佛山市土地利用现状与管理分析与评价报告

佛山市土地资源利用与管理现状分析与评价报告
土地是人类生存与再生产的物质基础，同时又是人地关系的客体。

合理利用土地资源，不仅是协调日益紧张的人地关系之关键，更重要的是人类可持续发展的保障。

佛山市地处广东省珠江三角洲腹地，东南与中山接壤，东北与广州毗邻，西连肇庆，南达江门，邻近港澳，处于我国南大门的开放前沿。

由于地理位置优越，境内交通便捷，已成为富有发展潜力的珠江三角洲西翼的重要城市之一。

全市行政区划上分为2个区和4个县级市，即佛山城区、石湾区、顺德市、南海市、三水市和高明市，土地面积3 848.47 km2，2007年人口为719万人。

佛山市地势西北高，东南低，地貌类型多样，有低山、丘陵、台地、平原和水域，其中平原面积最多，丘陵台地次之。

佛山市地处北回归线以南，属亚热带季风性湿润气候，全年高温多雨，年平均温度21.7℃,年降雨量1646.9亳米。

西江、北江贯穿全境，地表水资源充足，土地肥沃，气候温和，雨量充沛，自然条件十分优越，四季常青，盛产粮食、塘鱼、水果、蔬菜、花卉等作物，是富饶的鱼米之乡。

佛山市内自然条件优越，光热充足，雨量充沛，水系发达，河网稠密，土地生产潜力高，但2007年人口密度高达1539人/平方公里，人地矛盾极为突出。

土地问题已成为制约佛山市社会经济持续发展的重大问题之一。

一、佛山市土地利用类型现状分析与评价
（1）、佛山市土地利用类型现状
土地利用现状是自然客观条件和人类社会经济活动综合作用的结果。

它的形成与演变过程在受到地理自然因素制约的同时，也越来越多地受到人类改造利用行为的影响。

不同的社会经济环境和不同的社会需求以及不同的生产科技管理水平，不断改变并形成新的利用现状。

土地利用现状分析是对规划区域内现实土地资源的特点，土地利用结构与布局、利用程度、利用效果及存在问题作出的分析。

土地利用现状类型分析是土地利用总体规划的基础，只有深入分析土地利用现状，才能发现问题，作出合乎当地实际的规划。

因此，在编制土地利用规划时，必须对土地利用现状作深入调查，分析土地利用现状资料，找出土地利用存在问题，为土地利用总体规划的重要依据。

土地利用现状主要反映于土地利用结构和土地利用水平。

土地利用结构是生态结构和经济结构的基础，在一定程度上反映了该地区的自然条件和社会经济发展状况。

按土地详查分为8大类型，即耕地、园地、林地、牧草地、居民点及独立工矿用地、交通用地、水域和未利用土地。

根据1996年10月土地利用现状类型变更调查数据汇总，佛山市全市土地总面积384849公顷，土地利用现状面积如下：
1、农用地
佛山市耕地、园地、林地、牧草地、水面等农用地面积28.90万公顷，占佛山市土地总面积75.09%。

其中:
（1）耕地：包括灌溉水田、旱地、菜地等，面积10.12万公顷，占土地总面积的26.29%。

其中灌溉水田5.33万公顷，占耕地面积的52.67%；菜地0.72万公顷，占耕地面积的7.11%，旱地3.34万公顷，占耕地面积的33.00%，其它耕地0.73万公顷，占7.22%。

（2）园地：包括果园、茶园等，面积0.95万公顷，占全市土地总面积的2.47%。

园地中以果园为主，占园地面积的71.95%。

（3）林地：林业部门统计面积7.37万公顷，土地利用变更调查数据为7.52万公顷，占土地总面积的19.55%。

其中有林地6.20万公顷，占林地面积的82.45%。

全市森林覆盖率20.7%。

（4）牧草地：面积0.02万公顷，占土地总面积的0.06%。

（5）水面：包括淡水产养殖、水库、河流、坑塘水面等，面积10.29万公顷，占土地总面积的26.73%。

河流水面2.79万公顷，占水面面积的27.11%，坑塘水面7.36万公顷，占水面面积的71.52%，水库面积0.13万公顷，占水面面积的1.37%。

佛山市农业用地各土地利用类型分布比例如下:
佛山市土地利用类型主要以农业用地为主，其中农业用地主要以耕地、林地与水面为主，园地与牧草地相对在佛山市并不常见，因而面积较少。

而近年由于国民经济的不断发展和人口的增长，各项建设事业对土地的需求量不断增加，占用的耕地数量日益增加，耕地占农用地比率必不断下降。

2、建设用地
全市居民点及独立工矿用地、交通用地、水利水工用地面积8.00万公顷，占土地总面积的20.79%，其中:
（1）居民点及独立工矿用地：包括城镇居民点、农村居民点、独立工矿、特殊用地等，面积6.318万公顷，占土地总面积的16.42%。

其中城镇用地1.649万公顷，占居民点及独立工矿用地面积的26.10%；农村居民点用地2.34万公顷，占37.03%；独立工矿用地2.107万公顷，占33.34%；特殊用地0.223万公顷，占3.63%。

（2）交通用地：包括铁路、公路、农村道路、港口码头等，面积0.66万公顷，占土地总面积的1.71%。

其中公路用地0.34万公顷，占交通用地的51.56%；农村道路用地0.29万公顷，占44.63%；铁路用地161公顷，占2.44%；港口码头用地90公顷，占1.37%。

（3）水利水工：面积1.02万公顷，占土地总面积2.65%。

其中水工建筑面积0.38万公顷，占水利水工面积的37.19%；沟渠面积0.64万公顷，占水利水工面积的62.81%。

佛山市建筑用地各土地利用类型分布比例如下：
如图中所示，佛山建筑用地主要以居民点及独立工矿用地、交通用地为主，其中居民点及独立工矿用地占总建筑用地的79%，可见居民点及独立工矿用地的利用率是何等之高。

而佛山市作为珠江三角洲的主要城市之一，交通堵塞方面的问题日益明显，因此佛山市的交通用地面积应须提高。

3、未利用土地
全市未利用土地含荒草地、裸土地、田坎、滩涂和裸岩等难利用地，面积1.58万公顷，占土地总面积的4.12%。

其中荒草地1.03万公顷，占未利用土地面积的65.19%，田坎0.20万公顷，占12.66%，滩涂0.33万公顷，占20.90%，其它土地0.02万公顷。

佛山市未利用土地各土地利用类型分布如下：
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
佛山市的未利用土地以荒草地为主，因此未来开发可加大对荒草地的开发，减缓耕地减少的速度。

（二）佛山市土地利用现状特点
1、地理位置优越，土地利用方式多样。

佛山市位于珠江三角洲中部，东连广州市，毗邻港澳，水、陆、空交通便捷，地处南亚热带气候区，光、热、水资源丰富，土地肥沃，区位优势十分明显，土地利用类型多样，对于外向型经济发展十分有利。

佛山市土地利用现状类型主要分为农业用地、建筑用地和未利用土地，分别占75%，21%和4%。

全市农、林、渔业用地面积27.78万公顷，约占全市土地总面积的72%；建设用地8.0万公顷，约占21%。

建设用地中，以居住和工业用地为主，分别占建设用地面积的49.27%和29.72%；
农业用地中以耕地、林地为主，分别占农用地的35.01%和26.03%。

2、土地利用率高，利用效益差异较大。

佛山市土地开发利用历史悠久，土地利用率高达95.88%。

由于地理位置优越，土地产出率较高，1996年平均每平方公里国内生产总值1656万元。

但是，自然条件和经济发展水平的差异导致区域土地利用效益的差异，总体上东南部高于北部和西南部。

东南部平均每平方公里国内生产总值2683万元，北部和西南部只有504万元，土地利用效益差异较大。

3、人多地少，土地后备资源缺乏，人地矛盾越来越尖锐。

1996年全市户籍人口316.12万人，占全省人口的4.19%，人口密度为每平方公里821人，是全省平均密度的2倍，是全国平均密度的6倍。

全市人均土地面积0.122公顷，人均耕地面积0.032公顷，是全省人均水平的一半，年人均自产粮食147公斤，只能满足基本口粮需要，耕地不足严重影响了经济的持续发展。

我市可供开发的土地资源不多，据土地详查统计，全市未利用土地1.58万公顷，除了滩涂田坎地0.53万公顷外，可供开发的荒草地1.03万公顷，能够开发成耕地的约只有0.133万公顷。

随着人口的增长和经济的发展，人地矛盾越来
越尖锐。

4、水域面积较大。

水域面积较多与佛山市所处自然地理环境有关，西江、北江流经市境，其干、支流构成纵横交错的河网。

河流水域面积大，为灌溉和水运提供了有利条件。

（三）土地利用现状存在的主要问题
1、非农建设用地增长快，农业结构调整占用大量耕地，致使耕地锐减，土地供求矛盾日益突出。

随着国民经济的不断发展和人口的增长，各项建设事业对土地的需求量不断增加，占用耕地数量日益增加，农业结构调整也大量占用了耕地，使全市耕地面积不断减少。

据国土部门统计，1986—1996年，佛山市耕地减少2.578万公顷，平均每年减少0.258万公顷，其中非农建设占用耕地0.916万公顷，平均每年占用0.092万公顷；农业结构调整占用1.432万公顷，平均每年减少0.143万公顷。

耕地锐减的主要原因是城镇建设的扩大，非农建设项目占用耕地，农业结构调整占用耕地等。

今后随着经济的不断发展及人口增加，人地矛盾会愈加尖锐。

2、土地开发利用欠缺全面规划，城镇建设规模大，存在不合理用地与浪费土地的现象。

佛山市市土地后备资源不多，分布分散，利用难度较大，需要制定科学合理的开发利用规划，确保有限的资源合理利用。

一方面各地欠缺土地开发规划，或规划不够具体，难以操作；另一方面城镇建设规模大，部分非农建设用地布局不合理，宽打宽用，一些工业、商业和房地产用地沿交通线带状分布。

一些地方由于利益的驱动，存在着征而不用，闲置土地，甚至有法不依，违法用地等现象，造成土地资源浪费。

据1997年佛山市土地清查统计有3267公顷（4.9万亩）征而未用的闲置地。

3、部分地区有重用轻管现象，导致土地质量下降、环境污染、生态恶化。

城镇和工业的迅速发展，人口密度大，乡镇工业发达，技术装备和生产工艺先进，管理水平较高的大中型企业与技术装备和生产工艺落后，资源消耗大，“三废”产生量大的小企业并存，污染日益严重，严重影响了佛山市社会经济的可持续发展。

据环保部门统计，1997年佛山市工业废水排放量12931万吨，城镇生活污水排放量19557万吨，二氧化硫10.7万吨。

有些地方由于盲目开采，乱砍滥伐，挖沙取土，导致水土流失，农业生态环境恶化，农田质量下降，严重影响农业生产和人民身体健康。

4、土地生产率有待提高佛山市农业用地综合生产力仅居于全省中等偏上水平，与其优越的自然条件和地理区位不相称。

土地生产潜力开发不足，据估计，假若耕地、园地和鱼塘的生产力都达到市内现有最高水平，仅这3项的增产总量就相当于净增加相应利用类型土地1.44万、0.24万和0.82万hm2。

（四）土地利用问题的建议
1、应该坚决贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，努力实现耕地总量动态平衡，提高耕地质量，严格执行土地用途管制和土地利用年度计划，严格控制农业内部结构调整占用耕地，保证粮食生产用地，依法保护好基本农田保护区。

采取严格措施，切实保护好现有的耕地。

2、为适应国民经济发展的需要，保障必需的建设用地，特别是交通、能源、通讯、水利等重点基础设施用地，严格控制城镇建设用地规模，充分挖掘现有建设用地潜力，在规划布局上尽量少占或不占用耕地。

3、积极开发、利用土地资源，盘活、消化闲置土地，确保国民经济稳步协调发展。

挖掘土地利用潜力，开发利用土地后备资源，加大开发荒山、荒地和土地整理力度，增加对土地
开发的资金和技术投入，做好建设规划，提高土地利用率和经济效益。

4、加强环境治理和保护，努力改善生态环境。

根据可持续发展的原则做好非农建设用地布局的调整，抓好乡镇企业的改造，正确处理土地开发、利用、保护、整治的关系，采取山、水、田、林、路综合治理措施，在加强土地开发利用的同时，应加大土地整治保护的力度，加强对水土流失的治理，依法保护好饮用水源保护区、森林保护区和生态资源保护区，加大对环境污染治理的力度，防止掠夺式的开发利用，实现土地利用经济、生态、社会效益的协调统一。

二、佛山市土地资源管理现状分析与评价
（一）佛山市土地资源管理现状问题
城市土地资源是指城市市区内的土地资源。

城市土地资源是城市建设的空间载体，为城市经济发展、人口增长以及生态环境建设提供必要的场所和空间，是城市可持续发展的物质基础。

城市土地资源作为一种有限的、不可再生的自然资源，在城市可持续发展和保持竞争力方面具有重要意义。

在市场经济条件下，如何加强城市土地资源管理，使其发挥最大的效益，进而扩大城市经济总量，提高城市的承载能力，增强城市对劳动力的吸纳能力，提升城市综合竞争力，已成为佛山市政府思考的重要内容之一。

目前佛山市土地资源管理的矛盾主要体现在以下方面。

1、土地供需矛盾突出与土地浪费并存
在佛山市城市化发展快速推进的过程中，佛山市政府加强了对土地开发利用的强度，城市土地资源被过度的利用，城市土地生态系统的自我更新能力遭到了破坏。

尽管佛山市城市用地面积增长的速度比较快，但人均占地面积仍低于世界平均水平。

人地矛盾十分突出。

目前佛山市地皮紧张、住宅拥挤、道路堵塞、交通不便、教育文化体育等基础设施依然无法满足市民实际需求。

同时佛山市在土地使用过程中的浪费现象十分突出，一方面各地欠缺土地开发规划，或规划不够具体，难以操作；另一方面城镇建设规模大，部分非农建设用地布局不合理，宽打宽用，一些工业、商业和房地产用地沿交通线带状分布。

一些地方由于利益的驱动，存在着征而不用，闲置土地，甚至有法不依，违法用地等现象，造成土地资源浪费。

据1997年全市土地清查统计有3267公顷（4.9万亩）征而未用的闲置地。

2、保耕地红线压力大
近年由于非农建设用地盲目扩张，耕地面积不断锐减社会经济发展对土地的需求量越来越大，部分农业用地转化为非农建设用地是必要的，但由于用地缺乏全面规划和统筹安排，导致非农建设盲目扩涨，多征少用或早征迟用，甚至征而不用，造成土地资源浪费。

在被征用土地中，大多数是耕地。

虽然近年来耕地的锐减势头有所遏制，但还未得到有效控制。

1980～1996年，佛山市耕地共流失了3.00万 hm2，尤其是“房地产热”和“开发区热”的1993～1994年，每年耕地流失竟高达0.635万 hm2。

因此，保耕地红线压力大。

3、国土资源违法违规行为查处压力大
一些地方由于利益的驱动，存在着征而不用，闲置土地，甚至有法不依，违法用地等现象，单单2009年，，全市有8名土地违法人员被法院判刑。

开展了打击无证采矿违法违规行为专项行动，发现并立案查处无证采矿13宗，罚没金额约8.2万元。

4、节约集约用地压力大
改革开放以来佛山市用3倍的建设用地增加率换取30倍的经济增长，土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用。

但是，目前佛山市国土资源开发强度已经达到33%，不可能继续沿用土地规模扩张换取经济发展的老路子。

与此同时，佛山市与利用土地普遍存在着低效、粗放的用地现象。

加快“三旧”改造工作的进度，激活土地的再次利用，进一步提升土地集约化利用水平，成为佛山市进行节约集约用地的重点工作。

5、发展保障压力大、
6、化解历史遗留问题压力大
7是土地利用规划与城镇发展规划不够协调。

（二）土地资源管理问题的建议
1、建立土地利用规划管理制度。

严格执行土地用途管制制度和占用耕地补偿制度，对农地转为非农地，耕地转为建设用地实行规划许可制度。

严格执行建设项目用地定额指标。

农业结构内部调整，严格控制占用基本农田改挖鱼塘和种植木本水果。

非农建设占用耕地，不能突破用地计划指标，确保国家、省的重点工程项目、军事项目、解困房、安居工程用地，严格控制在饮用水源保护区用地和使用林地。

建设用地要严格执行规划先行，开发一片，建成一片，受益一片的原则，要兼顾生产、环境、社会效益，严格控制花园式工厂建设，鼓励农村建公寓式楼房，少批或不批单家独院住宅。

2、加强土地利用计划管理，深化土地使用制度改革。

市土地主管部门根据土地利用总体规划提出的土地利用目标和方针，根据省下达的计划指标，编制年度用地计划和土地开发计划，建立经营性房地产开发用地计划管理制度，对建设用地选址、出让土地、划拨土地，在可行性论证基础上进行用地审批，特别是占地面积大的项目，必须严格审查。

建设用地单位在申请使用耕地时，必须提供耕地补偿开发计划，非农建设占用耕地实行占一补一的原则，对超计划用地的原则上不批，确需使用的要在下一年度计划中扣除。

市政府每年要对计划指标执行情况进行检查，确保计划的完成。

通过深化土地使用制度改革，逐步扩大土地资源有偿使用范围，进一步完善土地使用权出让、转让、出租、抵押制度，合理配置有限的土地资源，提高土地利用率。

3、制定优惠政策，开发土地资源。

根据佛山市耕地后备资源少的特点，编制好农用地资源综合开发规划，制定优惠政策，加大政府投入，努力开发、垦复、整理土地资源，特别是耕地资源。

建设占用耕地必须做到占多少补多少，土地资源少的地方可进行易地开发。

在佛山市内，耕地后备资源不足的市可到资源较多的市进行易地开发，开发数量列入该市的开发任务，努力实现我市耕地总量动态平衡。

4、运用科学手段，加强土地利用动态监测工作，健全地籍管理制度、土地管理登记制度，及时掌握土地利用类型、权属、数量、质量、分布等土地利用变化信息，掌握规划实施情况，以便更有效地实施土地用途管制。

土地管理部门要制定工作制度，建立土地资源利用档案，加强土地利用动态监测和信息反馈。

对规划贯彻执行过程中，因客观情况的变化或因实际情况需要对规划进行修改或补充时，应按规划审批程序和权限履行报批手续。

5、加强土地的监察工作，加大对土地违法行为的处罚力度。

要加强土地管理部门的执法管理职能，健全土地执法机制，树立土地管理权威，加大土地执法力度，严肃查处违反《土地管理法》和土地利用总体规划的各种行为。

同时要进一步加强土地部门自身建设，建立一支高素质的土地执法队伍，从政策上、法规上保证土地资源管理的正常运作。