从历年国家级经开区评价结果国家级经开区的转型升级

从历年国家级经开区考核评价结果看
国家级经开区的转型与升级
从1984年第一批国家级经开区设立至今，36年来，国家级经开区从无到有，从弱到强，在我国经济发展和对外开放全局中发挥着越来越重要的作用。

目前，国家级经开区已经遍布全国31个省区市，成为我国发展的重要经济增长极，开放排头兵和改革试验田，对我国改革开放和现代化建设作出了重大贡献。

从2016年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）和商务部制定《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》（以下简称《考核评价办法》）开始，商务部已连续4年组织开展国家级经开区综合发展水平考核评价工作。

总体来说，通过考核评价形成了国家级经开区发展的比学赶帮超机制，但由于区域经济发展的严重不平衡，218家国家级经开区出现了强者恒强、强弱差距天壤之别、两极分化严重的现象。

新的时代背景下，一刀切的考核评价清退机制是否真的适应不同发展阶段的国家级经开区？是否能够真正的推动不同发展水平的国家级经开区转型提升？马太效应是否是国家级经开区发展的最终结局？这些值得我们深入思考。

一、历年国家级经开区评价结果分析
《考核评价办法》从产业基础、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能五方面设立53个指标进行评价，根据历年评价结果来看，我国经开区发展呈现了严重的两级分化、强弱差距天壤之别，东多西少、东强西弱态势明显的特点。

究其原因，与创建时间不统一、区域经济发展不平衡、部分行政体制不一、城市化进程不一息息相关。

在这样的背景下，2020年首次清退1家（酒泉经开区）、重点点督导最后5名，约谈排名倒数11至20名的国家级经开区。

国家级经开区总体发展稳步提升。

一是发展规模稳步提升，从2016年到2018年，219家国家级经开区地区生产总值从8.2万亿增长到9.5万亿，年均增速保持8%，占国内生产总值的11%。

二是科技创新实力增强，从2015年到2018年，国家级经开区拥有国家高新技术企业数量从1.1万家到2.2万家，翻倍增长；国家级孵化器和众创空间从150个到450个，三倍增长。

三是区域带动作用稳步提升，从2016年到2018年，对口援疆、援藏、援助边境合作区数量从58家增长到86家。

四是生态环保取得实效。

4年来，国家级经开区历年规模以上工业企业单位工业增加值能耗、水耗和主要污染物排放均低于全国平均水平。

五是行政效能稳步提升。

国家级经开区有183家通过了ISO9001质量管理认证。

表1 2016年-2019年国家级经开区部分指标评价结果
强者恒强，每年发展变化不大。

通过分析历年综合排名前30、产业基础前10名、科技创新前10名、利用外资前10名、对外贸易前10名的国家级经开区可以发现，排名靠前的王牌经开区大部分聚集在长三角区域、京津冀区域、珠三角区域，特别是江苏省综合实力超强，连续4年均有7、8家进入前30名，苏州工业园更是蝉联4年第一。

另外，综合排名前30与其他四类单项冠军前10名重合度较高，即
强者恒强，实力强劲的国家级经开区每年都集中在这些园区中，每年变化不明显。

强弱差距天壤之别，两级分化严重。

2019年排名靠后开展约谈的20家国家级经开区分别为宾西经开区、阿拉尔经开区、石嘴山经开区、乌鲁木齐甘泉堡经开区、万州经开区、滨州经开区、呼伦贝尔经开区、格尔木昆仑经开区、金昌经开区、红旗渠经开区、榆林经开区、张掖经开区、准东经开区、双鸭山经开区、潍坊滨海经开区、中国-马来西亚钦州产业园区、东山经开区、南宁经开区、四平红嘴经开区、瑞金经开区。

通过分析发现，这些排名靠后的经开区大多位于我国中西部发展水平较落后的省市、自治区，受区位交通条件落后、区域经济发展水平较差、城市化进程缓慢等先天不可控因素影响，这些国家级经开区从创建那天起，与发达地区经开区相比就输在了起跑线上。

表2 2019年约谈的20家国家级经开区列表
从经济数据看，排名前30与排名倒数20名在各项指标数据差距天壤之别。

就生产总值看，排名前30国家级经开实现地区生产总值3.6万亿元，占全部经开区的37.7%，平均产值在1200亿元，而排名倒数20名则在100亿元附近，有的甚至不到100亿元，相差近12倍。

从科技创新看，2018年219家国家级经开区聚集了2.2万家国家高新技术企业，平均每个国家经开区100家左右，但排名倒数20名国家级经开区国高企大部分仅20余家，远远低于平均值。

从发展阶段看，排名前30名的国家级经开区已经步入产业园区的4.0时代，而排名后20名的国家级经开区则停留在2.0时代甚至1.0时代。

总的来说，现存218家国家级经开区发展差距巨大，发展较好的国家级经开区与发展较差的经开区在产业基础、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能方面有着难以逾越的鸿沟，这些鸿沟直接导致218家国家级经开区发展阶段不同，而不同的发展阶段的经开区其发展评价体系、发展路径也应有所区分。

二、国家级经开区两极分化发展的原因分析
国家级经开区两极分化发展的原因主要为先天发展条件制约了后天发展速度。

先天发展条件主要包括国家级经开区所在区域经济社会基础、区域基础设施条件、市场环境、技术环境和人才环境，可以说这些因素是决定经开区发展的基本要素，这些也决定了经开区的初始水平。

所以，我们看到区域经济基础发展较好的长三角区域、京津冀区域、珠三角区域的国家级经开区排名屡屡靠前，而那些位于西部地区的国家级经开区虽然奋力提升却排名每每靠后。

先天发展条件制约后天快速提升发展。

以2019年评价结果综合排名前30和综合排名后20的国家级经开区为例，我们发现排名前30中长三角区域13家、京津冀区域4家、珠三角区域2家；排名后20中大部分位于中西部地区其中新疆维吾尔自治区3家、甘肃省2家、黑龙江省2家。

西部地区经济发展水平、区域基础设施建设、技术环境、市场环境、人才环境远远落后于东部，这样区域背景下的西部落后地区的国家级经开区所面临的发展问题要远比东部地区多，那么将基础背景不一样的经开区却用同一种指标评判、退出，试问真的可以促进区域经济协调发展么？
现行评判指标下，差距只会越来越明显。

现行指标从五个维度53个固定指标评价经开区发展情况，对于排名靠后的国家级经开区，从某种层面上的确会促进其整改，但整改的效果却不尽人意。

人才、企业、市场、技术的流动往往是
从经济基础薄弱的地方向发达区域流动，而这些却与西部国家级经开区切实需要的背道而驰，越需要越稀少，越迫切越流失，这些成为了西部国家级经开区发展的最大痛点。

所以固定指标的评判，只会让国家级经开区发展迎来马太效应，西部地区的国家级经开区越来越少，西部地区经济发展只会越来越缓慢。

三、推动国家级开发区转型升级创新发展方向和措施
国家级经开区的发展一直受到国家的高度重视，特别是代表国家发展水准的国家级经开区有着严格的规划审核发展的要求。

2014年，国务院办公厅专门发布了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号），2016年颁发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（国办发〔2016〕14号），2019年出台了《关于推进国家级经开区创新提升打造改革开放新高地意见》。

标志着我国国家级经开区正式进入转型升级和创新发展的新的历史时期。

新时期国家级经开区要围绕未来发展目标，着力在发展理念、兴办模式、管理方式等方面加快转型，通过落实五大发展理念和深化供给侧结构性改革，努力实现由追求速度规模向追求质量效益转变，由要素驱动为主向创新驱动为主转变，由工业制造业为主向制造业和服务业融合发展转变，由政府主导投资管理向政府与社会资本合作方式转变，由同质
化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软硬综合营商环境取胜转变，由招商引资为主向招商引技引智为主转变。

促进国家级经开区经济保持中高速增长，产业技术迈向中高端水平，在更高层次参与国际经济合作和竞争。

具体提出如下几条建议：
一是有进有退，动态考核体系。

根据218家国家级经开区发展阶段不同设置不同层级的考核体系，不以固定指标为考核基准，以动态变化效率为基准，切实可行的进行评价。

并建议把品牌建设、规划实施、生态环境、知识产权保护、投资环境、新增债务、安全生产等作为考核的主要内容，引导国家级开发区走质量效益型发展之路。

以考核评估为导向，综合评价各个国家级开发区转型升级创新发展状态，通过动态管理，鼓励争先进位，并对“末位”园区实行“摘帽”降级处置。

二是先富带后富，协调发展。

针对国家级经开区发展区域严重不平衡的问题，建议设立“一帮一、多帮一”工作小组，以共建园区、共享企业、共享人才、共享技术为方向，切实可行的推动落后地区经开区转型提升。

三是明确责任，多主体协同行动。

国家级经开区转型升级不仅是指园区产业和入园企业，也涉及园区整体开发管理模式，还涉及各级政府部门的相关政策，因而需要明确各个不同主体的责任和任务，如企业会根据市场变化做出是否转
型的决策，园区投资管理者要考虑投资收益、产业趋势和城市定位来制定转型升级规划，政府部门要按照国家提出的要求对国家级开发区出台有关促进转型升级的政策，各主体必须协同作战，一致行动，而最为关键的是企业，园区管理者和政府部门要围绕企业转型升级采取相关扶持或调整的政策措施。

四是产业融合，优化结构布局。

国家级经开区要协调发展先进制造业和现代服务业，尤其是推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等现代服务业发展。

鼓励建设各种形式的协同创新平台，积极探索建立国际合作创新园，增强科技创新驱动能力。

东部国家级开发区要率先实现转型发展，提高在全球价值链及国际分工中的地位，中西部国家级开发区要依托本地区比较优势，提高承接产业转移的能力，防止低水平重复建设，促进现代化产业集群健康发展。

五是多元投资，探索企业化管理。

积极探索吸收社会资本合作办园区，鼓励国家级经开区划出一部分土地由企业建设和管理“区中园”；支持同投资机构、保险公司、担保机构及商业银行合作，建立投保贷序时融资安排模式。

鼓励通过设立创业投资引导基金、创业投资贴息资金、知识产权作价入股等方式，搭建科技人才与产业对接平台。

复制推广自贸区体制机制创新成果，探索在开放创新、科技研发、公共服务等方面创新国家级开发区发展模式。