑的起点就在于必须要
让农民交出低价的粮食，于是就实行了统购统销的政策。

实际上，现实比我讲的还要严峻，我们的土地少，土改以后也没多少地，分给农民土地，
农民积极性高了。

有的专家做了分析，农民分到土地之后，省下了向地主应该缴纳的每年 700 斤粮食，但是其中有一个问题要研究，过去佃农向地主交租，是因为佃农没有地，所以不存在
税赋问题。

把租交给地主，地主有地，地主要交税，现在农民都有地了，当然也要承担税赋。

所以实际上，土改之后，农民也不是一下子就可以多留几百斤粮了，其中一部分要交税。

这么
多农民这么多年来没有吃过饱饭，当粮食富余了，都想多吃一口。

这就造成了一个很重要的变化，农村粮食的归集方式改变了，过去一半以上的土地是由佃农在种，这部分土地集中在地主
手里，地主家成了农村粮食的重要集散地，他把粮食通过粮仓出售，后来没有地主了，粮食归
集方式也就改变了。

所以粮商不知道跟谁买粮食，一家一户的买卖非常困难。

所以新中国成立后，我们遇到的巨大困难是，城里边的粮食供应极度困难。

于是才有了必须要搞统购统销的办法。

陈云在会上实事求是地讲，实行统购统销好比挑了一副担，前面是黑色炸药，后边是黄色
炸药，碰到哪儿都要炸，得罪农民，农民不满意，搞不好农民积极性下去了，粮食产量就会下去，大家就不好过了。

所以当时实行统购统销的政策，确实是得罪农民的，但也是没有办法的
办法。

保障农民的经济利益，尊重农民的民主权利
1955 年开始推进合作化，土地又归集体了，农民的地契又没用了，这也是一个巨大的变化。

有很多原因，其中一个原因是，想搞统购统销，地主没有了，过去的大户没有了，没有低成
本的粮食归集机制，面对 1亿多农户，粮食收不上来，于是农村基层的合作社就要承担起粮食
归集的职能和任务。

1 亿多的农户一下变成了几百万个合作社，归集成本自然就降低了。

农村
改革一步步走过来，都有迫不得已的历史原因。

作为后人去评价，可以褒奖也可以批判，但是
必须两方面都看到，这样做确实是有目的的，但这个目的不是共产党的私利，是国家和民族的
大利，但确实深深伤害了农民。

能不能有更好一点的办法，现在回过头来，大家都可以去做事
后诸葛亮，当时如果有别的选择，我想也不会那么做的。

从这个意义上讲，夺取政权之后，确实让农民高兴了三年，随后就开始越来越不高兴了。

粮食都被拿走了，甚至有时候连吃饱饭都是问题，农民能高兴吗？大家如果读过《乡村经济》《乡村中国》就会知道，当时由于中国人多地少，所以农民也并不是只指着这点土地生活，他
们利用农产品进行大量的农村手工业加工，粮食的加工，丝绸的加工，各种竹木器具的加工。

面对统购统销，我们开始种粮食、种棉花、种油料。

最严峻的时候，就是三年困难时期，被列
入统购统销的农产品一共是 220 多项，当时统统纳入统购统销。

统购统销，就是保证农民的基本生活，除此之外全部拿走，对农民来说是非常困难的。

第一，剩下的粮食农民自己都不一定
能吃饱；第二，农民本来可以从事手工业，所谓男耕女织的农村经济被摧毁，所有原料都被拿走了；第三，这样使作为农村过去农产品集散地的小集镇经济很快凋敝了，没有东西可卖了，粮食都归政府了，重要的农产品归政府，于是农民生活陷入很大的困难。

1958 年开始实行户籍制度，为了尽可能地把农业的利润转到工商业中，再把工商业的利润尽可能地积聚到政府手里，整个国家要实行城镇低工资、低福利的政策。

如果农民进城，政府
就要多支出，于是不让农民进城。

所以，在相当长时间中，农村经济处于停滞状态，农民生活
非常困苦，确实跟我们当时采取的一系列政策有关。

到了改革开放，十一届三中全会的决定是
反复推敲的，甚至在提到会上讨论时，很大一部分内容重写了，重写是对我们历史经验教训的
重新整理。

在此基础上，归纳出两句话。

我们确立了党和政府对待农民的基本原则，在经济上
保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利。

总结新中国成立以后 28 年的历史经验
教训，我们觉得在这个问题上有偏颇，所以党的十一届三中全会提出了这两句话。

这两句话进一步概括提炼，叫作保障农民的经济利益，尊重农民的民主权利。

也就是说，
从十一届三中全会之后，历届党中央的领导都告诫从事农村政策制定的同志，一定要牢牢记住
这两句话，这是党处理与农民关系的基本前提。

所以，正是由于我们对历史、对自己过去的一
些政策做法进行了深刻反思和认真总结，才提炼出这两句话。

而这两句话在过去 38 年的实践中，可以说每一次中央文件的起草都没有忘记过要跟这两句话对照，因为这是一个转折。

实际上，中央以后在审视各种大的政策时都是从这个角度考虑，会不会伤害农民，农民赞成不赞成，满意不满意，这是我们改革开放新时期考量重大问题的基本出发点，这是思想上、理论上的一
件大事。

其实大家去看文献，早在五六十年代，毛主席也讲过多次，他甚至讲到，在中国这个
国家得罪了农民休想干成任何事情，没有办法，钱从哪里来，粮食从哪里来，当时就是这个情况。

1978 年，当时下的这个决心确实是非常大的。

我经历的家庭联产承包责任制建设
十一届三中全会的决定中提到两句话，第一句是要让农民休养生息，所以从 1979 年夏粮
上市，就开始减少向农民收购征购50亿斤粮食，这 50 亿斤粮食要通过进口来弥补。

文件提出，稻谷产区人均口粮不足400 斤 / 年的，北方旱粮产区人均口粮不足 300 斤 / 年的，一律减少，不收农民的粮食。

也就是说，在这个决定出台之前，没有达到这个口粮水平的，可能也要交。

400 斤稻谷，按照普通的 70% 的出米率，是 270斤米，一个人要吃一年。

杂粮去壳少一点，但终归是要去一点的，所以从这个角度讲，农民一年的口粮也就是 250~280 斤。

当然城里也不宽裕，1953 年实行统购统销，一直到 1993 年才取消，当时没有粮本就买不到粮食，没有粮票就寸步难行，到哪里也吃不上饭。

当时的计划经济确实工作量极大。

如果不计划，就可能
出现你多吃两口我就要饿肚子的情况。

所以当时把整个国家的人口，按照年龄、劳动强度分成
九个等级。

第一等级是新生婴儿，孩子刚生出来，报上户口赶紧去粮管局，在粮本上增加孩子
的名字，一个月 8 斤粮食。

到幼儿园、上小学、上初中，一点点增加， 8 斤加到 12 斤，12 斤加到 16 斤，上初中加到 24 斤。

一般在城市没有工作的，老人也是24 斤。

到了大学生包
括中专生，不从事体力劳动的成年人是 28 斤，32斤肯定是干活的，最重的体力劳动者，炼钢
工人、煤矿工人、装卸工人等，最高为60斤，退休了再减下来。

我经历过这个时代。

我上初中时，文化大革命才开始，当时我在上海是一个月 24 斤粮食，说句实在话，肯定吃不饱，一天八两粮食，现在大家已经没有这个概念了，也就是几个小馒头，上海人做馒头很小，北方的馒头基本是二两，一天四个馒头，就是一点点东西。

1968 年，我下乡到了黑龙江兵团，兵团过去是农场，国营农场里也叫职工，是农业工人但属于职工。

尽管自
己产粮，也给你定量供应。

所以当时给我们发粮票，发了 42 斤，原来只有 24 斤，现在发了
42 斤，心里十分高兴，但后来发现是要干 42 斤的活，很快又觉得不够吃了。

当时农民很苦，城里人也没有多宽裕。

当时下决心少征购50 亿斤粮食，让农民休养生息，这是非常大胆的决定。

当时基本没有外汇，还要拿外汇去进口 50 亿斤粮食，这是一个大政策，可见当时农民的
生活状况是什么样的。

第二个大政策，文件决定从1979 年夏粮上市开始，把粮食的订购价格提高 20%。

同时当
初有一个政策，城里的粮食不够，给农村下达了粮食超购任务，所谓粮食超购，就是国家为保
障供给的需要，实行在丰收地区确定征购基数的基础上，再适当收购部分余粮的一种收购办法。

除了交公粮之外必须卖给国家的粮食叫统购粮。

这个任务完成之后，国家规定如果还有多余的
粮食——公社、生产大队对农民分配口粮时，也跟城里一样，有很严格的限制，不是多产就可
以多吃，多了要上交——如果还有余粮就采取加价超购，还要卖给国家，但比统购价格要高，1978 年以前高 30%。

三中全会决定明确提出，统购价格提高 20%，超购价格相当于统购价格的150%，增加 50%，这样农民的积极性就起来了。

加价之后，三级早籼稻，国家收购的标准价是
一毛一分五厘五，这个是 1978 年以后的，1978 年以前就 9 分多。

当时的平均稻谷亩产 500 斤，全部卖给国家 9分钱一斤，一亩地的毛收入是 45 块钱。

农民的收入状况就是这样的。

加
价 50% 要加五六分钱，对农民来说是大价钱，所以这个政策一宣布，粮食马上增产。

第二个贯彻基本准则，体现在包产到户这件事情。

大家都知道小岗村是农村改革的旗帜，
我当时到好多地方去调查，1981 年的暑假，我在小岗村住了 18 天。

包产到户谁最早，现在是说不清的。

但是包干到户谁最早，这个大概还说得清楚，现在还没有人跳出来跟小岗村争第一，讲包产到户的太多了。

包产到户和包干到户之间的差别是什么，当时中央连包产到户都是不允
许的，更别说包干到户了。

很多人都知道，包产到户是我承包的这块土地上的产量，当然产量
不归我，产量归生产队。

农民家中包了十亩地，队里对你进行了要求，每亩地至少要达到 500 斤收成，10 亩地要达到 5000斤粮食，秋后你要交出 5000 斤粮食来给生产队，如果完成了，
生产队给你记工分、发口粮，如果没完成，就要扣工分、扣口粮，如果超产可以跟生产队分成，这叫包产到户。

包干到户是小岗村老百姓自己创造的顺口溜：“大包干大包干，直来直去不拐弯。

保证
国家的，留足集体的，剩下都是自己的。

”这个体制跟包产到户有着很大的区别，还是包这
10 亩地，队长不跟我签合同，没有要求我生产 5000 斤粮食，生产队就告诉我，生产队承担
的国家任务是多少，平均每亩地 200 斤，秋后 10 亩地 2000 斤超购粮，这是必须完成的。

生产队的公共事务开支，有公益金、公积金、管理费，每亩地50 斤，交 500 斤给队里。

完成2500斤粮食之后，你生产多少、生产什么，队里是不管的，这才叫包干到户。

包干到户的重大
意义是什么呢？包产到户条件下，农村的基本核算单位仍然是生产队，但是包干到户之后，基
本核算单位一下到了户，生产队的核算就变成了一个很小的关于公共事务方面的核算，更重要
的是，包干到户之后，给了农民一个自己配置资源、根据市场生产的权力。

聪明的农民想明白了，其实交给国家的是 2000 斤，留给集体的是 500 斤，自己家吃 2500 斤粮食就够了，于是种出 5000 斤粮，任务完成了。

如果引进好的品种，起早贪黑地干，也许 6 亩地就把 5000 斤粮食生产出来了，还有 4 亩地可以种别的，市场上缺什么，什么价格高，就种什么，于是收入增加了。

所以从这个意义上讲，根据市场需求配制资源，最早是从农村开始的，从大包干以后开始的。

再往前走一步，剩下的既然都是自己的，吃不掉可以去卖，卖了钱可以自己消费，如果把
这些钱攒起来，还可以买生产资料，用于农业投资。

于是农民开始搞各种各样的贩运，买拖拉机，搞小加工业，搞小手工业，这样就有了最开始的格局。

所以从这个意义上讲，改革开放以后，能够形成以公有制为主导、多种所有制经济共同发展的格局，是农民创造的。

不仅是增产
粮食，还引入了市场机制，形成了多种所有制经济共同发展，这些功劳都是农民的。

处理好同农民的关系才可能推动农村改革
1981 年，中共中央召开了区委第一书记会，研究农村建设。

当年杜润生跟我讲，这个会几乎是开不下去的，书记很多都是老同志，有的甚至参加过长征。

气氛很紧张，有些同志拍桌子骂，当时流传的一句话是：“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前。

”双包到户不就又回去了吗？中央领导说开会不能老是拍桌子骂娘，于是就跟杜老讲，让他想办法，杜老当时是国家农
业委员会副主任，杜老后来想了想，说再这么开会就没有意义了，下午不讨论包干到户这些制
度问题了，讨论农民吃饱肚子的问题，这个事就转过来了。

让农民吃饱肚子这件事，像磨盘一
样压在第一书记身上，他也知道省里很多农民吃不饱，于是讨论来讨论去。

当时四川的同志讲，比如说像我们四川，地盘虽然不小，但盆地周围都是山区，土地就很少了。

改革开放以前，只
要种粮完成任务，不够吃了就要国家返销，是这样的机制，盆地山区的农民很苦，打下粮食走
山路背下来，送到镇上和县里的粮站，一去两三天，一回两三天。

到了这个季节，青黄不接，
又没粮食了，又要打报告批准再返销粮食，所以无论是交征购粮还是背返销粮，差不多一半的
粮食在路上就吃掉了，没有意义。

听完之后杜老说，就像这样的地方能不能跟农民说清楚，我
也不要你的粮，你也不要我的粮，你自己种自己吃，自己吃饱了就行，很多书记认为这也是一
个办法。

于是，1981 年中共中央发布75 号文件，在这个文件里有这么一句话，对于吃粮靠返销、
生产靠贷款、生活靠救济的三靠村，这种地方可以搞，但是一般的地区就别搞。

现在很多人讲，最早推动中国农村发展不是有一个“可以……可以……也可以……”吗？这个著名的政策比 75 号文件更早。

但是我要跟大家讲，这个政策中没有包产到户和包干到户，可以干别的，到了1981 年的 75 号文件才规定三靠村可以做。

再早的文件里有一句话，除了有些多种经营的需要单家独户以外，不许搞包产到户，这是更早一点的，这是 1981 年 34 号文件中的一句话。

1981 年的 75 号文件就讲了三靠村可以搞包产到户，这个时候就收不住了，很多农民认为虽然没达到三靠，但是也差不多了，所以也搞了，到 1982 年底基本上全部改变了。

1982年的中央
一号文件里明确提出，多种形式的联产责任制都不是资本主义，是社会主义。

1982 年一号文件，讲了七八种类型，包括专业承包等等，点了一个包产到户，但是没有点包干到户，所以能看出来，1982 年的一号文件还是希望更多地实行专业承包，包产到户、小段包工这样的形式，还是想把核算单位定为生产队。

因为核算单位一旦不在生产队，人民公社就。