条块互动视角下基层职能整合的实现逻辑——基于S市G街道“三整合”改革的实证分析

条块互动视角下
基层职能整合的实现逻辑——
—基于S市G街道“三整合”改革的实证分析
杨帆,蒋飞
摘要:在基层治理领域,条线属事与街镇属地之间的权责不对等,制约着基层治理效能的提升。

面对基于专业化分工带来的职能碎片化问题,基层治权在职能部门与基层政府间寻求平衡、推进条块部门联合行动,是推进基层职能有效整合、提升基层治理能力的有益探索。

从S市G街道“三整合”改革案例切入,梳理当地在行政审批、综合执法、城市管理三个重点领域的改革措施,探究基层治理中条块联合的实现机制。

研究发现,基层条块互动并非简单的“条条带动块块”或“块块调动条条”的联动模式,而是在信息机制、压力机制和权责机制共同调节下形成了一种动态化、长效化的条块配合机制。

在基层职能整合场域探索条块互动新机制,为深化条块关系提供了更广阔的视野。

关键词:条块关系;“三整合”;审批服务;综合执法;职能整合
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1007-8207(2024)04-0116-13
收稿日期:2023-11-27
作者简介:杨帆,华东政法大学政府管理学院副教授,管理学博士,硕士生导师,研究方向为基层治理、政策动员;蒋飞,华东政法大学政府管理学院硕士研究生,研究方向为基层治理、条块关系。

基金项目:国家自然科学基金青年项目“基层网格化管理的政策动员机制研究”,项目编号:72204088。

员员远
一尧问题的提出
科层组织是现代国家的基本组织形式,权力关系明确、等级层次有序的组织结构是其基本特点,目的是通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令,提高解决问题的效率。

[1]但基于专业化分工的基层政府部门由于业务分工不同、价值偏好不一等原因,在行政实践中出现了部门林立、各自为政、协调困难以及管理不顺的现象,反而无助于降低行政成本、提升行政效率。

[2]这一权威体制与治理有效性之间的矛盾该如何化解一直是理论研究与实践探索中备受关注的话题。

条块关系是我国行政管理体制中最基本的结构关系。

[3]“条”与“块”是按照不同的治理逻辑和运行方向进行的。

一方面,由于“条”的设置是国家职能分工的结果,所以各条线职能部门的专业化特征突出;而“块”的设置承担着所在层级治理的整体性责任,所以基层政府在治理过程中更强调整体性目标。

另一方面,垂直管理结构下的“条”接受上级指挥和领导,职能部门工作往往围绕专业性的单一任务目标展开;而横向的“块”上基层政府在属地原则的约束下,需兼顾辖域内多项任务目标,以保证本区域各项复杂治理任务的有序开展。

概括而言,条块矛盾指的是职能部门运行的专业化取向与层级治理整体性取向之间的矛盾,以及职能部门运行的单目标取向与层级治理的多目标取向之间的矛盾。

[4]如何化解条块矛盾,或者说条块间到底该如何互动,关系到国家治理能力和治理水平的提升,各地也积极开展了“在地化”的实践探索。

为应对基层治理中的综合性难题,基层政府不断探索条块联动机制。

实践中成立专项工作领导小组、运动式治理等机制是职能整合的重要举措,但这两种模式的本质是将职能部门的专项工作转变成上级“块块”政府的重点工作,以此推进条块的有效配合。

[5]成立领导小组和运动式治理的方式依托暂时性的组织形式,能在短期内理顺条块关系,在各行政主体间促成协同治理,但在常规治理问题上并不能完全适用。

那么,处在权力结构最底层的基层政府,应如何调适条块互动关系,实现制度化、长效化的职能整合机制,是本文的核心关怀。

为准确地回应上述问题并进一步深化条块关系讨论,笔者从条块互动视角出发,着眼于现实的职能整合案例,试图从中抽丝剥茧、寻找答案。

S市G街道“三整合”改革指的是基层整合审批、服务、执法力量的改革。

一方面,“三整合”改革涉及多项行政职能和多元行政主体,属于条块“齐抓共管”的事务;另一方面,“三整合”改革不仅有专业性的一面,也具备明显的地域性、综合性和社会性特征,是观察和分析条块关系的合适案例。

通过分析S市G街道“三整合”改革的实践做法,在条块互动的视角下探究基层政府职能整合的实践逻辑,能够为条块关系的调整路径提供有益思路。

员员苑
二尧文献回顾
我国现行的行政管理体制是按照事权和财权对行政单位进行组织化的条块体制设置。

[6]在基层综合治理实践中,“块块”体系末端呈现的“上面千条线、下面一根针”任务情境进一步强化,在条块分割的行政体制下,基层政府在处理综合性治理事务时往往难以调动上级有关部门协调处理,单一执法的模式难以破解条块分割的难题,为应对基层管理“条块并行”的局面,已有研究提出了多种条块配合的行动策略,学界对条块间互动关系的研究可归纳如下:
(一)块块带动条条
块块带动条条的行动策略主要通过运动式治理的模式体现,已有研究发现,运动式治理将部门专项任务上升为党委和政府要求的政治性任务,可以集中政府与社会的资源和力量实现治理目标。

[7]运动式治理往往由上级政府发起,下级政府受到的政治激励较强,在这种强激励的刺激下,基层形成“块块带着条条做”[8]的模式,从而保证在短期内顺利完成上级任务。

在运动式治理中,块块带动条条的实现逻辑包含触发机制、运行机制和维持机制。

[9]在压力型体制下,运动式治理通过任务目标自上而下传导的方式转变了下级政府的注意力,从而形成一种解决问题的“速效逻辑”,同时通过短期内权力的再分配方式促成条块配合。

由于运动式治理临时强化了任务压力、问责风险和绩效期待等正向驱动因素,这为块块带动条条实现有效治理创造了条件。

[10]
(二)条条调动块块
条条调动块块的行动策略主要通过治理议题的可视化和公开化以及公众对治理议题的介入调动基层政府,既有对政治势能的“借用”,也反映了职能部门更具主动性的特征。

[11]例如,珠海市公安部门牵头的“平安指数”[12]、深圳市城管局牵头的“街道环境卫生指数”[13]、兰州市城管局为市民参与城市管理打造的“市民城管”平台[14]等现实治理经验,皆通过更为直接和弹性的条块配合进路来调动基层政府对部门专项任务的投入。

由于条线部门在基层治理中承担属事责任,基层政府则通过分口管理来协调统筹基于专业化分类的属事工作,条线职能部门将部分权力下放,通过条线权力属地化的方式实现条块间的有效互动。

[15]“条条部门”相对于基层政府掌握了资源分配的主导权。

[16]在治理重心下移的要求下,条条调动块块的行动策略具备权力和资源优势,有助于推进条块联合行动。

(三)“事件”统筹条块
“事件”统筹条块的行动策略主要从解决问题的导向出发。

解决问题是指在一定目标引导下,将问题识别和建构作为组织决策的起点,突破既有管理阈限并寻求合法、现实的组织与资源运行方式,以求有效解决问题。

[17]网格化管理是解决问题驱动的典型创新模式,网格化管理所涉及的执法或治理问题本身具有跨部门、跨层级、跨条块性质,问题的解决无法靠单一主体实现。

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以“事件”为中心的协同治理模式不再局限于“条强块弱”抑或是“条弱块强”的钟摆之间,而是重视“工单”的全过程跟踪,力求实现“无缝隙”管理。

[18]“事件”统筹条块的行动策略,在实体上明确了条块间、部门间的责任划分,分解任务目标;在执行程序上则围绕现实问题,建立跨部门、跨层级的治理网络。

北京市的“街乡吹哨、部门报到”[19]、上海市的“一网统管”[20]、苏州市的“全要素网格管理”[21]是“事件”统筹条块互动方式的代表性实践探索。

块块带动条条的行动策略,主要依赖于党政权威对治理任务的重视,以政治势能形成高位动员、高压任务、高度激励,达到治理任务中条块配合的效果。

此种行动策略往往伴随运动式治理的进行,能够在短期内实现条块良性互动,但无法形成长效机制。

条条调动块块的行动策略通过职能部门权力属地化的方式实现,是条线部门权力的下放和重组,本质上并未对条块间结构进行调整。

“事件”统筹条块的行动策略跨越了部门、层级和条块,但此种行动策略该如何持续地运行下去,仍然值得进一步探索。

笔者使用单案例研究法,着眼于S市G街道的“三整合”改革实践,在条块互动的视角下探究基层职能整合的实现路径,试图在既有文献的基础上进一步向前延伸和发展。

三尧案例选择和资料收集
本文聚焦的是S市G街道“三整合”改革实践。

S市是江苏省辖地级市,国务院批复确定的长江三角洲重要的中心城市之一。

近年来,随着城市快速发展,G街道经历了大规模的拆迁,九成以上的农民变成了城镇居民。

同时,大量的外来人口在G街道居住,G街道成为了S市集中居住密度最大的区域之一,城市化按下“加速键”。

原来的社区居住格局被打破,社区管理的复杂性增强。

村民上了楼、外来人口的激增,使得许多居民不清楚办事该往哪里去、该找谁办,G街道面临一系列民生服务、审批、执法的缺口,居民“办事难”的问题突出。

G街道“三整合”改革按照条块结合的模式,强化资源整合、推进多元行动主体统筹联动,为观察基层条块互动方式和职能整合路径提供了窗口。

本文所使用的资料源于笔者在S市G街道开展的田野调查、深度访谈和收集整理的文献资料。

首先,通过线上线下多种渠道,围绕“三整合”改革收集了丰富的文献资料,包括政策文件、媒体报道、官方的公众号文章、宣传材料和统计数据,并收集到了占据储存空间17G的S市“三整合”改革电子台账。

其次,为了深入感知S市G街道的“三整合”改革过程和成果,笔者于2023年2月至4月期间,在S市G街道集成指挥中心开展了历时两个月的田野观察。

再次,在实地观察的基础上,对一线网格员、集成指挥中心主任、集成指挥中心坐席员、街道职能部门工作人员、村(社区)居民等进行了深度访谈,从而较好地掌握G街道“三整合”改革的历程和取得的成果。

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四、案例介绍:S 市G 街道“三整合”改革实践
基层整合审批服务执法力量改革(简称基层“三整合”改革)是破解基层治理难题的有效途径。

S 市G 街道“三整合”改革聚焦审批服务、综合执法和网格管理三个重点领域,优化职能机构设置、梳理多元行政主体间权责清单,力求打破职能部门间信息壁垒,改变条块分割的现状,探索出一条制度化的职能整合路径,如图1所示。

图1S 市G 街道“三整合”改革实践示意图
(一)综合执法“一队伍”
综合行政执法改革的总体思路是将分散于各个部门的执法权集中起来,整合归并执法队伍,建立综合行政执法机构,解决多头执法、多层执法和重复执法的问题。

[22]S 市城市综合行政执法源于城管系统改革,分别设立了城市管理局和综合行政执法局,目的是实现管理与执法的分离。

但随着基层管理事项的复杂性增强,很多执法事项已经超出城市管理的范围,所以在“三整合”改革中也将其他执法权相继划入综合行政执法局,对分散的执法权进行整合,建立综合执法“一队伍”。

⒈职能整合。

2019年9月26日,W 区政府印发并向社会公布了《W 区镇(街道)集中行使的行政处罚权及其相关行政强制措施目录清单》,为了推进基层执法现状由“分散执法”向“综合执法”转变,G 街道整合了城管、安监、人社、环保等部门共129名人员,组建了综合行政执法局,统一行使城市管理、安全生产、劳动监察等领域227项行政处罚和5项行政强制职权,形成了分工明确、高效运转的组织架构。

通过机构改革,执法权限下沉,G 街道依托区综合执法平台,替代了原区案件处理窗口,降低了执法成本,提升了办案效率。

“以前属地城管中队办案,当事人都需要坐公交到区城管局进行处罚、缴纳罚款,有时材料不齐或其他原因需要花上一天时间,现在要方便多了,在街道层面就能解决。

”(GA01-员圆园
①根据学术规范,对访谈对象信息进行匿名化处理,括号中前两位英文字母为访谈对象类别,GA 表示街道工作人员,GM 表示条线职能部门工作人员,GS 表示企业主体,对象类别后两位数字为编号,后续数字为访谈日期。

20230321)①
⒉机制建立。

职能初步整合后,为保证综合执法模式持续运行下去,需建立机制保障。

G 街道综合行政执法局的三个网格片区按照“定格定人定责”原则,通过“精确网格划分、配备执法终端、建立综合行政执法平台、融入街道集成指挥中心”等技术手段,形成了平台指挥、全域监控、统一执法的“三位一体”的运行机制。

首先,统一了自由裁量权。

G 街道综合行政执法局对接区级个各执法部门,梳理了自由裁量权,执法人员在实施行政处罚时,参照统一的自由裁量权标准,以此来确保处罚的合法和适当。

其次,规范了案件管理流程。

结合系列化制度和统一执法文书,G 街道综合行政执法局对执法全流程形成了规范化管理。

一是规范事前管理,根据案件来源不同,落实了投诉举报登记制度,以制度化的方式规范对常规及专项监督检查的管理,同时规范了移送案件的收案流程。

二是严格事中审批。

从立案、决定到结案,对案件的事实依据、适用法律、执法程序、执法文书等进行严格审核。

三是加强了事后监管。

建立了案件闭环机制,并定期开展案件的复查核查,对不合规的案件处理主体进行联合惩戒。

G 街道通过建立和完善案件处理的闭环管理机制,实现了条块有效配合。

⒊规范监督。

为了使案件闭环管理流程有效运行,G 街道不断完善监督管理机制,建立了“执法三项制度”“双随机一公开抽查”制度、责任追究制度、重大风险监测防控制度、尽职免责办法等,以此确保下放的执法权力规范化运行。

G 街道根据省、市、区关于“三项制度”相关文件要求,印发了《G 街道执法全过程记录制度》和《G 街道重大行政执法决定法治审核制度》,对音视频记录范围、法制审核事项等内容进行了明确,这也为规范执法行为提供了基本遵循。

同时,G 街道纪委对执法作风纪律形成监督,G 街道综合行政执法局建立了作风效能督查小组,对全局的作风问题进行不定期的日常督查。

(二)审批服务“一窗口”
行政审批制度改革以优化、整合审批服务为目标,主要是为了克服审批服务在审批标准、审批权限、服务数据以及监管等方面的碎片化问题。

[23]在基层治理领域,随着审批事项的下放和削减,许多事前审批逐步转变为事中、事后监管,但相关职能部门的监管机制却没有随着任务的变化及时调整,这加重了监管力量和监管责任不匹配的矛盾。

为化解基层审批服务碎片化难题,G 街道整合各项审批权限,规范审批流程,打造了审批服务“一窗口”。

⒈建立事项清单。

G 街道按照区审批局的要求、结合本街道的实际情况,对入驻为民中心的窗口部门及服务清单进行再梳理,整个为民服务大厅共可办理179个政务服务事项,其中,社保、
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计生、民政、残联等民生事项112个,垂直部门服务事项37个,审批局审批服务事项30个。

基于事项清单厘定权责后,G街道与市审批局进行合作,为辖域内市民进行“委托办理”,这是S市内行政审批改革模式的一次全新尝试。

“原先G街道企业需要前往市行政审批局驻派的服务窗口办理各类事项,从2020年4月1日起,通过‘委托办理’的形式,在家门口就能办理设立、变更等大部分的企业登记业务。

”(GM01-20230328)
⒉规范运行流程。

为了破除流程碎片化问题,G街道行政审批服务改革推行集中办理,推进全部政务服务事项进驻政务服务中心(分中心)大厅,各职能部门自设的服务大厅原则上不再保留。

通过服务窗口的有效归并促成条块联合行动,原来需要先在街道层面办理再转移到区级职能部门的事务如今统一在政务服务中心办理,街道政府与区级相关职能部门在后台实现互联互通。

G街道“一窗式受(办)理”支持综合受理(办理)、分类审批、统一出件等服务,构建了跨部门的联审联办机制。

流程的规范化压缩了相关行动主体的自由裁量空间,原本条块间难以协同的情况得到改善。

⒊强化平台支撑。

G街道行政审批局推行“全程电子化”的申请模式,指导企业依托“江苏省政务服务网企业全链通综合服务”“江苏省市场监督管理局网上登记系统”等平台,在线自主申报企业开业登记所需材料,审批人员通过网上在线审批,对符合要求的直接登记发证。

营业执照、通知书等原需企业到窗口现场签字领取的材料,改革后可以通过政务专递直接送达企业,实现了“不见面审批”“一次都不跑”的改革要求。

“以前不仅需要到现场办,少了一个材料也办不成,现在本身需要我们企业提供的材料数量减少了,另一个就是如果材料有问题,窗口能改的直接改,不能改的也先收走,将来再调换。

”(GS01-20230321)
同时,借力“互联网+政务服务”的新模式,在尹山湖和尹东党群驿站建立了24小时服务厅,提供行政审批、市民卡服务、燃气充值等9类自助终端设备,借助平台便捷性实现了24小时服务,在增加服务时限的同时降低了人力成本。

(三)基层治理“一张网”
网格化管理作为一种治理工具,本身具备精细化、多元参与、资源共享和无缝隙变革等特征,是基层服务创新转型的表现。

[24]S市全要素网格化管理贯彻“纵向到底、横向到边”的原则,纵向上整合各条线职能部门,横向上按照300-500户为一个单元的规模重新划分村(社区)网格,同时在区级成立综合治理联动中心,街道层面成立综合治理联动分中心,联动中心作为网格管理体系的中枢系统,将职能部门专属网格和村(社区)基础网格融合起来,实现条块间、部门间统一员圆圆
①数据来源于作者调研时获取的政府文件遥
调度和安排。

为适应基层社会治理精细化要求,2017年,G 街道增设了“S 市W 区G 街道社会综合治理联动中心”,该中心与“G 街道经济服务中心”和“G 街道劳动和社会保障服务中心”并行,作为街道下辖的事业单位,日常运营经费由街道全额拨款,但性质上属于公益类事业单位,该中心核定编制人员3名,在街道下属事业单位中调剂,从“G 街道经济服务中心”调剂2名,从“G 街道劳动和社会保障服务中心”调剂1名,调剂情况如表1所示。

建立联动机构标志着基层治理“一张网”初步形成,为接下来联动机制的建立奠定了基础。

表1综合治理联动中心编制人员调剂情况①主管部门
单位名称原核定编制数重新核定编制数调剂编制数G 街道G 街道经济服务中心
22202G 街道劳动和社会保障服务中心541
⒈厘定条块权责。

S 市G 街道基层网格管理改革按照“条块联动、以块为主”的原则,将“吹哨报到”机制分为“网格吹哨、街镇报到”和“街镇吹哨、部门报到”两部分,通过“吹哨报到”机制发挥网格的综合统筹协调作用。

为了使街镇“吹哨”有根据,在2019年,S 市W 区梳理了事件责任清单,根据区级责任清单的要求,G 街道“网格吹哨、街镇报到”更加聚焦平安稳定,梳理了关于出租屋消防安全、“9+1”场所消防安全、无证照经营食品小作坊、非法捕鱼等问题清单,设计问题事项59个。

“街镇吹哨、部门报到”清单则更加聚焦社会治理的难点、堵点,梳理了集体违建、经营场所内新建(改扩建)影响房屋结构安全等涉及需多部门联合执法的问题清单,涉及问题点20个。

同时,研究审定了《W 区镇(街道)集中行使的行政处罚权及相关行政强制措施目录清单》,明确下放227项行政处罚权及5项相应行政强制措施,在赋予基层更多职责的同时,也给予了相应的权力。

而在具体的基层事务处理中,由于有些事项没有属地划分,或者事项性质无需经过镇(街道)政府处置,联动中心可以直接吹哨区级相关职能部门,可将这种处置流程概括为“网格吹哨、部门报到”,作为对“网格吹哨、街镇报到”“街镇吹哨、部门报到”的补充。

将“吹哨报到”机制中的条块责任进行明确划分,一定程度上压缩了条块间、部门间的推诿避责空间,改变了基层条块分割、各自为政的治理现状。

“吹哨报到”机制把街镇、各职能部门纳入了社会治理的“一张网”,通过清单式治理模式,明确了吹哨者、报到者的职责,指定了各级网格长作为派单主体,在发现问题后立即启动“吹哨”,各职能部门在规定的时限内“报到”,从各自监管领域出发实现联合响应。

以矛盾纠纷中的“吹哨机制”为例,可以窥探G 街道如何在网格化管理中实现了条块间的职能整合,如表2所示。

员圆猿
表2G街道矛盾纠纷“吹哨报到”机制
机制类型纠纷类型吹哨者报到者办理时限
网格吹哨-街镇报到婚姻家庭纠纷三级网格长-镇(街道)联动中心-区联动中心镇(街道)妇联5工作日邻里纠纷三级网格长-镇(街道)联动中心-区联动中心镇(街道)司法所5工作日房屋租赁纠纷三级网格长-镇(街道)联动中心-区联动中心镇(街道)司法所5工作日宅基地纠纷三级网格长-镇(街道)联动中心-区联动中心镇(街道)国土所5工作日征地拆迁纠纷三级网格长牵头-镇(街道)联动中心-区联动中心镇(街道)拆迁(安置)办5工作日
街镇吹哨-部门报到企业合同纠纷司法所-镇(街道)联动中心-区联动中心区工商联5工作日校园纠纷-镇(街道)属学校镇(街道)文卫教办-镇(街道)联动中心-区联动中心区教育局5工作日生产经营纠纷司法所-镇(街道)联动中心-区联动中心区工商联5工作日小区管理-侵占公共绿地镇(街道)联动中心-区联动中心城管中队5工作日小区管理-出租屋管理镇(街道)联动中心-区联动中心政法委(综治办)30工作日
网格吹哨-部门报到人身损害赔偿区联动中心公安分局5工作日交通事故赔偿区联动中心交警大队5工作日劳动争议纠纷区联动中心区人社局5工作日房屋买卖纠纷区联动中心区住建局5工作日汽车销售、售后服务纠纷区联动中心区商务局5工作日医疗纠纷区联动中心区卫计局5工作日环境污染纠纷区联动中心区环保局5工作日
⒉统合诉求渠道。

联动中心成立后,为了构建解决问题的有效机制,W区整合了20个不同部门及功能的投诉热线,实现了“12345”民生热线“一号通”。

此外,在整合城市管理监督指挥中心(即“数字城管”)与便民服务中心(“12345”)的基础上,实现了与区110接处警中心受理的非警务
警情和苏州寒山闻钟论坛的各类网上咨询、投诉的对接,同时开通了微信公众号“吴中联动12345”的“随手拍”功能,使得群众的反映渠道更为广泛、多元、集中和畅通。

在整合诉求渠道之后,G街道集成指挥分中心将收集到的问题进行核实立案,由区级集成指挥中心统一指挥派遣,
此时,属地街镇和相关响应部门接到工单,在规定时限内解决问题,问题解决后上报系统,最后
由区级联动中心核查结案。

诉求渠道统合后,G街道基层网格化管理形成了采集上报、核实立
案、指挥派遣、核查结案、考核评价的六步闭环。

⒊实施闭环考核。

2017年10月,以“同频共振、统筹协调、上下贯通”为原则,S市W区制定和实施了《S市W区社会综合治理网格化联动机制建设考评办法(试行)》(以下简称《办法》),对全区各地各部门进行考评。

《办法》构建了由坐席员和巡查员为主体的内部考评体系,以及由镇(街道)、区职能部门、专业公司为主体的外部考评体系,实现了考评体系的内外部主体双反馈。

同时,为了增强考评体系的科学性、有效性与可操作性,W区对每一考核对象分别制定了详细的考
员圆源。