非法占用农用地罪若干问题分析

非法占用农用地罪若干问题分析
摘要：本文围绕在办理非法占用农用地罪案件司法实践中出现的问题，分析了
如何认定处理“改变被占用土地用途”、“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量
毁坏”、“因非法占用农用地行为被行政处罚后，又继续非法占用”、“多次非法占用”等问题，对打击非法占用农用地犯罪提出粗浅的见解。

关键词：非法占用；农用地；认定
耕地、林地等是重要的农用地资源，关乎生存之本。

随着经济发展、法治进步，政府对生态环境的重视，行政部门、公安机关加大对非法占用农用地类案件
的打击力度，使得近年来非法占用农用地类案件大幅增加。

因本县作为重要林区，不存在草原等农用地，本文主要针对的是林地及耕地，现结合笔者办理的一些非
法占用农用地类案件，对发现的问题进行探讨。

一、存在主要问题
一是同时涉及耕地、林地可能存在的问题。

1.二者面积是否合并计算的问题。

耕地、林地同属于农用地，都是非法占用农用地罪的对象，对于非法占用林地，
同时又涉及耕地的，按照正常逻辑应当合并计算，然而是否可以合并计算、两种
地类间如何折算，实践中仍然没有法律依据。

由于历史原因造成的部分耕地林地
重合、实际土地性质与登记土地性质不一致问题，是按耕地还是按林地计算。

实
践中也出现2.耕地、林地之间改变用途，是否属于“改变被占用土地用途”。

实践
中大量存在开垦林地种植庄稼、种植果树、茶树，占用耕地、林地挖掘鱼塘，在
耕地上种植林木等行为。

且根据《中华人民共和国森林法》第四条的规定，经济
林是指以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；《农业部关于主要农作物范围规定》（2001年2月26日农业部令第51号发布）果树（核桃、板栗等干果除外）是属于农作物。

大量核桃、板栗等干果除外
的果树，到底是属于林木还是农作物，属性的不同，直接关系到是否改变原有土
地的用途。

3.侦查部门的不同，影响刑事诉讼进行。

非法占用林地案的侦查部门
为森林公安，而非法占用耕地案件则由公安局的治安大队侦查，实践中存在因非
法占用林地被森林公安立案后，侦查过程中发现还涉及耕地的，需要治安大队介
入侦查，一般系由国土部门先行取证，对于达到耕地立案标准的直接移送治安大
队侦查，但是未达到立案标准的，移送治安大队，治安大队不予接收，若移送给
森林公安，而森林公安却没有管辖权，从而影响刑事诉讼的顺利进行，不利于对
违法犯罪行为的追究。

二是被行政处罚过的面积是否应当扣减。

非法占用农用地被行政处罚进入刑
事诉讼程序后，已被行政处罚的面积是否予以扣减，目前各地的做法（除龙岩出
台关于非法占用林地的会议纪要中认为行政处罚后未恢复原状的可以撤销累计计算）大多都秉着一事不二罚的原则对行政处罚面积予以扣除。

若被行政处罚后行
为人及时对非法占用的农用地进行修复，理应予以扣减，然而，实践中虽然行政
主管部门在处以罚款的同时责令行为人对非法占用农用地进行恢复，但是多数只
执行了罚款，恢复执行变成一纸空文，相较于高额的用地审批费用行政罚款只是
九牛一毛。

故而一些行为人抓住法律漏洞，一边占用一边向主管部门报案，通过
行政处罚的方式将先前占用的农用地“合法化”并持续占用，等到公安介入时，虽
然多次占用累计面积达到刑事立案标准，但是扣除先前行政处罚的却不够罪。

这
种做法明显不利于生态的修复及被害人权益的保护。

三是对毁坏程度的认定难。

1.缺乏依据。

非法占用农用地罪的构成要件之一
要求造成耕地、林地种植条件严重毁坏或者严重污染（林地还有个衡量标准：造
成原有植被的严重毁坏或严重污染，这个标准的认定较为容易），司法实践中对
严重毁坏或者严重污染的程度没有进行界定，没有统一的鉴定标准。

2.鉴定难。

在对毁坏或污染程度进行鉴定时，尤其是林地案件，由于部分地区有林业领域鉴
定资质的鉴定机构少且费用高，各地区的林业鉴定绝大多数由林业部门的技术人
员出具，由于缺乏鉴定标准，同时也因为害怕承担责任，鉴定人员不肯出具相关
鉴定意见，或者是对毁坏程度仅进行简单描述。

二、对策建议
一是进一步修订和完善生态环境领域的法律建设。

破坏生态环境犯罪领域的
立法不够完善，尤其是涉林刑事方面，相关司法解释年代久远不能适应当下司法
实践的需要，同时还有部分法律规定、司法解释缺失，导致实践中遇到的问题无
法可依难以解决，建议能够就长期实践中存在的普遍、突出问题进行归纳整理，
出台相关的规定予以解决。

如可以参照其他地区的做法，对于被行政处罚过未恢
复原状的面积是否可以扣减由市一级公检法三家出具相关会议纪要予以明确。

二是探索非法占用农用地案件恢复原状执行。

对林地恢复原状需要达到恢复
林地用途或是恢复林地生产条件或植被，将该恢复纳入林业生态修复工程，积极
组织力量恢复森林植被，在期限内无法恢复原状的，主管部门应对恢复原状提出
具体的诉求，例如拆除地面构筑物、恢复种植条件、补种树木等，申请法院强制
执行，对不能强制执行的，由有资质单位代履行，由被执行人支付相关费用。

对
于申请法院强制执行的，应由人民法院强制执行，而不是裁定由原主管部门执行，造成行政处罚得不到落实。

三是完成立法，解决认定难、鉴定难等一系列问题。

生态文明建设离不开法
治环境，随着农用地资源保护的深入开展，非法占用农用地刑事司法实践与刑事
立法的矛盾和问题越来越突出，必须通过立法加以解决，既能统一执法标准，也
能使得执法有的放矢。

相关部门应紧跟刑法立法的脚步，结合司法办案实践经验，出台有关破坏农用地资源刑事案件具体应用法律的解释，对土地毁坏程度制定统一、明确的标准。

作者简介：
牟丽鸣（1986.3—）女，福建建宁人，大学本科，沙县人民检察院，检察员，研究方向：刑法学。

陈春蕾（1988.3—）女，福建福清人，大学本科，沙县人民检察院，助理检
察员，研究方向：刑法学。