欧美金融监管体制的改革动向及对中国的启示
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一、欧美金融监管改革动向
(一)美国
当前的美国金融危机被认为是自20世纪30年代“大萧条”以来最严重的经济危机,纵观这场危机,美国政府及其金融监管机构对危机的产生和蔓延负有不可推卸的责任。
在金融危机的阴影弥漫之际,人们对美国现行金融监管体系的质疑愈演愈烈。
面对外界对美国金融监管体系的批评与改革的呼声,奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础:重建金融监管》(以下简称《金融监管改革》)的改革方案。
这一改革方案反映了美国政府对于其金融市场和金融监管体系的新认识,在一定程度上昭示了全球金融监管体系发展的理念与趋势。
《金融监管改革》方案涉及金融业的各个领域,包括金融机构、金融市场、金融产品以及投资者和消费者等,堪称“大萧条”以来美国最为雄心勃勃的金融监管改革计划,其主要内容包括以下几个方面:
第一,强调“无盲区、无缝隙”的全面监管理念。
此次改革方案清晰地体现出“无盲区、无缝隙”的全面监管理念。
从金融市场看,原先主要注重场内市场监管,对场外市场关注不多,主要依靠行业自律。
改革方案强调场内场外监管全覆盖,以弥补市场中存在的监管漏洞。
从金融机构看,改革方案扩展了金融监管覆盖的机构范围,消灭监管中存在的死角。
第二,加强对具有“系统重要性”金融机构的监管。
改革方案赋权美联储来监管规模较大、关联较深的以商业银行、投行业务为主的金融控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的企业;并通过维持较高的资本充足率、限制高风险投资和过多地提高杠杆率等措施,维护金融市场的稳定。
第三,着力解决金融监管机构之间的协调与制衡问题。
在金融混业经营发展趋势下,分业监管在高复杂、高关联的金融体系中难以有效实施,监管“重叠”与“缺位”并存问题严重,而强化金监管机构之间的协调能力是解决问题的重要手段。
改革方案提出应该设立一个由财政部主管的,包括美国证券交易委员会(SEC)、美国商品期货交易委员会(CFTC)、联邦住房金融管理局(FHFA)及其他银行监管机构组成的金融服务监督理事会(FSOC),负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管争端、鉴别系统性风险并向其他监管机构进行风险提示。
特别重要的是,该理事会有权从任何金融机构处获得所需信息,并要求其他监管机构对其提示风险进行反应。
同时,为避免美联储监管权力过于膨胀,改革方案还赋予该理事会监督、指导美联储进行监管的权利,以此形成监管机构之间的制衡框架。
该理事会有权甄别哪些金融机构存在产生系统性风险的能力,而美联储也必须通过该理事会获得财政部的书面许可,方可行使其系统性风险监管者的职责。
第四,构建更为完善的投资者和消费者保护体系。
针对美国现行的金融监管体系对消费者和投资者利益保护不足的问题,改革方案主要提出三方面内容:一是新成立一个独立的消费金融保护机构(CFPA),保护消费者和投资者不受金融系统中不公平和欺诈行为损害。
该机构将拥有包括规则制定、从事检查、实施罚款等在内的权力;二是从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革:三是加强对投资者的保护,促进退休证券投资计划,鼓励更多储蓄。
第五,确立政府在危机处理中的核心地位。
在此次金融危机中,由于缺乏法律授权,美国政府难以采取及时有效的措施维持金融体系的稳定。
针对这一问题,改革方案提出应赋予政府应对金融危机所必需的政策工具,以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。
当系统性金融机构发出破产信号时,美国政府有权将其收归国有并对其分解拍卖,以避免重蹈雷曼兄弟倒闭的覆辙。
第六,提高国际监管标准并促进国际合作。
此次金融危机的蔓延与美国在国际金融体系中的地位密切相关,也因此引发了国际社会对美国金融监管体系的批评及要求加强国际金融监管合作的呼声。
改革方案对此做出了回应,表达了美国政府愿意加强国际金融监管合作,及支持主要国家之间危机救援与互助的立场。
为此,改革方案共提出了11项具体举措:一是敦促改进新资本协议的框架以适应更高的监管需要;二是加强国际协作改进对全球金融市场的监管;三是建议金融稳定委员会与国内监管部门一起加强对较活跃的国际金融机构的监管;四是改革全球危机防范与管理机制;五是加强金融稳定委员会的能力建设;六是加强全球范围内的审慎监管;七是拓宽监管范围;八是建议全球监管者完善补偿机制,鼓励微观主体长期投资并避免过度承担风险;九是加强全球范围内的反洗钱举措和对恐怖主义金融活动的监管;十是改进会计标准;十一是加强对评级机构的监管。
(二)欧盟
与美国相比,欧洲没有经历过大规模的金融创新,其资产证券化市场的发展相对较晚,规模也远小于美国。
但是,由于美国次贷类资产证券化产品是欧洲主要投资对象之一,欧洲大型跨国银行集团对美国次投资级别企业的贷款比重很高,因此欧洲在此次国际金融危机中蒙受巨大损失。
金融危机对欧洲的冲击使得欧盟开始反思金融监管存在的疏漏,寻找解决问题的思路。
面对金融监管权力分散在成员国的局面,欧盟更加认识到欧盟分散的监管体系不利于金融体系的稳定,与欧盟金融一体化以及全球性的金融市场也不相匹配,因此,加强监管与协调成为欧盟自国际金融危机之后监管改革的主题。
2009年6月19日,欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》,这是国际金融危机以来欧盟最为重大的改革事件。
综合其他重要监管改革措施,欧盟改革行动主要包括以下内容:
第一,建立宏观监管部门,监控系统性风险。
欧盟认为应当成立相关机构对各种相关性系统风险进行综合评估,定期向欧盟金融理事会(EU Finance Council,ECOFIN)报告,形成初步的关于系统性风险分析交由欧盟理事会讨论,并提供及时的政策建议。
基于这样的要求,欧盟成立了欧盟系统风险委员会(European Systemic Risk Board,简称ESRB)作为宏观监管部门,控制系统性风险。
第二,建立欧洲金融监管系统,强化欧盟的微观金融监管和协调机制。
欧盟理事会通过了关于建立欧洲金融监管系统(European System of Finance Supervisors,简称ESFS)的决议。
建立欧洲金融监管操作系统,旨在通过更强大、一致性更高的趋同规则来提高各国监管能力,实现对跨国金融机构的有效监管。
第三,降低金融监管的顺周期性(pro-cyclicality)。
欧洲中央银行认为目前许多对银行风险的监管手段,如资本金要求、会计标准等,是导致金融机构顺周期性行为的重要因素。
因此在2009年7月7日的欧盟经济与金融会议上,各国就如何减少金融监管的顺周
期性达成了共识。
其主要内容除了强调欧洲系统风险委员会的重要作用以外,还认为缺乏反周期缓冲措施和僵化的会计制度是放大危机作用的重要因素。
第四,全面加强以银行为主的金融机构风险管理。
危机之后欧盟开始致力于加强金融机构风险管理方面的改革。
主要体现在:欧盟委员会提出修改《资本金要求指令》的提案,强化对银行的风险约束;欧盟银行监管委员会(CEBS)向欧盟委员会提出了关于流动性风险管理的30项原则性建议;欧盟委员会还通过了关于加强信用评级公司权威性和监管的提案;为了增强对冲基金和私人股权基金透明度的监管,欧盟委员会通过了关于包括对冲基金和私人股权基金在内的投资基金管理人的欧盟监管框架指令的相关提案;加强欧盟成员国之间应对危机的金融监管合作。
(三)英国
作为全球性金融中心之一,英国在此次国际金融危机中所受到的冲击也极其严重,因此它也是推进金融监管改革方面最为积极的国家之一。
在此次危机发生之前,英国已经建立起了一套相对完备的金融监管体系,其特征是基于《金融市场与服务法案》(Financial market and Service Act),通过统一的机构实现对金融市场的全面监管。
由于英国此次所受到的冲击主要是外源性的,所以其改革在对现有体系进行修补与微调的同时,更多地将重点放在了国际金融监管合作方面,以体现英国的利益诉求,巩固伦敦国际金融中心地位。
针对本次国际金融危机,英国政府强化了金融稳定目标。
由《2009年银行法案》和《改革金融市场》白皮书分别提议建立两个专门机构,从两个层面来加强金融稳定工作。
《2009年银行法案》明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位,并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。
在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会(Financial Stability Committee,FSC),与英格兰银行已有的货币政策委员会(MPC)平级。
该委员会由英格兰银行行长(担任主席)、两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。
《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会(Council for Financial Stability,CFS),全面负责监控金融业的风险和稳定。
“金融稳定理事会”将替代原有的常务委员会,由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成,由财政大臣担任主席。
这三个机构的人员将定期会商,报告并讨论与系统性风险和金融稳定相关的问题。
新的“金融稳定理事会”的目标是分析和调查英国经济金融稳定中出现的风险,作出反应。
该理事会每年定期召开会议,讨论系统性风险的评估并考虑需要采取的行动,定期发布一些重要的出版物,如半年度的《金融稳定报告》以及《金融稳定理事会年度金融风险展望》,以表明其态度和观点。
该理事会在必要时会召开会议讨论威胁金融稳定的具体行业和公司的风险,对监管行为进行协调和干预。
二、欧美金融监管改革对中国的启示
相对于欧美各国,中国的经济与金融发展有其特殊性。
在此次金融危机中,中国所受的冲击更多的是在实体经济而非金融体系层面上。
其中最主要的原因是,中国金融体系的开放性不足使其得以避免外部系统性风险的传染效应,与此同时,中国的高储蓄率为金融机构提供了稳定、充足的资金来源,使得金融机构不必求助于高风险、高成本的融资渠道,尤
其是国际金融市场。
然而客观地看,目前中国的金融体系是特定经济与社会发展阶段的产物,随着中国经济的进一步发展,人们对于金融服务多样性需求的日益增长,金融体系必将更为开放,金融市场也将更为活跃,从而对金融监管提出了更高的要求。
在此方面,本次全球金融危机及之后主要国家和地区进行的金融监管改革对中国有着重要的启示意义,其中值得借鉴的不仅是危机留下的教训,更在于这些经受住危机考验的基本金融监管制度安排,必将成为中国金融监管体制发展的参照系。
(一)继续坚持全面覆盖的监管理念
“全面覆盖”的监管理念是金融监管发展的潮流,不论是较早改革的英国还是危机过后的美国,其金融改革都明显地反映出这种趋势。
美国金融监管改革方案的主要目标之一是要消除监管的“盲区”和“真空地带”,实现全面覆盖的监管理念。
由于历史原因,中国的金融监管体制一直秉承这一理念,并在维护金融市场稳定方面取得了较好的成绩,使中国并不健全的金融体系在亚洲金融危机和本次金融危机中都经受住了历史的考验。
所以,不仅要继续坚持全面覆盖的监管理念,更应该付诸实践以有效保证这一理念的贯彻与落实。
(二)成立金融监管局,建立统一监管模式
我国现行的金融模式仍是以分业经营为主,“三行一会”的金融调控监管模式与分业经营体制基本相适应。
银行业、证券业、保险业实行的分业经营、分业管理的局面同金融业的管理水平及金融市场发育程度等方面处于较低层次的现状相吻合,主要注重的是金融体系的安全稳健和风险的可控性。
值得注意的是,国内很多金融机构事实上已经在进行混业经营,突出表现为银行业、证券业、保险业、信托业之间的业务划分日益模糊。
这些变化使得现行的监管体制所隐含的问题日益突出。
同时,分业监管体制下,我国金融监管大都采取机构性监管,实行业务审批全过程监管。
这样,当不同金融机构业务交叉时,一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成,这就会产生较高的协调成本。
如果不及时对现行的监管体制进行调整,就可能形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。
目前来看,我国的金融业发展状况与美国的金融控股公司制度下的混业经营模式较相近,所以金融控股公司制将会比较适合中国的发展方向。
在此模式下,结合我国“一行三会”的监管体系,在时机成熟的情况下,可以考虑成立金融监管局,对金融控股公司进行监管。
银监会、证监会、保监会分别对各类金融机构进行专业化持续监督管理,各部门之间及时进行实时的信息沟通和披露,提高资产评估的真实性和权威性。
(三)协调鼓励金融创新和防范衍生品的风险的关系
中国所坚持的全面监管理念同欧美等国有所不同。
欧美等国的全面监管理念是建立在市场主导基础之上的,即首先出现新的金融市场、金融机构和金融产品和服务,然后监管部门再将其纳入监管视野。
中国全面监管理念的实践基础则与之相反,新的金融市场、机构和产品是在监管当局的许可之下出现的。
相应地,在金融创新方面,中国与上述国家所面临的主要问题也就有所不同。
美国金融危机暴露的一个重要问题就是监管机构对金融创新,如金融衍生品的监管过于松散,甚至缺位。
而中国的情况却恰恰相反,中国的金融衍生品市场乃至整个金融市场都不发达,中国金融监管对金融创新的权利限制过严。
虽然这避免了类似美国金融市场的高
风险,但是也严重约束了金融市场的创新能力,阻碍了其进一步发展。
与此同时,在金融全球化的背景下,过度管制很容易削弱本国金融体系竞争力和吸引力,导致金融资源的外流。
温家宝总理曾在今年《政府工作报告》中提到“处理好金融创新、金融开放与金融监管的关系。
加强跨境资本流动监测和管理,维护金融稳定和安全。
”鉴于国外先进的金融创新经验及金融危机在金融监管方面的教训,我国应结合发展中的实际情况,对金融衍生品市场进行严格的监管,实行信息披露,保持金融创新产品的透明度,以促进金融创新同金融监管的协调发展,避免类似于由此次金融衍生品监管力度不足造成的美国次贷危机的危害。
(四)建立有效的金融控股公司防火墙及风险预警机制
在向混业经营模式迈进的同时要加强金融机构自身的风险管理,建立起必要的防火墙机制,合理划分内部职责和权限,并充分发挥社会监督的作用。
目的是减少风险在金融机构内部的传递,限制各机构之间的业务往来,并控制资金在金融集团内部的流通。
金融风险预警系统是防范金融危机的有效手段,建立预警机制可以在一定程度上降低风险造成的损失。
监管机构应定期向金融机构进行风险提示,对风险暴露较多的银行或其他金融机构采取双边会谈的形式予以风险预警。
具体的设定需有选择地借鉴《新巴塞尔协议》并结合我国的实际混业经营发展的程度,有效地控制金融风险。
(五)将保护消费者利益作为监管目标之一
消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求,是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。
如果金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的切实保护,就会挫伤消费者的金融消费热情而使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。
在中国的金融交易活动中,损害消费者利益的不当金融行为并不鲜见。
保险产品及各类金融理财产品营销过程中的虚假宣传,就是十分典型的事例。
所以,要使中国在国际金融市场竞争中有所作为,就必须对消费者金融产品和服务市场实行严格监管,促进这些产品透明、公平、合理,使消费者获得充分的有关金融产品与服务的信息。
(六)实现金融监管信息的联通与共享
金融监管当局充分掌握金融体系与实体经济部门的相关信息,对于进行宏观审慎性监管,防范系统性风险,实现金融稳定具有重要的意义。
现代金融体系的运行伴随着大量信息的产生、传递与处理,但是如何有效获取真实且符合监管需要的信息,尤其是涉及金融体系稳定的信息,仍然是一个难题。
它也是各改革方案中力图加以改进的一个方面。
例如,美国要求场外市场交易应当在受管制的市场和结算系统中进行,这在很大程度上是出于信息收集与监控以便及时进行风险评估的需要。
就中国而言,推进金融监管信息建设主要可以从以下三个方面着手。
第一,完善征信体系,在为金融机构决策提供依据的同时,有助于监管当局通过违约率了解宏观经济运行情况,为审慎性监管提供支持。
第二,健全支付清算体系及其信息挖掘,汇集经济交易信息,以此反映交易活跃状况、经济景气程度和经济结构变化情况等宏观经济运行的重要侧面,为金融稳定状况的评估提供背景。
第三,加强金融监管当局内部及其与各经济部门之间的信息系统整合与共享,在可能的情况下制定明确的、有时间表的金融信息资源整合方案。
(七)完善国际金融监管合作
金融危机表明,仅在一个国家加强对评级机构的监管是不够的,而需要各国共同加强对评级体系的国际监管。
为防范国际金融风险,发达国家之间需强强合作,我国也要完善与国际间的相互合作。
近年来,虽然我国加强了与东盟各国在金融领域的监管合作,但是在具体的实质性举措中仍停留在原则性的框架协议上。
因此,我国需要在双边、多边监管合作中对信息共享及信息使用方式等方面进行加强,并构建我国金融监管机构同国际金融监管机构间信息共享和合作机制,以促使我国金融市场向规范化、法制化、国际化迈进。
来源:国研网《金融中国》月度分析报告2009-10-30
责任编辑:lunan。