关于无人机“黑飞”的法律对策研究

关于无人机“黑飞”的法律对策研究
作者：栾爽
来源：《无人机》2017年第07期
2017年4月，在不到一周时间里，成都双流国际机场先后4次遭遇“无人机”干扰民航事件，造成近百架航班延误，上万名旅客出行受阻被滞留机场。

5月9日中午，重庆机场南部方向受到无人机干扰，航班起降受到影响，12架次航班备降外场。

不仅是成都、重庆，国内已有多家机场多次发生无人机等飞行物入侵机场净空保护区、妨碍航班运行安全的事件。

据民航部门公布的数据显示，2015年全国共发生无人机干扰民航飞行事件4起，2016年则发生23起。

无人机“黑飞”现象为何会频繁出现，应该如何监管，已成为当下不容回避的问题。

无人机“黑飞”事件频出
所谓无人机“黑飞”，就是指未经许可的飞行，即未向国家飞行管制部门提出临时空域和飞行计划申请，或未按照批准的飞行计划实施的无人机违规飞行。

在中国，任何未取得民航局许可的飞行都是违法的，这种飞行有一定危险性。

根据相关实验，一只重为1.8kg的鸟与一架飞行速度为960km/h的大飞机相撞，产生的冲击力比炮弹还大。

一般的消费级无人机的重量为1.5～150kg，通常由质地坚硬的材料制成，无人机若与高速飞行的飞机相撞，严重时可能造成机毁人亡的惨剧。

另外还可能造成地面人身财产安全（坠机落体）等。

我国出台多项政策治理“黑飞”
我国已开始重视对无人机的立法和管理，最近，《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》、《无人驾驶航空器专项整治方案》等文件相继出台，加大了对无人机“黑飞”的管理力度。

2016年10月，民航局出台《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，规定包括7kg以内无人机、无人机驾驶员或无人机观测员与无人机保持直接目视视觉接触的操作方式，航空器处于驾驶员或观测员目视视距内半径500m内运行，相对高度低于120m的无人机飞行，均由无人机系统驾驶员自行负责，无须证照管理。

民用无人驾驶航空器飞行应当为其单独划设隔离空域，明确水平范围、垂直范围和使用时段。

2017年4月27日国家空管委印发《无人驾驶航空器专项整治方案》，提出整治的主要对象、整治手段和预期达到的效果，整治时间为5月至8月。

专项整治分为清查摸底、集中整治、总结评估三个阶段。

2017年5月底前，完成对无人驾驶航空器、无人驾驶航空器培训机构及操作人员的登记普查。

7月31日前，对全省各机场、机场周边、重要设施和敏感地区，加强无人驾驶航空器违法违规问题监控处置和处罚，依法严厉打击违规、清理乱象、正规秩序。

8月底前，根据专项整治情况，总结经验做法，研究提出建立健全无人驾驶航空器管理长效机制的措施办法。

近期密集出台的各项举措，属于专项整治工作的一环。

公安部门也规定了对违规使用无人机行为的处罚。

依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“扰乱公共场所秩序”相关规定予以罚款和拘留；2017年1月公安部发布的《治安管理处罚法》（修订公开征求意见稿）明确了对违规使用无人机行为的处罚。

第46条增加规定，违反国家规定，“在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体的，处5日以上10日以下拘留；情节较重的，处10日以上15日以下拘留。

仍然存在的问题与原因
上述规定反映出无人机“黑飞”现象已经引起有关部门高度重视，无人机“黑飞”的法律规制会加快进程。

但总的来说，上述内容比较宏观、笼统，对无人机生产、销售、使用各环节没有详细的管理规定和实施细则，特别是对无人机低空空域的飞行活动没有明确的法律条文进行规范。

以专项整治的方式对无人机进行监管，短期内会取得一定效果，但还是需要制度建设才能从根本上解决问题。

目前，无人机“黑飞”屡禁不止，原因主要如下：
一是存在法律漏洞。

现在管理法规对无人机的飞行高度、飞行时间、飞行区域等都没有明确规定，最重要的是规定要求飞行必须首先申请。

但是，到底向谁申请，谁来监管，都不清楚，这是无人机“黑飞”的根本原因。

无人机适航法律问题也缺乏法律依据。

根据《非经营性通用航空登记管理规定》，对于超轻型飞行器的，不要求其具有国籍登记证和适航证，航空人员也无执照要求。

但目前的困境在于，无人机行业其实涉及到经营性和非经营性两类情况，到底应当适用何种审批无章可循。

关于无人机驾控人员的资质问题目前亦无统一的规定。

而且，中国《民用航空法》、《空域管理条例》，还有无人机的相關管理规定中，目前都没有对无人机的犯罪行为进行明确规定。

一旦出现问题，只能认为扰乱公共秩序、危害公共安全，援用《治安管理处罚条例》。

二是现有的无人机立法效力等级较低。

国家立法层面关于航空领域基本未涉及无人机问题。

直接和无人机相关的法规基本上都是由民航局制定的，民航局为部委管理的国家局，隶属交通运输部，已不具有制定行政规章的立法资格，其颁布的文件只能作为规范性文件，不具有普遍约束力。

与此同时，政策性文件也大量出现，包括新兴产业支持，低空管理等，但政策性文件不具有法律属性，不能为无人机行业的发展提供明确的法律支持。

虽然无人机可以作为航空器管理，但是基于无人机适用于不同的领域，其本身规格标准又不完全一致，原航空器管理法规很难满足无人机的发展要求。

三是无人机自身特点造成监管困难。

由于无人机目标小、速度快、易操控、隐蔽性强，雷达较难发现，避让难度大。

同时，飞机的航电设备可能会受到无人机信号的干扰，危害飞行安全。

由于不少无人机是以塑料、玻璃纤维等非金属材料制造，对其探测和预警的难度较大。

四是法律意识缺失。

在成都“无人机”干扰民航事件中，无人机操控手“是个无人机爱好者，对无人机要进行的申报程序不是很详细。

当时他说飞行高度不是很高，应该没问题。

被阻止后，听到危害后果，他很后悔，很后怕。

”这种情况非常有代表性，由于无人机发展迅猛，相关的宣传又很不到位，包括无人机操控手在内的无人机使用者并不清楚自己的权利、义务，更谈不上违规使用应承担的责任了。

“黑飞”现象在所难免。

意见与建议
针对无人机“黑飞”的现状，需要从以下几个方面进行法律应对：
一是进行立法的顶级设计。

无人机立法监管是世界性难题，各国纷纷立法应对。

其中有些国家和组织首先进行无人机立法的顶层设计，为无人机的监管设定目标，明确监管理念和监管进程。

如2013年11月，美国航空管理局（FAA）发布了《民用无人机系统融入美国国家空域系统的路线图》，就民用无人机融入国家空域系统（NAS）提出了融通、整合和演化三个阶段远景。

2014年，美国《2012年FAA现代化与改革法案》正式生效，构建无人航空器系统融入美国国家空域系统的顶层框架。

2015年3月12日，欧洲航空安全局出台《无人机运行概念》
文件，提出无人机融入现有航空体系必须以安全为前提，并且应该逐步形成创新性强且具有竞争力的欧洲无人机产业，特别对中小企业而言，创造就业机会。

提出的无人机法规框架必须满足一定的安全要求并且公众接受范围内保护环境，为新兴产业的生长和成熟提供足够的弹性空间。

《欧盟无人机运行路线图》也提出了“以运行为中心”的无人机监管方法。

此外，无人机的监管还要兼顾隐私、数据保护、安全、责任、保险、环境保护等问题。

我国的无人机行业已经世界领先，但缺乏对无人机监管的顶层设计，这必然会出现无人机“黑飞”严重时进行专项整治的情形出现，结果会为中国无人机产业发展蒙上不确定的阴影，而技术的发展总是先于法律的规制，会一直处于被动状态。

因此，顶层设计是统领无人机监管的纲领和指导，当务之急就是明确无人机监管的立法理念：航空安全和无人机产业发展的平衡；确定监管原则：分级分类、全寿命周期（设计、生产、销售、使用）、谁应用谁监管（中国航空综合技术研究所副总工程师、研究员舒振杰在2017年深圳无人机世界大会发言中提出）；监管进程：分几个阶段，每个阶段的目标和重点等。

二是建立健全相关立法。

应当从制定航空基本法入手，解决有人机与无人机的法律规制区分问题，明确无人机的空域使用范围、界限，确定无人机在低空空域的合法身份问题，将无人机纳入现有的航空体系之中。

完善《低空空域管理使用規定》，使之具有可操作性。

在此基础上，明确空域划设、分类管理、飞行准入、安全监管、使用评估和人员培训等问题，建立健全低空空域管理法律制度。

建立具体的无人机飞行许可制度、无人机适航性标准认定制度、无人机操控人员资质制度。

完善无人机涉及保险和合同等商业方面的相关法律，以及有关网络安全、环境保护、隐私和人权等社会公共利益的法律。

完善无人机侵权责任制度。

完善无人机行业规则。

无人机行业复杂，上游和下游产业链都需要得到管理和规制。

无人机行业涉及的驾驶员、培训机构、证照管理、飞行空域、应用范围、适航标准、企业准入等方面均需由行业管理机构进行统一的行业立法。

三是明确监管分工。

空军负责空域划设及监管，组织对空中不明情况的查证处置，参与违法违规飞行活动的地面查处；民航负责无人机登记、驾驶员管理、飞行管理、飞行审批报备，对违规飞行活动进行地面查处；地方公安机关负责违法违规飞行器降落后的秩序维护和现场处置，配合有关单位对违法违规飞行的单位和个人进行查处。

除此之外，根据无人机的用途，谁应用谁监管，涉及到农业植保的，由农业部牵头，涉及到无人机执法的，由司法部负责牵头监管。

四是技术监管。

针对无人机的特点，技术监管是最有效的监管。

推广和运用电子围栏、无人机云等进行监管。

经民航局飞行标准司批准，无人机云系统“优云”已推出。

该系统是轻小型民用无人机运行动态数据库系统，用于向无人机用户提供航行服务、气象服务等，同时对民用无人机运行数据进行实时监测。

“优云”系统目前只是（无人机用户）主动加入的阶段，以后应
该强制要求加入。

出台行业强制规范标准，让无人机都有一颗“规则芯”；通过内置电子围栏等安全模块，让无人机出厂就具备守法的天赋；同时，还可以考虑开发更加便捷、智能的飞行计划申报系统，优化审批流程，切实提高操控者的申报效率。

无人机监管还应对生产商进行限制，增强GPS飞行控制系统的安全性，以防不法分子对GPS飞行控制系统进行破解，同时相关法规的实施细则应更加细化。

对于机场等对净空有高度需求的区域应该设置主动防御系统，从根本上杜绝无人机非法入侵。

如大疆建议：为无人机划定严格的机场禁飞和限飞区域。

在禁飞区域内不能起飞；在限飞区域内严格限制飞行高度。

无人机全面使用广播式自动相关监视（ADS-B）接收机等载人飞机预警系统，收到的民航飞机信息在进行数据保护处理后提示用户，警示用户载人飞机的存在；在中国国内，在必要时强制无人机下降高度或降落避让。

无人机配备一机一码的标识码，无人机飞行信息可实时接入管理系统，监管部门也可使用特殊设备对误闯入相应区域的无人机进行查询、记录。

五是降低守法成本，加大法规的宣传普及力度。

提前告知无人机操控者所拥有的各项权利和义务，既可有效减少飞行安全隐患，也是保证无人机出现事故后，对责任人进行合法追责的必要前提。

加大宣传力度，广泛宣传，普及法律法规、机场净空保护知识和无人驾驶航空器飞行规章制度，开展宣传教育进社区、进农村、进学校、进俱乐部活动。

讲清违法违规飞行行为的危害性，强化警示教育效果，提高社会公众守法和安全意识。

相关部门将及时发布行业政策信息。

充分发挥社会监督作用，设置举报电话，公布举报方式，畅通举报渠道，重奖举报行为，形成群防群治的大格局，营造共同维护公共安全和航空安全的环境氛围。

（责任编辑：王潇一）。