济南市城市土地集约利用对策研究定稿

济南市城市土地集约利用对策研究
（山东师范大学人口·资源与环境学院，济南，250014）
摘要：土地是人类生存不可缺少的资源，人多地少、人均耕地严重不足是我国的基本国情。

中国正处于快速城市化进程中，城市空间的迅速扩张对土地特别是耕地造成很大压力。

当前土地利用普遍存在的集约化利用程度低，土地浪费的严重现象，进一步加剧了土地资源的供需矛盾。

本文总结了济南土地利用的现状、存在问题，通过与全国十四个副省级城市在土地的投入产出、可持续利用方面等进行对比，评价济南的土地集约利用情况。

最后有针对性地提出济南市土地集约利用的对策。

关键词：土地集约利用；对策；济南市
中图分类号: P968
Research on Countermeasures of the Jinan City Land Intensive Exploitation
SongTan-hua
(College of Population Resources and Environment, Shandong Normal University,Jinan，250014)
Abstract:Land is indispensable resources to the human’s survival, fewer land and more people, a serious shortage of per capita land are Chinese basic national conditions. China is undergoing rapid urbanization process, the rapid expansion of the urban space causes great pressure to land, particularly to farmland . low level of land intensive use and serious waste are universal existence problems, further intensify the conflict between the supply and demand of land resources. This paper summarizes the status and problem of land use in Jinan, comparing with the 14 sub-provincial cities in the land of the input , output and the sustainable use ,draw the results of that evaluation, finally proposes the measures of the land intensive use in Jinan city.
Key words: land intensive use; measures; Jinan city
1引言
21世纪是“城市时代”，中国进入城市化快速发展的关键时期，一方面，城市用地需求激增，城市周围的农田将转化为城市化区域以满足城市扩展的需要。

另一方面，我国人多地少，耕地资源严重不足，两者矛盾都十分突出。

因此，如何集约、高效的利用城市土地资源，就成了解决这一矛盾的关键。

1.1选题的背景
中国人多地少。

土地是人类赖以生存和生产的基本资源和环境，是最重要的自然资源之一。

虽然我国耕地资源丰富，国土面积居世界第三，耕地面积居世界第四。

但由于人口众多，人均国土面积仅为世界平均值的1/3 不到。

目前，人均耕地仅为0.095hm2，只相当于世界平均值的40%，并且后备资源十分紧缺[1]。

据中科院提供资料表明，我国目前土地资源的合理人口承载量仅为9.5亿人，现有人口已远远超过这个数字。

迅速发展的城市化占用越来越多的耕地。

根据中国市长协会《2001-2002年中国城市发展报告》，城市人口年平均增加1400万人左右。

城市人口的增加意味着城市建设用地面积的增加,部分耕地肯定被占用。

事实上中国总人口每年也在不断的上升,人口增加与耕地减少的矛盾将更加突出[2]。

特别是东部人口密集区人均耕地资源锐减，粮食自给率降低，将会产生区域粮食安全问题。

人均耕地的数量早已不能满足吃饭的需要。

城市用地粗放。

土地资源的粗放式利用，加剧了城市发展用地矛盾，改革开放二十几年，许多城市在土地资源的利用上走的是粗放模式；尤其是近年来，我国土地利用中的浪费现象严重。

许多地方一方面征用的土地大量闲置，一方面还新占大量土地。

不少城市追求宽马路、大广场、企业追求“花园式”厂区，还有一些地方以“大学城”为名变相搞房地产开发区。

到2004年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万hm2，超过全国现有城镇建设用地面积[3]。

因此，城市土地集约利用是我国城市缓解土地供需矛盾、保障我国土地资源的安全和新时期社会经济持续稳定发展的必然选择。

1.2研究的意义
如何集约用地，达到各项土地资源的优化配置和高效利用对济南市的发展具有重要的意义。

首先，土地集约利用是济南市经济社会发展进程的现实选择。

只有走集约用地的道路，才能在较大程度上缓解国民经济快速发展背景下的土地利用矛盾，保证济南市经济建设的持续健康发展。

其次，土地集约是建设资源节约型社会的重要组成
部分。

土地资源除本身作为一种生产基本要素外，还是其它一切资源的载体。

因而土地资源能否得到集约利用，还直接影响其它诸如能源、水资源、原材料资源的合理节约利用问题, 对土地资源的集约利用研究具有基础性的意义[4]。

再次, 土地集约利用研究有利于土地政策参与宏观调控。

通过土地集约利用目标的提出和相关限制性指标的确定, 可达到调控土地供给规模的目的[5]。

另外,城市土地集约利用水平的评价结果, 可以直观地反映城市总体集约利用水平的相对高低, 为政府编制土地利用总体规划、确定城市用地规模、平衡各个地区用地指标提供依据和参考, 从理论上引导城市土地由粗放化利用模式向集约化利用转变[6]。

因此, 如何充分集约利用土地, 成为济南市的一个重要而紧迫的课题。

1.3国内外研究动态
集约经营最早来自于对农业土地利用的研究，是李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中提出来的。

农业土地集约经营是指在一定面积的土地上,集中地投入多的生产资料和活劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高产量和收入的一种农业经营方式[7]。

过去的研究重点是农业土地的集约利用。

城市土地集约利用的概念是从农业土地潜力利用借鉴过来的。

土地潜力，有人称作“土地利用能力”，是指土地在农林牧业生产或其他方面的潜在能力。

有些城市开发过程中，由于利用方式的不当造成土地价值的浪费。

主要表现为三种类型：①土地使用不当，指土地的使用功能不合理；②土地使用不足，指土地利用不充分或未利用；③土地使用过度[8]。

我国城市土地集约利用研究起步较晚,城市土地利用的复杂性和特殊性,城市土地利用粗放或集约的概念无统一界定。

我国的城市土地利用问题是随着20世纪80年代以来城市土地有偿使用制度的实行、房地产业的迅猛发展和城市用地的快速扩展而逐渐成为社会各界关注的焦点,主要研究城市土地使用制度的改革、经济区位和空间结构等方面[9]。

20世纪90年代以后城市土地定级估价工作逐渐展开,城市土地相关资料日趋完整和系统,为土地集约利用潜力评价工作打下了良好的基础。

但这些研究更多的是从城市土地资源集约利用的必要性、集约利用方式和手段等方面定性研究城市土地利用潜力的挖潜，对究竟怎样才是最集约利用城市土地，即城市土地集约利用合理度的系统性理论研究及定量评价研究很少。

章牧（2001）对福州市的城市土地集约利用评价进行了研究，它主要从宏观角度从理论方面分析了福州市城市土地集约利用状况。

考虑城市土地利用的效率、土地利用程度和土地产出水平，用几个指标研究了城市用地的集约程度[10]。

陈金武（1998）
认为提高土地利用能力的途径主要有：①政策性指导和宏观影响，指战略性的政府行为；②技术性手段，指土地的评估和用途转移等技术性手段对土地利用的影响[11]。

郑伟元（1997）认为挖掘城市存量土地潜力的有效途径有：城市闲置地以及废弃地的利用，旧城改造，城市土地置换，城市地上、地下空间的拓展[12]。

这是挖掘城市存量土地潜力的比较全面的一个观点。

可以看出,城市土地集约利用研究尚处在起步阶段,一些城市虽然开展了存量土地的现状调查和分析研究,积累了一些土地集约利用的经验。

但在理论研究和实践工作中,城市土地集约利用的概念需要进一步明确,城市土地集约利用评价也缺乏科学的评价方法和指标体系,使城市政府和土地管理部门难以做出加大基础设施投入、提高土地利用效益、鼓励集约用地的相关供地政策和措施[13]。

2城市土地集约利用的理论基础
2．1城市土地集约利用的内涵
目前，专家学者对城市土地集约利用较为一致的界定：①城市土地集约利用的前提是城市土地的合理利用、合理布局、结构优化以及良好的生态环境；缺乏上述条件，土地集约利用的目标——不断提高土地利用使用效率和经济效益就要落空。

例如，盲目地加大土地开发强度，追求过高的容积率，就会造成环境质量大幅度下降；过高的人口密度有可能造成城市局部地区基础设施的压力，导致生产、生活效率的降低；商业区偏离居住区，工业区对居住区产生严重的环境污染，即使投入强度很高，土地不仅不会升值，反而贬值。

在上述必要条件的约束下不断增加存量土地投入，提高土地的经营管理水平，在现有技术经济条件下尽可能提高土地的使用强度和效率，就成为土地集约利用的核心。

换言之，城市土地集约利用的重点应放在建成区现有土地在开发和挖潜改造上，走内涵发展的道路，如逐步改善老城区的基础设施条件，适当提高土地的使用强度和容积率；一地多用，将商业（店）、写字楼、居住分别布置在不同的高度和楼层，均可达到土地高效率利用的效果。

②城市土地集约利用的途径是通过增加存量土地投入，改善经营管理，以提高土地使用效率；③城市土地集约利用的目标是使城市土地利用达到良好的经济、社会和环境效应；④从时序特征上看，城市土地集约利用是一个动态过程而不是一个静态的终极目标, 因为城市土地集约利用应该充分考虑城市现代化过程功能的扩大。

随着城市化的发展，人们的生产方式、生活方式和居住方式等方面会发生很大变化，城市用地的效率将会不断地提高。

因此,土地集约利用应是一个长远的发展目标，城市土地集约利用发展自身具有阶段性，伴随着城
市化进程,城市土地利用由最初的劳力资本集约型,过渡到资本技术集约型和更高层次的集约形式——生态集约[14]。

济南市有关专家认为，城镇土地集约利用是指一定时期，城市建成区所能利用的三维（地面、空中和地下）空间范围内，以国家标准和有关行业内部规定为依据，采用绝对标准或相对标准，从城市自然和社会经济的整体特点出发，通过增加土地投入（物质的、劳动的），存量土地调整（容积率、建设密度等），合理配置土地（各用途土地的空间协调）,优化土地利用结构（各用途土地的比例调整）等措施，在不增加城市土地总量的前提下相对增加城市土地面积数量、经济价值、生态环境效益和社会心理效益等整体效益。

2.2城市土地集约利用的影响因素
2.2.1土地资源状况
土地集约利用程度与区域土地资源总量供给和人均拥有土地资源的状况直接相关。

可以说, 土地资源的稀缺性程度是土地集约利用的最直接影响因素。

土地资源的稀缺性不仅指土地资源绝对数量的缺少, 更重要的是指相对于人口数量及其对土地的需求来说, 土地供不应求的相对稀缺, 即人地关系越紧张的地区, 土地资源的稀缺性越为突出, 要求土地集约利用的客观性要求就强。

2.2.2 基础设施建设
基础设施建设的投入是土地投入的主要方式之一。

城市土地在投入使用之前, 必须首先进行基础设施建设。

城市基础设施的建设需大量的投资, 其主要取决于城市的经济实力, 即经济发展水平。

城市经济越发达, 基础设施投入占GNP 的比重就越高; 经济越发达, 城市基础设施越完善。

城市基础设施建设愈完善, 容量愈大, 在社会环境和生态环境允许的条件下, 越能支持高密度和高强度的开发, 提高土地的集约利用程度。

2.2.3科学技术水平
科学技术水平从两个方面影响土地利用的集约程度: 一方面, 建筑技术水平决定了人类对于空间资源的开发利用程度, 而对于空间资源的开发利用越充分, 土地集约利用程度就越高。

因此, 科学技术水平最终决定着土地开发利用可能达到的最高集约利用程度。

另一方面, 科技发展水平是社会生产力水平的重要标志, 是影响人类的生产和生活方式最重要的因素。

而人类的生产和生活方式又间接地决定了土地需求的类型和特点, 因此可以说科技发展水平间接地决定了土地利用的集约程度。

2.2.4生态环境
生态环境系统是一个比较脆弱的系统, 保护和改善生态环境条件, 对于改善居民的生活环境和保证城市的可持续发展具有重要意义。

从土地利用方面来说, 保护城市良好的生态环境, 首先要使土地的开发强度与环境容量协调一致。

城市土地利用增加了外界环境的承载能力（carrying capacity），结果将造成环境透支加剧，城市的发展必须转变观念，要考虑用区域环境的适宜承载力决定城市的发展可能[15]。

其次, 需要保留一定的开敞空间和增加绿地面积, 以及保护好那些对于城市生态环境有重要作用的自然资源, 如水域、湿地、山林等。

也就是说, 不能将所有土地都用于搞建设。

由此可见, 城市土地如果被过度使用, 则会危害城市的生态环境, 城市土地的集约利用应当以合理利用为前提, 保证城市生态环境负荷允许的范围之内。

3济南市城市用地的集约化现状分析
3.1研究区概况
3.1.1自然概况
济南位于山东省中部，地理位置介于北纬36°01′至37°32′、东经116°11′至117°44′之间，面积8177 km2。

2006年末实有耕地面积322.03千公顷,南部为泰山山地，北部为黄河平原，地势南高北低，地形复杂多样。

境内河流较多，主要有黄河、小清河两大水系。

还有南北大沙河、玉符河等河流。

湖泊有大明湖、白云湖等。

济南属于暖温带大陆性气候，春季干燥少雨，多西南风；夏季炎热多雨；秋季天高气爽；冬季严寒干燥，多东北风。

年平均气温13.5℃—15.5℃，全年无霜期230 天左右，降水量600-900mm。

图1 济南市行政区划图
3.1.2人口状况
人口保持均衡增长。

2006年，全市年末户籍总人口603.35万人，比2005年增长9.89‰。

全市男女性比例为101:100。

全市人口出生率9.61‰，下降0.53个千分点；人口死亡率6.50‰，增长0.14个千分点；人口自然增长率3.11‰，下降0.67个千分点。

市区净迁入人口3.28万人；2006年末暂住人口78.36万人。

就业形势稳定。

2006年末全市从业人员361.8万人，比上年末增长0.5%。

其中第二产业从业人员115.2万人，增长0.9%；第三产业从业人员147.6万人，增长0.6%。

城乡居民收入继续提高。

全市法人单位从业人员年均劳动报酬18733元，比上年增长14.1%。

2006年，城市居民可支配收入15340.2元（城镇居民人均可支配收入为13910.3元），增长13.0%；农民人均纯收入5480.0元，增长13.9%。

城乡居民生活质量显著提高。

城市居民人均消费性支出10713.1元，增长16.1%。

农村居民人均生活消费支出3415.2元，增长17.7%。

3.1.3经济状况
经济增长平稳快速。

2006年，全市实现生产总值2185.1亿元，比上年增长15.7%。

其中，第一产业145.1亿元，增长6.0%，对经济增长贡献率为3.5%，拉动GDP增长0.6个百分点；第二产业1001.8亿元，增长17.2%，对经济增长贡献率为44.7%，拉动GDP 增长7个百分点；第三产业1038.2亿元，增长15.6%，对经济增长贡献率为51.8%，拉动GDP增长8.1个百分点。

人均生产总值36394元，增长14.4%。

结构调整取得积极变化。

三次产业比例由2005年的7.2:46.0:46.8调整为2006年的6.6:45.9:47.5，一、二产业比重分别下降0.6、0.1个百分点，第三产业比重提高0.7个百分点。

3.2土地利用存在的问题和机制
3.2.1城市用地增长迅速，耕地面积逐年减少,人地矛盾日益突出
耕地减少原因有两方面:一方面随着城乡经济建设发展,势必要占用一部分耕地;另一方面,由于土地法规不健全，违法用地屡有发生,造成大量耕地被占用。

据统计年鉴数据,1949年到2001年52年间济南市耕地面积由460213 hm2减少到331750 hm2，共减少128463 hm2，平均每年减少2470 hm2。

随着人口的不断增长,人地矛盾日益紧张[16]。

2006年实有耕地面积322030hm2。

耕地集约化水平尚待提高，且存在大面积的中、低产田，致使产出率低。

林地利用上，利用极不充分。

土地质量有所下降，在农用土地利用过程中，重用轻养。

在肥料施用上化学肥料过多，不注重绿肥和农家肥积造，致使土壤质量变差，结构不良，地力下降。

图2 济南市土地利用现状图
城市土地集约利用的重点应放在建成区现有土地的开发与挖潜再造上，以下是济南1996——2006年城市用地结构变化。

表1 济南市城区土地利用结构
年份建成区
（km2）居住用地
（km2）
工业用地
（km2）
公共设施
（km2）
道路广场用
地（km2）
绿地
（km2）
1996 114.21 38.36 39.15 23.2 15.53 7.59 2006 305.00 78.16 62.03 54.38 40.53 25.26
增长率167% 103% 58% 134% 161% 233%
数据来源：2007山东统计年鉴和1996年济南土地规划
从表1可以看出1996—2006年济南市市区土地利用发生了很大变化，城区不断扩展，道路广场用地、绿地变化量最大，可见济南市城市化进程速度之快，城镇扩展成
为济南市土地利用变化动力之一。

3.2.2土地利用效率不高
土地开发整理的力度不够。

土地后备资源少，分布不均衡，开发利用的难度大，异地开发缺乏实际的操作经验，新开发土地的质量和利用价值上存在差异。

老企业的土地利用率不高。

调查中发现许多老企业危旧房多、低层建筑多、占地面积大、资金运转困难，改造的难度大。

在农村，随着农民生活水平的不断提高，新建住宅也不断向外扩张，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，对它们的治理利用也有相当的难度。

3.2.3人口密度大,人地矛盾突出
人口增长速度过快，而城市相应的各种配套建设又跟不上，从而发生一系列社会和环境问题，导致土地利用效益低下。

为此，应合理预测人口规模，加强基础设施建设。

3.2.4土地生态效应重视不够
环境优先的理念在实际的土地利用中未能充分体现。

未能充分体现全面的可持续发展观，对生态环境保护主要停留在环境治理和恢复的被动模式上，对于不同土地利用方式对环境的影响、不懂环境敏感度分区的土地利用方式与强度等问题缺乏深入研究，在规划布局、分区管制上对生态环境的保护和治理缺少明确的控制内容和管理措施。

3.3济南土地集约利用综合比较
为更好地认清济南城市土地集约利用的现状，利用全国15个副省级城市的指标进行对比分析。

从土地产出率（单位用地生产总值、单位用地财政收入、单位用地第三产业产值、人口密度），土地投入强度（单位用地固定资产投资|单位用地劳动力投入、单位用地科教投入量），土地可持续利用程度（人均绿地面积、人均道路面积）等方面进行比较分析。

单位用地生产总值
02000
4000
60008000100001200014000
深圳广州成都宁波青岛南京哈尔滨西安厦门大连杭州沈阳济南长春武汉平均值
15个副省级城市单位用地生产总值单位用地生产总值
单位用地财政收入
0200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
深圳广州成都宁波青岛南京
哈尔滨
西安厦门大连杭州沈阳济南长春武汉
平均值
十五个副省级城市单位用地财政收入单位用地财政收入
单位用地第三产业产值
01000
2000
3000
4000
5000
6000
深圳广州成都宁波青岛南京哈尔滨西安厦门大连杭州沈阳济南长春武汉平均值十五个副省级城市
单位用地第三产业产值单位用地第三产业产值
从土地产出率来看，济南的单位用地产出较低，单位用地生产总值为2638.26万元/km 2 ，仅为深圳的22.8%，平均值的57%。

单位用地财政收入 158.87万元/km 2，为深圳的11.6%，平均值的35.6%。

单位用地第三产业产值1449.06万元/km 2,也远达不到平均值。

单位用地固定资产投资
0500
1000
15002000
2500
3000
35004000
4500
深圳广州成都宁波青岛南京哈尔滨
西安厦门大连杭州沈阳济南长春武汉平均值
十五个副省级城市
单位用地固定资产投资
单位用地固定资产投资
单位用地劳动力投入
0100
200300
400
500
600
700
800
900
深圳广州成都宁波青岛南
京哈尔滨西安厦门大连杭州沈阳济南长春武
汉平均值
十五个副省级城市
单位用地劳动力投入
单位用地劳动力投入
单位用地科教投入量
0500
1000
1500
2000
2500
深圳广州成都宁波青岛南京哈尔滨
西安厦门大连杭州沈阳济南长春武汉平均值
十五个副省级城市
单位用地科教投入量单位用地科教投入量
从上图可看出济南土地投入水平较低，尤其是单位土地劳动力投入是最后一位，科教投入量也不高。

总体上看,济南市的土地投入水平与土地利用水平不相适宜,主要表现在济南市用地空间结构不合理,工业用地与科教用地比例偏低,商业用地中心积聚程度不够,济南市城市土地投入强度不足,基础设施和环保投资偏低已成为城市土地集约利用的瓶颈,今后应加强这两方面的投入。

从土地的可持续利用度来看,济南市后备土地资源构成城市土地可持续利用的限制性因素,城市主导职能与周边区域的资源优势相关性不强,表现在人均道路面积与人均绿化面积偏低,所以济南市今后也应加强对后备土地资源的投入[17]。

3.4济南土地集约利用的必要性
目前，济南市人均土地0.12公顷，预计全市总人口到2020年将达到820万人，人口对土地的压力进一步增大；国民经济快速发展，工业化、城市化进程加快，建设用地需求继续扩大，农用地与建设用地的矛盾进一步加剧；粗放式土地利用方式仍存在一定的惯性作用。

耕地后备资源逐年减少，且开发难度加大，耕地仍有减少的趋势；农户经营规模较小，地块归于零碎，农业资金投入不足，农民扩大再生产能力十分有限。

另外还有经济规模和产业结构与区位优势不吻合、过度的资源利用和环境开发建设造成生态与环境质量下降、不合理的城市结构和功能布局等也对土地利用产生负面影响。

另外，济南处于工业化进程的快速发展期，各业建设用地需求较大。

上轮土地利用总体规划到2010年全市新增建设用地总量控制在9373公顷以内，新增建设占用耕地控制在7793公顷以内。

规划实施以来，全市实际新增建设用地总量为10156公顷。

其中批准建设用地中占用耕地面积7023公顷，相当于规划所规定的14年控制指标的90.12%。

随着城市规模的扩大，实际所需建设用地增长速度越来越快，而市区内有开发利用潜力的存量建设用地数量有限，进一步加剧了建设用地矛盾，此外受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响，城郊结合部用地和独立工矿用地增长较快，远远超过城镇用地增长速度，使得建设用地有向城郊结合部蔓延的趋势。

4济南市土地集约利用对策
4.1制定科学合理的土地利用总体规划
土地利用总体规划是土地管理工作的龙头，合理编制土地利用规划是土地集约利用的关键。

可借鉴日本国土综合开发规划、欧洲空间规划的成功经验，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用，在编制时间、调整范围、用地规模等方面进行协调。

首先，必须严格控制城市建设用地的供应总量，遏制城市规模的盲目扩张与占用耕地的势头。

其次，要给城市留有余地，满足其发展的需要。

要坚持把当前与长远结合起来，既注重规划的超前性，又注重土地资源的保护。

在土地利用总体规划的控制下，通过城市总体规划的合理编制，科学确定城市用地控制规模，制定合理的用地标准。

针对当前土地利用总体规划中存在的问题，采取包括加强立法等一系列。