138.欠发达地区扩容提质中的“城市双修”——广东省清远市阳山县的尝试

欠发达地区扩容提质中的“城市双修”
——广东省清远市阳山县的尝试
邓颖贤
摘要：本文首先通过辨析扩容提质和“城市双修”的工作内涵，明确提出扩容提质工作中包含了“城市双修”工作的内容，可以使用“城市双修”的方法，达到扩容提质的目的。

然后以阳山县为例，介绍了其县城发展中遇到的问题和扩容提质的必要性。

在本次阳山县县城扩容提质工作中，创新性的使用了“城市双修”的策略，并总结出可供其他欠发达地区城市借鉴的三点经验。

关键词：城市双修，扩容提质，新型城镇化，改善人居环境
1讨论背景
1.1扩容提质是广东为扶持欠发达的粤东西北地区发展的重要抓手
多年以来，由于区位、交通、发展机遇和政策安排等多方面因素，粤东西北地区无论是经济发展水平还是城市化水平均与珠三角地区差距巨大，由此导致了“全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东”这种情况的出现。

为平衡地方发展差距，扶持粤东西北地区发展，促进广东省整体的转型升级，2012年5月，广东省第十一次党代会做出了“支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起”战略部署，首次提出“扩容提质”的概念。

同年10月，广东省委、省政府印发《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》，明确了此后五年粤东西北各地级市做大做强的重点工作，提出了包括产业、人口、城市的“三个扩容”以及产业、人口、城市、生活的“四个提质”的思路。

2014年7月26日，广东省再次提出《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，大力支持粤东西北地区发展，把加快粤东西北地区发展作为关系广东发展全局的重要战略，提出了具体的发展任务、目标以及抓手。

同时，省财政也对此后5年扶持建设资金进行具体安排，用于支持重大基础设施建设、推进产业和劳动力“双转移”、支持产业转型升级、支持粤东西北地区地级市中心城区扩容提质、支持提升基本公共服务保障水平、支持强农惠农富农和扶贫开发、完善财政保障机制、推动建立粤东西北地区振兴发展基金等8个方面。

广东省委、省政府明确扩容提质中“扩容”是手段，“提质”才是目的。

扩容提质强调城镇化的发展与产业和人口的集聚相结合，扩容实际上是为了打造人口集聚、产业升级的承载平台，目的在于提升中心城区城市功能和其对周边地区的辐射带动作用，强调产城融合，吸引更多的农民进城就业居住，扎根在城区，根本目的是达到以人为核心的新型城镇化。

因此，广东省对粤东西北地区扩容提质的工作内容要求围绕加强城乡规划、拓展城市空间、提升城市产业发展水平、完善城市功能、提高人口素质、改善环境质量等六个方面进行。

1.2城市双修是国家为推进新型城镇化的必然要求
改革开放以来，我国城镇化和城市建设取得巨大成就，但同时也面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统遭受破坏的严峻形势，基础设施短缺、公共服务不足等问题突出，“城市病”普遍存在，严重制约城市发展模式和治理方式的转型。

为改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平，转变城市发展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，2017年3月，住房城乡建设部公布《关于加强生态修复城市修补（以下统称“城市双修”）工作的指导意见》（以下统称《意见》）。

“城市双修”是指用更新、织补和“再自然化”的理念，改善城市功能设施、空间环境、景观风貌，修整被破坏的山体、水体、植被等，实现城市可持续发展。

《意见》提出“城市双修”主要任务目标是到2020年工作初见成效，被破坏的生态环境得到有效修复，“城市病”得到有效治理，城市基础设施和公共服务设施条件明显改善，环境质量明显提升，城市特色风貌初显。

从“城市双修”的主要任务看来，其关注的重点在于对以往城镇化发展模式下快速发展起来的城市产生问题的解决，针对的是“先发”城市的病态对新型城镇化发展速度和质量提升的阻碍。

“城市双修”是推进新型城镇化的必然要求。

1.3扩容提质中需要兼顾“城市双修”
扩容提质的根本目的是以扩容为手段，达到粤东西北地区中心城区的产业和人口的集聚，从而实现以人为核心的新型城镇化。

同时，“城市双修”也是国家推进新型城镇化，提升城市建设质量的要求。

下表1中对比了《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》和《意见》中各自对扩容提质和“城市双修”的主要工作内容。

从表中可以看出，扩容提质中的“加强城乡规划”、“完善城市功能”、“改善环境质量”三项分别与“城市双修”的“完善基础工作，统筹谋划“城市双修”、“修补城市功能，提升环境品质”、
“修复城市生态，改善生态功能”三项主要工作内容近乎一致，两者之间只是各大项中下属的一些条款细节有所不同。

由此可见，虽然“城市双修”主要针对“先发地区”，但在欠发达地区的城镇中也可能存在“城市病”，在同样的新型城镇化目标下，欠发达地区的扩容提质过程中同样需要“城市双修”。

表1 扩容提质与“城市双修”主要工作内容对比
资料来源：笔者根据《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》和《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》自行整理
表2 “城市双修”主要工作内容细化
资料来源：笔者根据《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》自行整理
2阳山县县城现状发展的问题与扩容提质的必要性
2.1阳山县经济社会发展概况
阳山县位于广东省西北部，东接乳源县、英德市，南连清新县、广宁县，西接怀集县、连南县，北与连州市及湖南省的宜章县接壤，属清远市管辖。

全县总面积3418平方公里，2015年末，全县辖12个镇1个瑶族乡，户籍总人口54.75万人。

阳山县生态环境良好，农业发展较好，旅游资源丰富，是“中国阳山鸡之乡”、“国家绿色能源示范县”、“中国地质公园”、“中国绿色名县”、“广东省旅游强县”、“广东省林业生态县”。

由于地处粤
北山区，受区位条件和山地地形影响，阳山县的经济发展水平远远落后于清远南部地区，与珠三角地区更是相差巨大，属典型的老、少、边、远、山地区，因此阳山县长期名列广东省贫困县甚至是国家贫困县名单当中。

近年来，阳山县政府大力推进“绿色经济强县、旅游休闲胜地、山水宜居城市”建设，以“建设幸福阳山”为核心，大力实施“桥头堡”发展战略，加快转型升级，努力推进建设“珠港澳绿色农产品供应基地、广东绿色能源示范基地、珠港澳绿色生态旅游基地和粤北山水宜居名城”的“三基地一名城”策略，全力推动阳山经济社会持续稳定较快发展。

2.2阳山县县城发展概况
在县城的建设过程中，政府立足“青山入城、绿水贯通”的空间形态特征和悠久的韩愈历史文化，以城镇特色化建设为目标，围绕“东拓南展西扩北改”的县城发展框架，牢固树立“生态发展、绿色崛起”的理念，全面推动县城扩容提质，建设“美丽宜居善美阳城”、充满浓郁历史文化风情的山水宜居名城。

经过多年的建设，阳山县城现状建成区以连江河为界，分为城北和城南两个片区，面积约为10平方公里，另外有约10平方公里的城东新区已经编制完成分区规划和启动区控规。

现状县城户籍人口约12万人，占全县56万的21.4%；常住人口约10万人，占全县37万的27%。

虽然从表面数据上看来，县城现状人均建设用地100平方米，属于比较紧凑的发展模式，但是县城人口老龄化严重，常住人口以老人和少年儿童为主，而适合就业年龄段的青壮年比例较少；这与县城产业以三产为主，缺乏大型工业企业，缺乏能大量吸纳人口集聚的就业岗位密切相关。

县城建城区基本以居住用地和部分公共服务和商业用地为主。

从县城人口年龄结构、三产结构和用地性质看来，阳山县城发展还处于以公共服务和商业服务吸引人口的集镇式初始阶段。

从全县整体看来，全县常住人口从外流到回升，外出打工回流趋势渐显（见图1）；全县三产增长值比例稳定，第三产业增加值和增速为三产之首。

其中，旅游业发展势头较好（见图2、3）；2015年在清远北部四县（市）“三连一阳”1中，阳山的旅游接待人次和旅游收入总量均排名第二，但增速却排名最末，凸显阳山旅游发展后续动力不足（见图4）。

旅游业作为阳山的优势产业，其对阳山经济的整体带动和城镇化推进的作用并未完全发挥。

从上述数据和发展情况分析看来，阳山县县城的发展水平有待提高，特别是在发挥县城在全县中对产业和人口的集聚发展能力方面，还有待增强。

县城产业发展不成气候导致的就业岗位提供不足，使县城对就业人口集聚能力偏弱，从而影响县城规模的扩大和公共服务设施质量的提升。

2.3阳山县城城镇化中存在问题
图1 阳山县1999-2015年年末常住人口数量、镇长率和2005-2015年城镇化率变化图
来源：笔者根据各年阳山县统计年鉴整理
图2 阳山县2012-2015年经济数据统计图
来源：笔者根据各年阳山县统计年鉴整理
图3 阳山县2012-2015年旅游业发展情况统计图
来源：笔者根据各年阳山县统计年鉴整理
图4 “三连一阳”2015年旅游业发展情况对比图
来源：笔者根据
2015年各地统计年鉴整理
除了经济和人口发展规模不足之外，城镇化质量不高、缺乏规划引领，也使县城的进一步发展陷入困局。

2.3.1县城发展缺乏战略规划引领
《阳山县县城总体规划（2004－2020年）》和县城城北片区和城南片区的控制性规划编制年限已逾十年，县城的骨架路网和用地布局基本按照这些规划实施；如今，上一版总体规划即将到期，根据此版规划实施的县城建设在实际发展中存在着一定的问题。

同时，规划与现实情况、与新的发展要求渐渐脱离，不再适应新时期阳山发展的需求。

因此，在新型城镇化和全域旅游发展的要求下，亟需对上版总规进行修编，对阳山全县和县城发展中遇到的问题和今后的发展战略、发展方向进行分析，明确新时代的发展思路和目标。

此外，县城中的市政基础设施、防洪排涝和绿地系统等专项规划处于近乎空白状态，市政基础设施的新建和维护直接由相应负责部门指派施工单位进行建设，缺乏系统性和预见性，容易导致设施及相关用地的频繁改建修挖。

2.3.2道路交通设施的体系待完善
阳山县主干路网体系基本完整，但存在以下几个问题：（1）整体路网密度偏低，只有主干路网，缺乏支路网的微循环结构，部分地方存在断头路，交通衔接不畅；（2）由于道路功能不明晰，导致道路断面设计的不合理，机非、人车混行；（3）县城的静态交通设施缺乏，路边停车缺乏管理，路边乱停放车辆影响了公交车的出入站；（4）小学校门前的上下学瞬时人流车流也缺乏管理和组织，造成了一定的交通阻塞和安全隐患；（5）县城内存在多个数条道路交叉形成的非常规交叉路口，现状由于交通组织缺乏规划，存在一定的交通混乱状况。

这些问题都影响了县城城市功能的提升。

2.3.3公共服务和商业服务设施待提质
阳山县城的公共服务设施现状普遍存在规模较小，设施老旧的问题，而随着县城的发展、人口的增加和人们生活水平的提升和对服务需求的增多，县城的公共服务设施必须提升其服务质量和规模，以更优质的服务吸引和集聚人口。

商业服务方面，现状县城设施处于较为低端和基础的状态，连片的商业街区不多，仅有的步行商业街区规模小，设施陈旧；新建的商业大道商业综合体初显现代商业模式雏形，但未成规模，有待成长。

2.3.4生态绿色开敞空间未连成系统
阳山县城处于群山环绕，连江穿流的盆地当中，山环水绕，生态环境优越。

但在建成区内，公共绿地占的比例偏小，虽然也有几处较大型的县级综合公园，但是城区内缺乏连接山水的绿色廊道，同时在社区范围内也缺乏居民日常活动休闲的开敞空间和公园绿地。

此外，城区内只有城北沿江和上山的一小段绿道，未形成一河两岸连通的绿道休闲系统。

2.3.5城市景观风貌缺乏特色
如上文所述，阳山县城山水环绕，具有天然的自然生态环境优越性。

但由于相关总体城市设计和风貌规划的缺乏，现状县城建筑风貌、街景杂乱，呈现出风格各异，村城结合的面貌。

同时，建筑高度轮廓天际线缺乏控制，并未与周边山体形成呼应关系，县城整体风貌与山水结合度较差。

整个县城也缺乏对重点景观节点的打造和夜景灯光的总体设计，城市风貌缺乏亮点。

2.3.6市政基础设施整体水平较低
多年以来，县城市政基础设施基本没有专项规划的指导，县城市政设施的系统性较弱，由于未编制专门的防洪排涝规划，连江防洪，山体防洪和街道内涝问题严重影响着市民的生活质量的提升。

此外，一些与市容市貌和市民生活密切相关的公厕和垃圾处理转运设施的建设也长期缺位，造成县城环境卫生水平难以提升。

为解决上述阳山县城发展中产生的问题，提升县城城镇化质量，阳山县委县政府结合创建“全国文明县城”，以优化城乡人居环境，全面提升县城发展质量为目标，展开了新一轮县城扩容提质的工作。

3扩容提质中的“城市双修”策略——阳山的尝试
3.1阳山县城扩容提质的目标与内涵
根据阳山县整体的“生态发展、绿色崛起”发展理念，县城本轮扩容提质应以“适度扩容，大幅提质”为目标。

“适度扩容”是为集聚人口和产业提供载体，应根据未来的发展需求理性的、适度的扩大县城建成区面积。

产业的发展方向应以劳动密集型的工业和阳山具有丰富资源优势的绿色生态旅游业为主。

“大幅提质”针对现状县城发展中存在的各项问题，系统性的进行梳理并提出解决提升的方式，期望通过这些提质措施，为县城推进新型城镇化扫清阻碍，城镇化质量得到大幅的提升。

这一内涵正是国家提出的“城市双修”的题中之义，是为扩容提质中的“城市双修”。

3.2“城市双修”中的规划引领策略
为系统、明确、高效地梳理出阳山县城本轮扩容提质中需要“大幅提质”（即“城市双修”）的内容，需要一个系统性的规划研究报告进行支撑。

本次工作通过开展城市生态环境和城市建设方面的调查评估和正在实施的规划评估，明确县城发展中需要提质，修补的重点。

而由于阳山新一轮总体规划尚未开始编制，本次工作主要以现行总规和控规为依据，针对需要修复修补的要点，编制相关的县城总体设计、绿地系统、防洪排涝、给排水、环卫等专项规划，以专项规划引领县城系统性的进行“城市双修”改造。

3.3县城生态修复的策略——治水青山增园铺绿透绿连接
为解决县城发展过程中与自然山水环境之间的矛盾，构建县城与生态环境的和谐连接，本次工作在生态修复方面使用以下六大策略。

3.3.1治水——城区防洪排涝
在城区构建“灰绿”设施相结合的海绵城市系统，从而提升县城整体的防洪排涝能力。

措施包括新建和加固连江防洪堤和沿江水闸和泵站，防止汛期洪水泛滥；通过给排水管网与人工蓄洪湖等绿色生态设施的连接，提升城区的排涝能力。

3.3.2青山——受损山体复绿
通过植树复绿的方式，对县城周边因过去开山挖矿留下裸露的外表的山体实行修复，恢复县城周边的青山背景。

3.3.3增园——社区公园建设
以500米服务半径的标准，在县城内建设社区体育公园，增加县城绿地斑块，为市民提供休闲健身和日常交往的公共活动空间。

3.3.4铺绿——消灭裸土裸地
通过种植乔灌草相结合的植被，消灭县城内裸露的荒地和沙土地，增加县城绿化覆盖面积，增加水土保持能力，调节微气候，提升环境质量。

3.3.5透绿——拆围现绿
县城现状部分政府部门、学校、小区等以围墙将内外空间分隔，阻挡街景的视线，造成沿街景观单调、呆板。

规划针对政府机关，企业等私密性安全性要求较低的场所和学校，居住小区等私密性安全性要求较高的场所分别实行拆围现绿和改围透绿的措施，使得市民能共享围墙内的绿色空间。

3.3.6连接——绿道成网
建设沿连江一河两岸以及上山成环的绿道系统，并在沿线布置街头绿地，打通县城山水之间的连接通道，构建县城“山-水-城”之间的联系。

3.4县城城市修补的策略
3.4.1交通织补策略
规划针对县城现状路网结构问题，提出打通断头路、增加支路网、提高路网通达性的策略；针对路边停车对道路交通的影响，提出路边停车的资源有偿化使用改造，以减少其对道路资源的占用，并在停车需求突出的地段规划建设专用停车场；针对道路功能区分性不强，断面影响功能发挥的情况，更改相应道路的断面。

3.4.2公服提升策略
根据相关专项规划的需求预测，规划建设县城新的体育场馆和文化馆，适当增加县城教育设施和文体设施的数量和质量；提升现有商业街区的档次、街景风貌和服务体验品质，升级改造商业业态和经营集聚模式。

3.4.3风貌引导策略
通过总体城市设计，为县城内建筑风貌和高度轮廓线进行控制，合理风貌分区，理性高度控制，以实现依山就势，山水入城的粤北山区宜居县城风貌；在城市出入口、一河两岸等
重点地区打造景观节点，营造城市特色空间。

通过城市夜景灯光亮化规划，建立城市夜景空间结构，改造现状单调昏暗的城市夜景形象，为市民和游客创造明亮、安全感、交通方便和舒适的夜景城市空间。

3.4.4市政补缺策略
在相关市政设施专项规划指引下，对县城的给排水、电网、燃气、环卫、综合防灾设施和管网进行系统性的补充和完善，提升县城的基础运行内存和防灾抗灾能力，提高城市韧性。

4欠发达地区扩容提质中的城市双修经验总结
4.1领导重视，挂帅牵头
扩容提质和“城市双修”均是城市的一项长期、系统而复杂的工程，涉及城市建设的各个方面，牵涉的部门数量众多，所需资金量巨大，必须成立专门的工作领导小组，由城市的主要领导（最好是一把手）亲自挂帅担任组长，并委托一个部门（一般是规划局）主要牵头联合其他相关部门共同参与，确保各项工作的落实到位。

4.2规划引领，系统梳理，分期行动，重点突破
以现行总规和控规为依据，编制相关专项规划为引领，系统推进“城市双修”工作。

通过规划研究对本次阳山县城“城市双修”工作进行系统的梳理和重点的辨析，明确了工作的重点类型、分期行动计划和建设项目库。

为优化项目建设时序，提高项目建设效率，统筹项目建设，本次“城市双修”工作先期以重点路段项目包的建设为启动。

重点路段项目包通过统筹重点路段相关项目，实现同一路段上所有相关项目的“联合设计，统一开挖，一次建成”，以实现重点突破。

4.3争取政策，多方筹资
欠发达地区政府资金往往较为紧张，本次工作建立了以县财政投入为主，多渠道筹资为辅的项目资金保障机制。

除政府财政投入以外，积极整合国家、省、市财政扶持资金，合理配置各项资源，积极争取国家、省、市关于棚户区改造、城市扩容提质、生活垃圾及污水整治、城防排涝等各种政策支持，提高资金使用效益；创新投融资模式，拓宽投融资渠道，利
用融资租赁、PPP等形式，调动社会资本参与建设的主动性和积极性，吸引更多资金参与“城市双修”项目的建设。

5结语
过去三十年中，无论是“先发地区”还是“后发地区”，快速城市化发展下的城市都存在或多或少的“城市病”，这是过去人们对城市发展规律认识不足导致的必然结果。

而“城市双修”正是应对“城市病”的一副解药，也是新常态下我国新型城镇化的必经阶段。

在新的发展形势下，“后发地区”正厚积薄发，把握后发优势准备赶超“先发地区”。

欠发达地区更需要通过“城市双修”来为快速发展扫清道路，实现城镇化发展质的跨越。

阳山县在此做出了有益的尝试，让我们拭目以待阳山县城数年后的蝶变。

参考文献
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[4]张舰、李昕阳，“城市双修”的思考[J].城乡建设,2016.12:16-17.
[5]建文，三亚“双修”“双城”综合试点的[J].城乡建设,2016.6:57-58.
作者简介
邓颖贤，城乡规划工程师，广东省城乡规划设计研究院。